ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Гражданское право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРИВАТИЗАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА: АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ
М.С. ПОПОВ
Правовые режимы и последствия приватизации не следует рассматривать только в контексте постсоветского опыта и практик всеобщего разгосударствления имущества. Зарубежное право вводит специальное регулирование в отношении имущества, которое составляет государственную собственность и при наступлении оговоренных в законодательстве условий и оснований может быть передано в частную собственность. При этом речь идет об особых основаниях возникновения и ограничения права собственности, при которых содержание права собственности может быть оговорено специальными условиями, в том числе сроками, специальными обязанностями собственника, механизмами и средствами защиты публичных интересов, компенсациями интересов частного собственника на случай деприватизации и др. Российское регулирование вещных прав, возникших в результате приватизации, формирует действие особых режимов имущественных прав, которые неизвестны зарубежному опыту и определяются в российском национальном праве как механизмы непосредственной правовой реакции и настройки индивидуальной экономической реальности, в связи с чем зарубежный опыт не может восприниматься как эталон при оценке подходов законодателя <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее об этой важной методологически значимой особенности регулирования вещных прав см.: Синицын С.А. Общие положения о вещном праве: сравнительно-правовое исследование. М., 2019. С. 8 - 16.
На текущий момент российская модель приватизации представляет собой смешанный публично-частный режим, в котором приватизация выполняет несколько взаимосвязанных функций, являющихся одновременно целями правового регулирования: это гражданско-правовой способ приобретения имущества в частную собственность и инструмент управления публичной собственностью. Смысл и средства российского законодательства проводят императивную модель приватизации (конкурсные процедуры приобретения имущества, обязательное раскрытие информации, специальные ограничения по покупателям), но этим не гарантируется эффективное управление государственной собственностью. Тем не менее именно эти факты во многом предопределяет режимы и правовые последствия приватизации, действующие не только в отношении ее проведения, но и в последующем в отношении приватизируемого имущества.
Рассматривая широкий круг проблем развития законодательства и правоприменительной практики о приватизации, целесообразно сосредоточиться на отдельных из них с учетом специфики российской экономики и права.
Вопросы возмездного отчуждения публичного имущества, иначе - приватизации, наиболее полно урегулированы по сравнению с иными областями общественных отношений, связанных с управлением и распоряжением объектами, находящимися в государственной или муниципальной собственности. Вместе с тем приватизационное законодательство не лишено фрагментарности правового регулирования, о чем свидетельствует множество исключений. Чем их больше, тем очевиднее, что правило перестает работать и создается угроза стабильности правового регулирования.
В статье 3 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон о приватизации), являющегося основополагающим актом в рассматриваемой сфере, указаны 24 категории объектов, которые исключены из-под действия названного Закона. В частности, приватизация жилых помещений (с недавнего времени за исключением тех, которые поступили в федеральную собственность в связи с правонарушениями коррупционной направленности) осуществляется по Закону РФ от 4 июля 1991 г. N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации". Данный акт регламентирует в первую очередь порядок бесплатной передачи в собственность граждан Российской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений по договору социального найма.
Кроме того, в гл. V Закона о приватизации содержатся специальные правила об отчуждении отдельных видов имущества. Среди них:
1) объекты культурного наследия, приватизация которых долгое время была приостановлена в связи с противоречиями между Законом о приватизации, предполагавшим отчуждение самих объектов на конкурсе, и Земельным кодексом РФ, в котором с марта 2015 г. предусмотрено отчуждение публичных земельных участков на аукционе. Чуть менее 10 лет потребовалось законодателю, чтобы выявить и разрешить указанную проблему <2>;
2) жилые помещения, полученные в результате совершения коррупционных правонарушений (или если не представлены сведения, что их приобрели на законные доходы, или по иным основаниям) и поступившие в федеральную собственность по решениям суда, фактически существовавший запрет на распоряжение которыми существовал более 10 лет и был снят в 2023 г. исключительно в отношении ряда "роскошных" помещений, отвечающих законодательному критерию <3>.
--------------------------------
<2> Подробнее о новшествах в сфере приватизации объектов культурного наследия см.: Попов М.С. Правовое регулирование общественных отношений в сфере управления и распоряжения публичным имуществом: текущее состояние и перспективы // Предпринимательское право. 2025. N 4. С. 35 - 40.
<3> Там же.
Более того, на эту категорию жилья не только было распространено действие Закона о приватизации, но и установлены новые особенности отчуждения (исключения из общего правового регулирования):
а) продаются только на аукционе, без возможности использования иных способов приватизации;
б) повторный аукцион организуется в течение трех месяцев с момента, когда первичный признан несостоявшимся, со снижением начальной цены продажи на 5%;
в) если повторный аукцион также признан несостоявшимся, проведение следующего возможно не ранее чем через полгода (п. 2 ст. 30.4 Закона о приватизации).
Отметим, что предпринимаемые законодателем попытки по совершенствованию приватизационного законодательства не всегда бывают удачными.
С 1 июля 2024 г. на смену продаже без объявления цены - закрытой и неэффективной процедуры, которая позволяла получить публичное имущество по стоимости значительно ниже рыночной <4>, - был введен механизм продажи по минимально допустимой цене (ст. 24 Закона о приватизации).
--------------------------------
<4> См. также пояснительную записку к проекту Федерального закона N 482655-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особенностях отчуждения движимого и недвижимого имущества, находящегося в государственной или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества".
В отличие от продажи без объявления цены при продаже по минимально допустимой цене есть пороговые значения:
не менее 5% от начальной цены продажи посредством публичного предложения, если она составляет не менее 20 млн руб.;
не менее 10% - если начальная цена составляет более 20 млн руб.
В пунктах 9 и 10 ст. 24 Закона о приватизации (в ред. Федерального закона от 6 апреля 2024 г. N 76-ФЗ) были предусмотрены следующие особенности подачи заявки на участие в продаже по минимально допустимой цене:
одно лицо может подать только одну заявку, а также одно или несколько предложений о цене приватизируемого имущества;
при подведении итогов продажи из всех поступивших от одного лица предложений о цене учитывается наиболее позднее предложение;
нельзя подать предложение о цене, если на момент подачи она меньше или равна наибольшей цене, содержащейся в предложениях от иных претендентов;
претендент вправе отозвать заявку до окончания срока приема заявок.
Данный подход предоставлял возможности для злоупотреблений со стороны участников торгов. Претендент подавал заявку с предложением о заведомо высокой ("недосягаемой") цене, по которой он не собирался выкупить имущество, таким образом блокируя возможность подачи предложений о цене иными лицами. Впоследствии незадолго до подведения итогов продажи он подавал новое предложение о цене, которая значительно ниже первоначальной. В результате такой недобросовестный участник признавался победителем конкурентной процедуры, а продажа осуществлялась по цене, указанной в его последнем предложении.
Подобный механизм также могли использовать несколько лиц, когда одно лицо подавало заявку с предложением о приемлемой цене, сразу другое лицо намеренно подавало заявку с необоснованно высокой ценой в целях блокировки поступления предложений иных претендентов, а потом незадолго до окончания срока продажи отзывало свою заявку.
С принятием Федерального закона от 20 марта 2025 г. N 35-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" приведенные "порочные" практики были искоренены в связи с введением следующих ограничений:
при подведении итогов продажи из всех поступивших от одного лица предложений о цене учитывается не наиболее позднее, а содержащее наибольшую цену предложение;
исключен запрет подавать предложение о цене, если на момент подачи она меньше или равна наибольшей цене, содержащейся в предложениях от иных претендентов;
претендент вправе отозвать заявку не позднее чем за пять дней до окончания срока приема заявок.
Среди иных специальных механизмов приватизации, которые порождают проблемы правоприменения, можно выделить особенности участия субъектов малого и среднего предпринимательства в отчуждении арендуемого ими публичного имущества в соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения движимого и недвижимого имущества, находящегося в государственной или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 159-ФЗ).
Примечательно, что данный Закон распространяется с марта 2023 г. не только на недвижимые, но и на движимые объекты, при этом в п. 5 ст. 3 Закона о приватизации, уточнявшемся летом 2023 г., предусмотрена отсылочная норма исключительно об особенностях приватизации недвижимости, арендуемой представителями малого и среднего бизнеса.
Вопрос о соотношении частных и публичных начал в правовом регулировании отношений, связанных с приватизацией, является традиционно обсуждаемым в научной литературе <5>. Закрепленное в Законе N 159-ФЗ право субъектов малого и среднего предпринимательства - это пример наделения частных лиц законодателем субъективным правом требования от публичного собственника отчуждения им конкретных объектов.
--------------------------------
<5> См.: Белых В.С. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России: монография. М., 2009.
При этом в Законе N 159-ФЗ предусмотрены два ключевых механизма:
1) публичный собственник принял решение об отчуждении арендуемого субъектом малого и среднего предпринимательства объекта, включив в обязательном порядке в решение об условиях приватизации пункт о возможности реализации арендатором преимущественного права.
Как отмечается в научной литературе, данные нормы преследовали цели обеспечения имуществом именно частных собственников, а не были введены, например, с целью пополнения государственного бюджета <6>. Вместе с тем не представляется возможным уверенно говорить об экономической выгоде для субъектов малого и среднего предпринимательства, поскольку фактически они имеют возможность купить имущество по рыночной - наиболее вероятной цене, по которой объект может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции. Следовательно, по схожей цене они могут приобрести имущество и у частных лиц без длительных согласительных и оценочных процедур, которые нередко приводят к судебным разбирательствам;
2) еще более сложным с точки зрения понимания юридической природы отношений по отчуждению субъектам малого и среднего предпринимательства арендуемого ими публичного имущества представляется право указанных лиц инициировать приватизацию даже в том случае, если такое имущество не планируется публичным собственником к приватизации (по основаниям, предусмотренным ч. 2 и 2.1 ст. 9 Закона N 159-ФЗ). С данным правом субъектов малого и среднего предпринимательства корреспондирует обязанность уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления осуществить отчуждение публичного имущества.
--------------------------------
<6> См.: Саурин А.А. Право собственности в Российской Федерации: конституционно-правовые пределы реализации и ограничения. М., 2014.
Объяснить такой подход с учетом гражданско-правовых начал представляется затруднительным, поскольку в силу прямого указания п. 2 ст. 209 ГК РФ собственник совершает в отношении своего имущества любые действия, включая отчуждение в собственность другим лицам, по своему усмотрению. В пункте 2 ст. 235 ГК РФ содержится закрытый перечень оснований принудительного изъятия имущества у собственника, при этом в данном перечне отсутствует основание, релевантное положениям ч. 2 и 2.1 ст. 9 Закона N 159-ФЗ. Кроме того, в п. 2 ст. 235 ГК РФ уточняется, что отчуждение публичного имущества в порядке приватизации осуществляется по решению собственника.
Следовательно, при передаче имущества в аренду субъектам малого и среднего предпринимательства публичный собственник должен заведомо предполагать, что через короткий период времени данное имущество может выбыть из публичной собственности.
Более того, если арендатором становится лицо, которое не относится к субъектам малого и среднего предпринимательства, публичный собственник должен позаботиться о включении в договор условия о необходимости согласования с ним передачи прав и обязанностей по договору либо о запрете на такую передачу. В противном случае возможна ситуация, когда в результате замены лица на стороне арендатора им может стать субъект малого и среднего предпринимательства, который вправе потребовать отчуждения публичного имущества в порядке, предусмотренном ч. 2 и 2.1 ст. 9 Закона N 159-ФЗ.
Также особого внимания заслуживает подп. 15 п. 2 ст. 3 Закона о приватизации, в котором предусмотрено, что Правительство РФ имеет право вывести из-под действия данного Закона полностью или частично конкретные объекты "в целях создания условий для привлечения инвестиций, стимулирования развития фондового рынка, а также модернизации и технологического развития экономики, развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" и продать их в особом порядке.
Подчеркнем, что до принятия Постановления Правительства РФ от 22 февраля 2024 г. N 208 "Об утверждении Правил отчуждения федерального имущества в целях создания условий для привлечения инвестиций, стимулирования развития фондового рынка, модернизации и технологического развития экономики" в нормативно-правовом поле отсутствовал документ, в котором содержались бы какие-либо подходы к особенностям порядка подготовки и принятия решений Правительства РФ по данному направлению.
В указанных Правилах зафиксированы, в частности, следующие способы отчуждения федерального имущества:
1) путем проведения торгов в форме аукциона в порядке, аналогичном установленному Законом о приватизации. Торги могут быть открытыми или закрытыми, предусматривать или нет квалификационные и (или) иные требования к потенциальным покупателям. В договор купли-продажи, заключаемый по результатам торгов, необходимо включать инвестиционные условия, сроки их выполнения, а также последствия неисполнения либо ненадлежащего исполнения договора;
2) без проведения торгов на специальных условиях, определенных поручениями или указаниями Президента, Председателя Правительства РФ (его заместителя, координирующего вопросы управления государственной собственностью);
3) путем внесения федерального имущества в качестве вклада в уставный капитал акционерного общества;
4) посредством публичного размещения акций, находящихся в федеральной собственности.
В принятом Постановлении не определены какие-либо критерии объектов, продажа которых осуществляется по отдельным решениям Правительства РФ, а также приоритетность выбора конкретного способа и содержание существенных условий; это оставлено на усмотрение должностных лиц.
Если отчуждение происходит на инвестиционных условиях, то в решение Правительства РФ и договор купли-продажи включаются также целевые показатели (индикаторы) их достижения, порядок представления отчетности. К последствиям неисполнения либо ненадлежащего исполнения инвестиционных условий (в том числе нарушения срока их выполнения) отнесены, в частности: обязанность по уплате штрафа (неустойки, пени); расторжение договора купли-продажи; возврат отчужденного имущества; изъятие в судебном порядке.
Отдельного исследования требует вопрос правомерности установления таких требований к покупателю, которые ограничивают право частного собственника. Вновь обращаясь к п. 2 ст. 209 ГК РФ, подчеркнем, что предполагается полное право собственности, когда его обладатель может совершать в отношении собственного имущества любые действия по своему усмотрению. В данном случае покупатель не только ограничен в своих правомочиях по распоряжению приобретенным имуществом, но и его право собственности находится под угрозой прекращения, если он не выполнит какие-либо условия. Поэтому сложно говорить о традиционной "полноте" права собственности <7>.
--------------------------------
<7> См. также: Копылов А.В. Вещные права на землю в римском, русском дореволюционном и современном российском гражданском праве. М., 2000. С. 56 (вступительное слово - Е.А. Суханова).
Более того, в случае инвестиционных условий речь идет не только об ограничении правомочий собственника, но и об ограничениях конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ). Следовательно, при установлении инвестиционных условий Правительство РФ должно оценивать их обоснованность с точки зрения положения ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которым права и свободы могу ограничиваться "только в той мере, в которой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".
Подчеркнем, что новым регулированием в сфере приватизации, введенным Указом Президента РФ от 30 сентября 2025 г. N 693 "О некоторых особенностях реализации имущества, находящегося в федеральной собственности", предусмотрено, что именно в целях обеспечения обороноспособности и безопасности Российской Федерации по отдельным решениям Президента федеральное имущество может реализовываться с учетом ряда особенностей:
1) определение рыночной стоимости и подготовка отчета о ее оценке осуществляются лицами, включенными в перечень, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 14 октября 2025 г. N 2841-р, в срок не более 10 рабочих дней со дня заключения договора об оценке;
2) государственная регистрация, учет и переход прав на федеральное имущество проводятся в особом порядке, в котором предусмотрены, в частности, сокращенные сроки;
3) организация и осуществление функций продавца возложены на конкретное лицо;
4) могут быть предусмотрены иные особенности применения законодательства Российской Федерации, включая приватизационное.
Результаты предложенного нового регулирования покажет время.
Таким образом, степень детализации особенностей приватизации федерального имущества довольно высока, т.е. законодатель все чаще обращается к изменению и конкретизации частных случаев, а не к анализу, систематизации и обобщению общих правовых положений. Разрозненность, фрагментарность и противоречивость актов не дают положительного эффекта ни для публичного собственника, ни для его потенциального контрагента.
С учетом обозначенной проблематики представляется необходимым проведение ретроспективного анализа правоприменения и комплексного изменения приватизационного законодательства в целях консолидации и систематизации правил в одном нормативном правовом акте.
Список литературы
1. Белых В.С. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России: монография. М., 2009.
2. Попов М.С. Правовое регулирование общественных отношений в сфере управления и распоряжения публичным имуществом: текущее состояние и перспективы // Предпринимательское право. 2025. N 4.
3. Саурин А.А. Право собственности в Российской Федерации: конституционно-правовые пределы реализации и ограничения. М., 2014.
4. Синицын С.А. Общие положения о вещном праве: сравнительно-правовое исследование. М., 2019.
5. Копылов А.В. Вещные права на землю в римском, русском дореволюционном и современном российском гражданском праве. М., 2000.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Гражданское право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
"Горячие" документы: