ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Международное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ФОНД ДЛЯ ВОЗМЕЩЕНИЯ ПОТЕРЬ И УЩЕРБА В СИСТЕМЕ ФИНАНСОВОГО МЕХАНИЗМА РКИК ООН: ПРАВОВАЯ ПРИРОДА, ЭКОНОМИКО-ПРАВОВЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ И СТАНДАРТЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
А.А. ДЕМЕНТЬЕВ, К.А. СОРОКИН
Введение
Празднование 80-летия Организации Объединенных Наций позволяет ясно взглянуть на то, как международное сообщество организует свои ответные меры на климатические угрозы в современных реалиях. В течение многих лет повестка дня по борьбе с потерями и ущербом от климатических изменений и катастроф оставалась в тени классических механизмов: смягчение последствий и адаптация к кризисам. Поэтому связанное с этим финансирование в лучшем случае осуществлялось по частям. Ситуация изменилась, когда в 2022 г. правительства договорились о создании новых механизмов финансирования потерь и ущерба для развивающихся государств от климатических изменений и, по сути, создания нового специального фонда <1>. Год спустя государства одобрили руководящий документ Фонда и разъяснили, как он встраивается в существующую систему органов и механизмов Организации Объединенных Наций, а также согласились временно разместить Фонд во Всемирном банке, пока не будет создан полноценный секретариат. В течение 2024 и 2025 гг. стороны усовершенствовали механизмы подотчетности и руководства между правлением Фонда и основными органами в рамках климатического режима <2>. На практике, наряду со смягчением последствий и адаптацией, начал формироваться третий функциональный элемент климатической архитектуры, который в настоящее время встроен в более широкую систему Организации Объединенных Наций - РКИК ООН.
--------------------------------
<1> UNFCCC. Decision 2/CP.27 "Funding arrangements for responding to loss and damage...". 20.11.2022. URL: https://unfccc.int/sites/default/files/resource/2_CP.27.pdf (дата обращения: 08.09.2025).
<2> UNFCCC. Decisions COP29: 5/CP.29 "Report of the FRLD and guidance to the Fund" и 6/CP.29 "Arrangements...". 2024 - 2025. URL: https://unfccc.int/decisions (дата обращения: 08.09.2025).
Правовая основа Фонда: от политического мандата к уставному документу
Политическое решение о создании Фонда в 2022 г. было сосредоточено на странах, которые особенно уязвимы к неблагоприятным последствиям изменения климата. Впервые финансирование потерь и ущерба получило свой собственный институциональный механизм, дополняя, а не заменяя Варшавский международный механизм 2013 г. и Сеть Сантьяго. На конференции 2023 г. в Объединенных Арабских Эмиратах государства приняли основной руководящий документ Фонда <3>. В нем излагаются цели и принципы, которые придают реальный вес правам человека, интересам коренных народов и других уязвимых групп, гендерному равенству и обязательству не причинять вреда. В нем также предусматриваются прямой доступ и возможность получения малых грантов, а также намечается четкая структура для обеспечения взаимодополняемости с существующими механизмами, работающими в данной сфере <4>.
--------------------------------
<3> Beylier J.F.R. Understanding the creation of the loss and damage fund: a critical discourse analysis. Florence: European University Institute, 2024. P. 4 - 12.
<4> UNFCCC. Decision 2/CMA.4 "Funding arrangements for responding to loss and damage.". 20.11.2022. URL: https://unfccc.int/sites/default/files/resource/decision%202%20CMA%204.pdf (дата обращения: 08.09.2025).
Ключевой особенностью этой правовой конструкции является то, что она тесно связана с одним из ключевых положений Парижского соглашения. В 2015 г., когда было принято Парижское соглашение, стороны зафиксировали, что ст. 8 об утратах и ущербе не предусматривает основания для ответственности или компенсации между государствами. Фонд, соответственно, создан как механизм сотрудничества, а не как механизм предъявления требований о возмещении ущерба <5>. Этот выбор не отменяет отдельной международной ответственности за пределами климатического режима, но в рамках этого режима он подтверждает, что путь вперед лежит через солидарное финансирование с четкими правилами, а не через межгосударственную ответственность, которая может или не может налагаться на отдельные государства <6>.
--------------------------------
<5> Бернабе Р.В. Об основах права климатических изменений (в преддверии Парижского саммита 2015 года) // Вестник Казанского юридического института МВД России. 2021. N 1. С. 40.
<6> UNFCCC. Decision 1/CP.21 (para. 51 о "no liability or compensation"). 2015. URL: https://unfccc.int/files/home/application/pdf/decision1cp21.pdf (дата обращения: 08.09.2025).
