К вопросу о принципах организации и деятельности органов публичной власти в субъектах Российской Федерации. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

К ВОПРОСУ О ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

И.С. РОМАНЧУК

Ключевые принципы построения системы публичной власти в субъектах РФ, отражающие ее качественную составляющую и обеспечивающие эффективность организации и функционирования публичной власти на данном уровне, закреплены в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 414-ФЗ). Рассмотрим ряд из них более детально, так как, по нашему мнению, на уровне субъектов РФ характер деятельности системы публичной власти получил иное содержательное значение.
1. Принцип обеспечения соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина является базовым для оценки эффективности деятельности всей системы публичной власти региона. Он предполагает отражение в деятельности региональных органов публичной власти интересов населения, проживающего на соответствующей территории <1>.
--------------------------------
<1> См.: Мигущенко О.Н. Единая система публичной власти как фактор национальной безопасности Российской Федерации // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2022. N 1. С. 3 - 7.

Указанный принцип отражает высшую конституционную ценность - человека, его права и свободы (ст. 2 Конституции РФ), что должно быть одним из важнейших ориентиров как организации, так и деятельности органов публичной власти всех уровней. На практике реализация данного принципа проявляется в эффективной защите прав человека, в том числе посредством деятельности судебной власти <2>.
--------------------------------
<2> См.: Иванов И.В. Принципы публичной власти Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2023. N 7. С. 13 - 17.

Именно человек, его права и свободы выступают основой функционирования публичной власти, именно уровень их обеспеченности в государстве является базовым индикатором в системе оценивания результативности деятельности публичной власти всех уровней.
При этом, как отмечают некоторые авторы, основным предназначением организации публичной власти является гарантия обеспечения прав и свобод человека, в связи с чем для их реальной обеспеченности ее система должна строиться на основе принципа субсидиарности властных полномочий, который предполагает, что принятие политических решений должно быть в максимальной степени приближено к гражданам (муниципальный уровень), а уже затем последующие уровни власти (региональный и федеральный) должны выступать в качестве дополнительных <3>.
--------------------------------
<3> См.: Попондопуло В.Ф. Организация публичной власти как гарантия прав и свобод человека // Конституционное и муниципальное право. 2022. N 10. С. 11 - 19.

Вместе с тем мы полагаем, что реализация рассматриваемого принципа пронизывает деятельность всей системы публичной власти, в том числе на региональном уровне, ввиду того, что данный конституционный принцип является "сквозным". И, несмотря на то, что муниципальный уровень публичной власти априори является более близким к народу и на этом уровне у граждан больше всего возможностей выразить свое мнение по вопросам местного значения, тем не менее возведение его в ранг системообразующих представляется не вполне корректным, так как деятельность последующих уровней публичной власти также строится на основе рассматриваемого принципа, который приобретает уже совсем другие масштабы (региона, государства) и требует применения гибкого подхода при его реализации, учитывающего интересы населения не только одного отдельно взятого муниципального образования.
2. Принцип единства системы публичной власти выступает в качестве системообразующего, фундаментального начала построения обновленной модели публичной власти субъекта. С помощью него все органы власти субъектов РФ объединяются в упорядоченную по уровням структуру, деятельность которой направлена на реализацию функций государства в пределах региона.
При этом исследователи обоснованно отмечают, что принцип единства системы публичной власти имеет в нашей стране глубинную опору в социокультурной среде и политической сфере как системно-историческая черта, неизменная и несменяемая основа <4>.
--------------------------------
<4> См.: Грачев Н.И. Единство государственной власти как принцип государственного строительства // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2016. N 6 (113). С. 38 - 48.

Одним из важнейших показателей соблюдения данного принципа на практике является степень участия органов местного самоуправления в реализации единых для всех органов публичной власти региона задач, так как именно уровень муниципальной власти, базирующийся на конституционной обособленности от государственной власти, наиболее склонен к проявлению "сепаратистских" тенденций в своей деятельности. Тем более до недавнего времени законодательно органы местного самоуправления никогда официально не образовывали какой-либо общей, единой системы с органами государственной власти, ввиду чего представляется, что именно в данном аспекте реализация рассматриваемого принципа может столкнуться с наиболее острыми проблемами внутри субъектов РФ. Однако представляется, что решение данного вопроса возможно путем разработки оптимальных для каждого субъекта РФ форм координации и взаимодействия всех уровней единой системы публичной власти субъекта, в том числе власти муниципальной.
Степень эффективности реализации на практике принятых форм координации и взаимодействия должна выступать в качестве базового показателя реализации принципа единства системы публичной власти в субъекте РФ.
При этом Конституционный Суд РФ особо подчеркивает, что Конституция РФ исходит из признания ценности различных неимперативных форм сотрудничества между региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления как самостоятельными уровнями публичной власти <5>.
--------------------------------
<5> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 2012 г. N 32-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы" // СЗ РФ. 2012. N 53 (часть 2). Ст. 8062.

3. Принцип согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти на федеральном, региональном, муниципальном уровнях. Как отмечают исследователи, стабильное взаимодействие единой системы публичной власти в регионе невозможно без наличия между ее элементами устойчивой организационной связи в виде координационных или властных отношений, способствующих достижению единой цели <6>.
--------------------------------
<6> См.: Шмалий О.В. Эффективность как фактор системной организации исполнительной власти // Пробелы в российском законодательстве. 2011. N 3. С. 289 - 292.

В этой связи реализация данного принципа на практике невозможна без возложения на соответствующие органы или соответствующих должностных лиц функций по координации деятельности всей системы публичной власти в регионе. При этом в соответствии с Федеральным законом N 414-ФЗ на высшее должностное лицо субъекта РФ фактически возложен наибольший объем специальных прав и обязанностей в области обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия структур публичной власти, действующих в данном субъекте. Именно он и является тем субъектом, в обязанности которого входит координация деятельности всей системы публичной власти в регионе. А для оптимизации своей координационной работы им могут быть созданы необходимые управленческие структуры.
В данном контексте исследователи обоснованно отмечают, что эффективное решение задач в интересах населения субъектами единой системы публичной власти возможно только в условиях их активной совместной работы, направленной на сбережение народа России, развитие человеческого потенциала, повышение качества жизни и благосостояния граждан <7>.
--------------------------------
<7> См.: Мигущенко О.Н. Народовластие и единая система публичной власти // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2022. N 2. С. 5 - 10.

Причем фундамент для успешного взаимодействия всех звеньев единой системы публичной власти в регионах заложен Конституцией РФ, в ч. 3 ст. 132 которой закрепляется единая цель такого сотрудничества - наиболее эффективное решение задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. В рамках общей цели каждый из органов системы публичной власти субъекта выполняет свои собственные задачи, что, однако, не лишает ее единства, так как любая социальная система - это совокупность элементов, объединенных единой целью.
4. Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти позволяет оптимально, с учетом экономических, социальных и иных факторов распределить управленческий потенциал в государстве, в том числе на уровне субъектов РФ. Как было отмечено ранее, данный принцип деятельности органов публичной власти субъектов РФ появился на начальных этапах становления современной российской государственности как признак достигнутого компромисса по вопросу разграничения полномочий федерации и ее субъектов. Несмотря на то, что данный принцип присущ любой классической модели федеративного государства, именно посредством его практической реализации можно судить о степени эффективности организации и деятельности всей системы публичной власти в государстве. Ключевым показателем здесь будет выступать отсутствие дублирования полномочий внутри системы публичной власти, иное способно дезорганизовать ее работу и снизить результативность.
Необходимо отметить, что рассматриваемый принцип на первых этапах своего конституционно-правового становления в России касался только разграничения предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов государственной власти. Однако с принятием Федерального закона N 414-ФЗ сфера его действия была расширена также и до органов местного самоуправления, что наполнило его новым содержанием, так как теперь в качестве самостоятельного направления его применения появилось разграничение полномочий между органами государственной власти (федеральными и региональными) и органами местного самоуправления как отдельных уровней единой системы публичной власти.
5. Принцип гарантированного финансового обеспечения исполнения полномочий, которыми наделяются органы публичной власти в результате разграничения полномочий. Призван обеспечить реальную исполнимость делегированных органами публичной власти различных уровней друг другу полномочий, что особенно актуально для местного самоуправления, бюджеты которых зачастую являются дефицитными и даже не покрывающими всех расходов на решение вопросов местного значения. Как отмечают некоторые авторы, именно экономическая несостоятельность местных властей явилась одной из предпосылок разработки новой модели организации публичной власти в Российской Федерации, которая в равной степени учитывала бы интересы федерального центра, регионов и населения на местах <8>.
--------------------------------
<8> См.: Сайбулаева С.А. Публичная власть в Российской Федерации: некоторые вопросы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 2021. N 7. С. 17 - 20.

В ходе реализации данного принципа необходима точная предварительная оценка требующихся на реализацию конкретного полномочия финансовых ресурсов с привлечением специалистов, а также представителей органов власти, которым планируется передать полномочия. Только в условиях обоснованности размера финансовых затрат на исполнение передаваемых полномочий и прозрачности самой процедуры их оценки возможна их эффективная реализация.
После процедуры согласования объема передаваемых полномочий, оценки размера финансовых ресурсов, необходимых на их реализацию, а также юридического оформления делегирования полномочий (подписания соглашения) следует следующий этап, связанный с их практическим осуществлением. На данном этапе обязательно должен присутствовать контроль органов публичной власти за исполнением переданных ими полномочий другим органам публичной власти. Однако данный контроль не должен посягать на самостоятельность каких-либо органов публичной власти, ставя их в состояние зависимости (подчиненности) от органов публичной власти, передавших им часть своих полномочий и предоставивших финансовые ресурсы на их реализацию.
В данном случае контроль должен быть направлен на своевременное выявление сложностей и проблем, возникающих в ходе реализации переданных полномочий, с целью их оперативного устранения.
В этой связи полагаем, что параметры оценки эффективности деятельности органов публичной власти при взаимной передаче друг другу полномочий должны включать не только установление соотношения делегированных полномочий, объема финансовых ресурсов, направленных на их реализацию, достигнутым результатам, но также содержать анализ эффективности и регулярности осуществления контрольных мероприятий за исполнением переданных полномочий, оценку своевременности принятия мер реагирования на возникающие проблемы с целью их устранения.
Кроме того, как отмечают исследователи, в настоящее время в Российской Федерации в условиях конституционно закрепленного принципа обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти, усиливается роль и значение политики бюджетного федерализма, в основе которого лежит стремление максимально возможного сокращения пересекающихся и дублирующихся полномочий органов власти разных территориальных уровней в целях исключения необоснованных и излишних расходов бюджетов всех уровней <9>.
--------------------------------
<9> См.: Андреечев И.С. Применение принципа субсидиарности при формировании региональных расходных обязательств // Финансовое право. 2022. N 10. С. 18 - 22.

6. Принцип гласности в деятельности органов публичной власти, в том числе посредством предоставления доступа к информации о деятельности органов публичной власти. Прозрачность работы органов публичной власти направлена на формирование доверия населения к осуществляемой им деятельности, общественного мнения относительно ее результатов. Тем самым с помощью данного принципа может быть косвенно обеспечено участие граждан в управлении делами государства (в пределах субъекта РФ), а также выявлены отдельные недостатки в работе органов публичной власти и их должностных лиц для последующей корректировки.
Практическая реализация данного принципа достигается через информационную открытость деятельности органов публичной власти, которые предоставляют возможность ознакомиться с ней, в том числе через свои официальные сайты в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
Показателем уровня гласности в работе органов публичной власти является также доступность данных об итогах оценки эффективности деятельности данных органов власти и существующих формах участия населения в общественной оценке публичной власти <10>.
--------------------------------
<10> См.: Ульянов А.Ю. Принципы оценки эффективности публичной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2023. N 2. С. 23 - 27.

7. Принцип осуществления государственного контроля (надзора), парламентского контроля и общественного контроля за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц. Результаты контрольно-надзорных мероприятий в отношении деятельности региональных органов публичной власти могут послужить эффективной основой для корректировки их работы. Также важным элементом реализации данного принципа выступает общественный контроль, посредством которого обеспечивается подлинная реализация, охрана и защита прав и свобод граждан, а также сохранение государственного суверенитета, территориальной целостности и независимости Российской Федерации <11>.
--------------------------------
<11> См.: Гончаров В.В., Борисова А.А., Петренко Е.Г., Спектор Л.А. Общественный контроль в России как инструмент противодействия центробежным тенденциям в публичном управлении // Вестник Марийского государственного университета. Серия: Исторические науки. Юридические науки. 2023. Т. 9. N 3 (35). С. 276 - 285.

При этом в юридической литературе в последнее время высказывается мнение, что федеральный законодатель в свете происходящих конституционных преобразований организации и деятельности публичной власти необоснованно не включил в ее состав общественные объединения <12>. Вместе с тем, как отмечает С.А. Авакьян, публичная власть в Российской Федерации, помимо государственной и муниципальной, включает в себя еще и власть общественную, выраженную в объединениях отдельных групп граждан <13>.
--------------------------------
<12> См., подробнее: Малько А.В., Липинский Д.А., Маркунин Р.С. Роль юридической ответственности в реализации принципа единства публичной власти в Российской Федерации // Правоприменение. 2021. N 4. С. 43 - 54.
<13> См.: Авакьян С.А. Конституционный лексикон: государственно-правовой терминологический словарь. М.: Юстицинформ, 2015. 640 с.

Также необходимо отметить, что в последнее время исследователи приходят к выводу, что состояние практической реализации принципов организации и деятельности органов, входящих в единую систему публичной власти всех уровней, является важнейшим индикатором или параметром эффективности ее функционирования, отражает степень достижения целей и задач государства <14>.
--------------------------------
<14> См.: Ульянов А.Ю. Основные научные подходы к пониманию эффективности публичной власти в российском конституционном праве // Журнал российского права. 2023. N 8. С. 17 - 27.

Подводя итог изложенному, необходимо отметить следующее: отличительными особенностями Федерального закона N 414-ФЗ является то, что в нем получили закрепление базовые начала, непосредственно связанные с деятельностью системы публичной власти субъекта, которые стали новыми для практики конституционного законодательства. Статья 2 Федерального закона N 414-ФЗ закрепила новые конституционно-правовые принципы, непосредственно связанные с деятельностью системы публичной власти на уровне субъектов РФ, которые являются ключевыми принципами построения всей системы публичной власти субъекта, они отражают ее качественную сторону, способствуют эффективности ее функционирования на данном уровне.

Литература

1. Авакьян С.А. Конституционный лексикон: государственно-правовой терминологический словарь / С.А. Авакьян. Москва: Юстицинформ, 2015. 640 с.
2. Андреечев И.С. Применение принципа субсидиарности при формировании региональных расходных обязательств / И.С. Андреечев // Финансовое право. 2022. N 10. С. 18 - 22.
3. Гончаров В.В. Общественный контроль в России как инструмент противодействия центробежным тенденциям в публичном управлении / В.В. Гончаров, А.А. Борисова, Е.Г. Петренко, Л.А. Спектор // Вестник Марийского государственного университета. Серия: Исторические науки. Юридические науки. 2023. Т. 9. N 3 (35). С. 276 - 285.
4. Грачев Н.И. Единство государственной власти как принцип государственного строительства / Н.И. Грачев // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2016. N 6 (113). С. 38 - 48.
5. Иванов И.В. Принципы публичной власти Российской Федерации / И.В. Иванов // Конституционное и муниципальное право. 2023. N 7. С. 13 - 17.
6. Малько А.В. Роль юридической ответственности в реализации принципа единства публичной власти в Российской Федерации / А.В. Малько, Д.А. Липинский, Р.С. Маркунин // Правоприменение. 2021. N 4. С. 43 - 54.
7. Мигущенко О.Н. Единая система публичной власти как фактор национальной безопасности Российской Федерации / О.Н. Мигущенко // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2022. N 1. С. 3 - 7.
8. Мигущенко О.Н. Народовластие и единая система публичной власти / О.Н. Мигущенко // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2022. N 2. С. 5 - 10.
9. Попондопуло В.Ф. Организация публичной власти как гарантия прав и свобод человека / В.Ф. Попондопуло // Конституционное и муниципальное право. 2022. N 10. С. 11 - 19.
10. Сайбулаева С.А. Публичная власть в Российской Федерации: некоторые вопросы теории и практики / С.А. Сайбулаева // Конституционное и муниципальное право. 2021. N 7. С. 17 - 20.
11. Ульянов А.Ю. Основные научные подходы к пониманию эффективности публичной власти в российском конституционном праве / А.Ю. Ульянов // Журнал российского права. 2023. N 8. С. 17 - 27.
12. Ульянов А.Ю. Принципы оценки эффективности публичной власти / А.Ю. Ульянов // Государственная власть и местное самоуправление. 2023. N 2. С. 23 - 27.
13. Шмалий О.В. Эффективность как фактор системной организации исполнительной власти / О.В. Шмалий // Пробелы в российском законодательстве. 2011. N 3. С. 289 - 292.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