Институциональная система и автономия управления
Деятельность Фонда контролируется правлением, в составе которого развивающиеся страны имеют весомый вес, включая зарезервированные места для наименее развитых стран и малых островных развивающихся государств. Правление ежегодно отчитывается перед основными органами в рамках климатического режима и получает от них рекомендации. За последний год правление разработало дополнительные правила процедуры и собрало решения, которые разъясняют, как участвуют наблюдатели, как проводится голосование и как могут быть инициированы внутренние проверки <7>.
--------------------------------
<7> FRLD Board. Compendium of Decisions (B.3). 15.11.2024. URL: https://unfccc.int/sites/default/files/resource/B.3%20Compendium_of_decisions.pdf (дата обращения: 08.09.2025).
Чтобы ускорить процесс создания постоянного секретариата, государства согласились временно разместить Фонд во Всемирном банке в качестве финансового посредника. Это соглашение тщательно проработано. Политика Фонда должна иметь преимущественную силу, правление сохраняет за собой автономию в принятии решений, а выделенный секретариат должен быть новым, отдельным и подотчетным правлению, а не Банку. Независимая оценка в конце переходного периода должна была помочь определить, следует ли продолжать использовать Всемирный банк как базу Фонда или выбрать альтернативный путь. В 2024 г. Филиппины <8> были выбраны для размещения правления и нового секретариата, что стало результатом анализа деятельности Фонда, который географически сближает учреждение со многими государствами, которые будут полагаться на него, поскольку подчеркивает направленность Фонда на так называемый Глобальный Юг <9>.
--------------------------------
<8> Солнцев А.М. Экологическое и климатическое законодательство: сравнительный анализ России и зарубежных стран. Аналитический доклад / МГИМО МИД России, ESG-библиотека. М.: МГИМО-Университет, 2023. С. 32 - 40.
<9> DENR (Philippines). "COP29: Philippines signs Agreement to Host the Board of the FRLD". 13.11.2024. URL: https://denr.gov.ph/news-events/cop-29-philippines-signs-agreement-to-host-the-board-of-the-fund-for-responding-to-loss-and-damage/.
Режим финансирования: экономико-правовые вызовы
Государства и другие доноры начали осуществлять взносы, но общий объем остается скромным по сравнению с выявленными потребностями. Стоит отметить, что разные источники показывают несколько разные итоговые показатели: по данным РКИК ООН на 7 апреля 2025 г., совокупные обязательства по взносам в Фонд составляли 768,40 млн долл. США <10>, а по данным самого сайта Фонда - 788,80 млн долл. США <11>, что отражает скорость развития проблематики, а не какие-либо принципиальные разногласия, и подчеркивает центральную проблему предсказуемости и постоянства: ресурсы на покрытие потерь и ущерба от климатических изменений должны быть надежными и не меняться с течением времени и не должны просто заменять существующую помощь в целях развития или другие обязательства по финансированию борьбы с изменением климата. В повестке Фонда можно найти такие инновационные источники финансирования, как, например, налоги на ископаемые секторы, сборы в авиации и мореплавании, перераспределение части субсидий на ископаемое топливо и т.д. <12>. Это политически чувствительные источники, но они предлагают один из немногих возможных путей получения устойчивой и масштабной поддержки, которая соответствует целям фонда <13>.
--------------------------------
<10> UNFCCC. "Pledges to the FRLD" (сводка взносов на 07.04.2025). URL: https://unfccc.int/topics/climate-finance/funds-entities-bodies/fund-for-responding-to-loss-and-damage/pledges-to-the-fund-for-responding-to-loss-and-damage (дата обращения: 08.09.2025).
<11> FRLD.org. "Funding - Pledges as of 30.06.2025". URL: https://www.frld.org/.
<12> UNFCCC. Background paper: Financial instruments for the FRLD (FLD/B.2/12). 03.07.2024. URL: https://unfccc.int/sites/default/files/resource/LDF_Financial_Instruments.pdf (дата обращения: 08.09.2025).
<13> Byrnes R., Surminski S. Addressing the impacts of climate change through an effective Warsaw International Mechanism on Loss and Damage. London: Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment, London School of Economics, 2019. P. 10 - 20.
Не менее важными, чем источники, являются и инструменты. В справочных документах описывается инструментарий, основанный на грантах - особенно для наиболее уязвимых слоев населения, - и позволяющий при необходимости предоставлять кредиты на весьма льготных условиях и использовать другие инструменты распределения рисков <14>. В этом руководящем документе особое внимание уделяется прямому доступу и предоставлению небольших грантов общинам, коренным народам и другим группам, которые редко преодолевают высокую административную планку крупных климатических фондов. Цель заключается в снижении операционных издержек и оказании поддержки там, где действительно ощущается ущерб <15>. Здесь также стоит отметить основные риски с точки зрения экономического порядка и устоявшихся механизмов регулирования.
--------------------------------
<14> Chhetri R.P., , Watson C. Exploring loss and damage finance and its place in the Global Stocktake. Bonn: Climate and Development Knowledge Network (CDKN), 2021. P. 17.
<15> UNFCCC. Decision 1/CP.28 "Operationalization of the new funding arrangements... (Annex I - Governing Instrument)". 06.12.2023. URL: https://unfccc.int/sites/default/files/resource/1_CP.28.pdf.
1. Факультативность - данные гранты должны носить факультативный характер по отношению к основным механизмам.
2. Предсказуемость - прозрачность и долгосрочность стратегии по мобилизации ресурсов под строгим руководством руководящих органов РКИК ООН.
3. Стандарты представительства - ряд организаций и исследовательских центров говорят о необходимости установления прозрачных правил и легких путей аккредитации, чтобы у общин и коренных народов не возникало искусственных барьеров на пути получения грантов.
Доступ к Фонду и распределение финансирования
Одним из фундаментальных вопросов является, конечно, терминологический инструментарий в деятельности Фонда. Так, для реального функционирования принципов Фонда требуется рабочее определение уязвимости (например, кого считать "особо уязвимым"), а также справедливый метод определения приоритетности предоставления финансирования Фонда. Подход Фонда сочетает в себе несколько ключевых аспектов:
1) подверженность опасностям;
2) чувствительность и ограниченные возможности адаптации;
3) абсолютный приоритет для наименее развитых стран и малых островных развивающихся государств.
Важно отметить, что в данном случае весь механизм должен быть максимально транспарентным, чтобы система начисления и обоснования решений правления укрепили доверие к Фонду.
Доступ также зависит от административной структуры. Процедуры и предъявляемые требования к бенефициарам должны быть пропорциональны размеру и риску каждого гранта <16>. Посредники могут помочь, но они не должны препятствовать прямому доступу для компетентных национальных и субнациональных субъектов. Встроенная техническая помощь может повысить потенциал заявителей, а не наказывать их за его отсутствие. Важным аспектом для коренных народов и местных сообществ, безусловно, должно быть использование их родных языков, а также безоговорочное соблюдение принципа свободного, предварительного и осознанного согласия <17>.
--------------------------------
<16> Christian Aid. Are communities ready for the FRLD? 20.11.2024. https://www.christianaid.org.uk/sites/default/files/2024-11/are_communities_ready_for_the_fund_for_responding_to_loss_and_damage_clean_pdf.pdf (дата обращения: 08.09.2025).
<17> IWGIA. The Indigenous World 2025 - GCF & FRLD (ключевые вопросы для коренных народов). 25.04.2025. URL: https://iwgia.org/en/the-green-climate-fund-gcf/5693-iw-2025-gcf-frld.html (дата обращения: 08.09.2025).
Ранее мы уже несколько раз упоминали взаимосвязь Фонда с Варшавским международным механизмом 2013 г. и Сетью Сантьяго. Стоит подчеркнуть четкую мысль, закрепленную в уставных документах Фонда, что он должен дополнять их, а не пытаться заменить собой. Таким образом получается некий триумвират:
1) механизм предоставляет информацию и осуществляет координацию в отношении потерь и ущерба от климатических изменений;
2) сеть мобилизует техническую поддержку через организации и экспертные сообщества;
3) Фонд ликвидирует дефицит финансирования.
Ежегодные диалоги на высоком уровне по вопросам координации с публикацией планов и общим списком дел могут превратить это видение в обыденность. Не менее важны четкие границы в области гуманитарного финансирования: там, где гуманитарные фонды предназначены для оказания немедленной помощи, мандат Фонда заключается в финансировании мер по устранению потерь и ущерба от климатических изменений с долгосрочным эффектом. Возможны дублирования, но ими следует управлять открыто и с использованием общих показателей для достижения общих целей <18>.
--------------------------------
<18> Loss & Damage Collaboration. A practical guide to support available under the UN climate change regime to respond to L&D. 01.05.2025. URL: https://www.lossanddamagecollaboration.org/resources/a-practical-guide-to-support-available-under-the-unclimate-change-regime-to-respond-to-loss-and-damage (дата обращения: 08.09.2025).
Деятельность Фонда в контексте международно-правовой ответственности
Вернемся к еще одному важному и обозначенному в самом начале аспекту - отказ РКИК квалифицировать финансовые потери и ущерб от климатических изменений вне рамок межгосударственной ответственности, что тем не менее не отменяет существующих устоявшихся подходов к ответственности государств вне климатического режима <19>. Скорее, это задает тон тому, чего можно достичь в рамках этого конкретного режима: общему механизму, который может быстро и справедливо предоставлять финансовые ресурсы тем, кто в них больше всего нуждается. Укрепление этого механизма не является уступкой в отношении тех, кто ответственен за изменение климата, а Фонд не является средством отказа от иных правовых опций в режиме РКИК. То есть ничто в концепции работы Фонда не препятствует государствам осуществлять другие законные действия, выходящие за рамки климатического режима, включая меры, в которых участвуют частные хозяйствующие субъекты, деятельность которых способствует нанесению ущерба, связанного с климатом.
--------------------------------
<19> UNFCCC. Decision 1/CP.21 (para. 51 о "no liability or compensation"). 2015. URL:https://unfccc.int/files/home/application/pdf/decision1cp21.pdf (дата обращения: 08.09.2025).
Выводы
Переоценить важность Фонда в контексте РКИК ООН очень сложно. Проведя анализ основных, ключевых и уставных документов Фонда и связанных с ним механизмов и организаций, можно сделать следующие основные выводы относительно его деятельности.
Фонд добьется успеха только в том случае, если он будет устойчивым, справедливым, доступным и хорошо скоординированным. Чтобы обеспечить стабильность, правление Фонда должно установить четкие показатели, которые показывают, когда новые ресурсы действительно дополняют, а не заменяют существующие обязательства, и ему следует принять многолетние планы мобилизации, включающие инновационные источники дохода. Чтобы это было справедливо, Фонду следует опубликовать систему оценки уязвимости и потребностей, уделить особое внимание наименее развитым странам и малым островным развивающимся государствам, сбалансировать понятия справедливости с практической готовностью и простым языком объяснить причины каждого решения.
Чтобы сделать его доступным, процедуры и стандарты должны быть пропорциональны риску и размеру предоставляемых средств. Возможность участия посредников - это важный и позитивный элемент деятельности Фонда, однако посредники не должны блокировать прямой доступ самих государств, коренных народов и сообществ. Важной проблемой является техническая ограниченность потенциальных заявителей, следовательно, в документах Фонда должна быть закреплена техническая помощь.
Мы отмечали совместную деятельность и взаимосвязь Фонда с Варшавским механизмом и Сетью Сантьяго. Представляется, что для абсолютного избежания дублирования функций роль Фонда должна быть четко зафиксирована в совместных годовых планах, предусматривающих открытый обмен данными и четкое разграничение долгосрочного мандата Фонда и неотложных задач гуманитарного финансирования.
При устранении подобных мелких неточностей в основных документах как самого Фонда, так и других механизмов РКИК ООН мы сможем увидеть в перспективе укрепление позиций Фонда и возрастающий интерес к его деятельности. Говорить отдельно о его потенциальной полезности не приходится, так как наличие механизма, рассчитанного на большой горизонт событий, а не сиюминутное устранение последствий изменения климата - это огромный шаг вперед для всего климатического режима РКИК.
Литература
1. Бернабе Р.В. Об основах права климатических изменений (в преддверии Парижского саммита 2015 года) / Р.В. Бернабе // Вестник Казанского юридического института МВД России. 2021. N 1. С. 37 - 45.
2. Солнцев А.М. Экологическое и климатическое законодательство: сравнительный анализ России и зарубежных стран. Аналитический доклад / А.М. Солнцев. Москва: МГИМО-Университет, 2023. 54 с.
References
1. Beylier J.F.R. Understanding the creation of the loss and damage fund: a critical discourse analysis / J.F.R. Beylier. Florence: European University Institute, 2024. 69 p.
2. Byrnes R. Addressing the impacts of climate change through an effective Warsaw International Mechanism on Loss and Damage / R. Byrnes, S. Surminski. London: Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment, London School of Economics, 2019. 24 p.
3. Chhetri R.P. Exploring loss and damage finance and its place in the Global Stocktake / R.P. Chhetri, , C. Watson. Bonn: Climate and Development Knowledge Network (CDKN), 2021. 32 p.
4. Prescod N. Helping victims of climate impacts: Loss and Damage finance under the UNFCCC and beyond / N. Prescod. Joensuu: University of Eastern Finland, 2022. 96 p.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Международное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
"Горячие" документы: