ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Финансовое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ ПОЛОЖЕНИИ ПОЛУЧАТЕЛЯ СРЕДСТВ ИЗ БЮДЖЕТА
Н.А. САТТАРОВА
Современный период развития экономических отношений, бурное информационное и технологическое развитие общества обусловливают необходимость понимания, формирования новых возникающих в сфере публичных финансов отношений.
От состояния публичных финансов зависят не только финансовое обеспечение задач и функций государства, но и гарантии соблюдения прав человека, реализация основных его прав и свобод. В данном контексте необходимость эффективного правового регулирования финансовых отношений, четкого определения правового положения его участников в действующем законодательстве является определяющим условием динамичного развития отношений по мобилизации, распределению и использованию денежных фондов государства (муниципальных образований).
Вопросы правового положения участников финансовых правоотношений достаточно изучены. Полному правовому анализу особенностей финансовых правоотношений и классификации их субъектов посвящены монографии М.В. Карасевой <1> и Л.Н. Древаль <2>. Трансформацию финансового права в современных условиях, расширение предмета финансового права, а вместе с тем и изменения правового положения субъектов финансовых правоотношений можно проследить в работах Е.Ю. Баракиной, Е.А. Бочкаревой, О.С. Забраловой и др.
--------------------------------
<1> Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001.
<2> Древаль Л.Н. Субъекты российского финансового права / под ред. Е.Ю. Грачевой. М., 2008.
Исходя из того факта, что финансовое правоотношение является видом публичных отношений с преобладающим императивным методом правового регулирования, где одним из субъектов выступает государство, следует определиться с тем, что в указанных правоотношениях прежде всего реализуется публичный интерес. Государство как субъект финансовых правоотношений обеспечивает свои, государственные интересы, потребности в финансовых ресурсах. "В настоящее время в рамках финансового права юридическое значение имеют только те публичные интересы, которым придан статус государственных или муниципальных, поскольку в рамках финансовой деятельности речь идет о материальном обеспечении задач и функций публично-правовых образований" <3>. Частный интерес в финансовых правоотношениях имеет место, но он не обладает общесоциальной значимостью и представляет интерес конкретных юридических и физических лиц.
--------------------------------
<3> Омелехина Н.В. Концепт интереса в финансовом праве и структура финансовых правоотношений // Журнал российского права. 2022. N 7. С. 118.
Бюджетное правоотношение - вид финансовых правоотношений: носит публичный характер; возникает, изменяется и прекращается в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, ориентированной преимущественно на денежные средства, необходимые для реализации функций и задач публично-правовых образований.
В контексте исследования правового положения участников бюджетных правоотношений, а точнее - получателя средств из бюджета, полагаем необходимым провести анализ содержания бюджетной деятельности, что позволит раскрыть его особенности и выявить проблемы определения правового статуса субъектов-участников.
Для понимания сути бюджетной деятельности обозначим позиции ученых относительно ее понятия. Ю.А. Крохина определяет бюджетную деятельность государства как "основанную на правовых нормах совокупность систематически осуществляемых субъектами бюджетного права функций по планомерной аккумуляции, распределению и использованию централизованного денежного фонда общего значения в публичных интересах" <4>.
--------------------------------
<4> Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М.: Норма, 2002. С. 97.
Бюджетную деятельность государства А.С. Матненко определяет как "действия государства, его органов и должностных лиц по формированию доходов бюджета, установлению расходных обязательств, планированию и осуществлению расходов бюджета, обеспечению поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, погашению государственного и муниципального долга, осуществлению бюджетного контроля" <5>.
--------------------------------
<5> Матненко А.С. Бюджетная деятельность государства как финансово-правовая категория // Законодательство и экономика. 2008. N 6. С. 27.
По мнению А.С. Омельяна, бюджетная деятельность - это "обусловленная публичным интересом система действий, существующих в форме бюджетно-правовых отношений, возникающих между субъектами бюджетного права по поводу осуществления функций по планомерной аккумуляции (образованию, формированию), распределению, перераспределению и использованию централизованного фонда денежных средств с целью практического осуществления задач и функций государства и органов местного самоуправления" <6>.
--------------------------------
<6> Омельян А.С. Бюджетная деятельность государства и местных образований - сфера возникновения бюджетных правоотношений // Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства. 2003. Вып. 1. Черновцы. С. 121.
Исследуя особенности бюджетной деятельности субъекта Российской Федерации, С.В. Жиленко указывает, что "бюджетную деятельность субъекта РФ можно определить следующим образом: это деятельность субъекта Российской Федерации, выступающего в целом или в лице своих органов, по формированию, распределению и использованию своего бюджета, а также по осуществлению бюджетного процесса и бюджетного контроля" <7>. Обратим внимание, что в данном определении автор указывает и на бюджетный процесс.
--------------------------------
<7> Жиленко С.В. К вопросу о понятии бюджетной деятельности субъекта Российской Федерации // Вестник ЮУрГУ. 2009. N 6. С. 83.
Вопрос о соотношении понятий "бюджетная деятельность" и "бюджетный процесс" решается тем, что бюджетная деятельность - повторяемая, цикличная, поэтапная, непрерывная система действий субъектов бюджетных правоотношений по планомерному формированию, распределению и использованию бюджетных средств в публичных интересах. Бюджетный процесс - составляющая бюджетной деятельности, точнее, это действия уполномоченных органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников, которые направлены на составление и рассмотрение проектов бюджетов, утверждение и исполнение бюджетов, контроль за их исполнением, осуществление бюджетного учета, составление, внешнюю проверку, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности.
Из анализа публикаций, посвященных бюджетному праву, следует, что бюджетная деятельность является разновидностью финансовой деятельности и содержит ее сущностные характеристики, но имеет свои особенности, к которым принято относить: цель, бюджетную правосубъектность участников, временные критерии, объект, правовую основу. В соответствии с БК РФ та часть бюджетной деятельности, которая является бюджетным процессом, ориентирована на: бюджетное прогнозирование и программирование; рассмотрение проекта бюджета и его утверждение; исполнение бюджета как правового акта; систематизацию (сбор, регистрация, обобщение) информации о финансовом состоянии публично-правовых образований (составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности); бюджетный контроль представленных по запросу органов финансового контроля документов, материалов, различных сведений о движении бюджетных средств. Следовательно, в узком смысле бюджетный процесс - система действий уполномоченных лиц по использованию информации, документов и материалов, отражающих перемещение мобилизованных в бюджетах бюджетной системы денежных средств, их распределение и использование.
В процессе бюджетной деятельности, где объектом являются централизованные денежные фонды и бюджетное устройство, возникают бюджетные правоотношения, где субъекты реализуют свои полномочия в конкретных правоотношениях по формированию доходов, их распределению и осуществлению расходов бюджетов. Участники бюджетного процесса (как части бюджетной деятельности) являются субъектами бюджетных отношений, их полномочиям посвящена гл. 18 БК РФ.
Итак, рассмотрим правовое положение получателя средств из бюджета, не являющегося участником бюджетного процесса. Законодатель четко определил его статус в ст. 6 БК РФ: он не является участником бюджетного процесса, не участвует в планировании, составлении, рассмотрении и утверждении бюджета, не участвует в составлении, рассмотрении и утверждении бюджетной отчетности. Следовательно, по смыслу БК РФ получатель средств из бюджета не является субъектом бюджетного правоотношения, однако имеет отношение к процессу расходования бюджетных средств. Здесь уместно указать на мнение известного ученого М.И. Пискотина, который отмечал: "Бюджетное право охватывает лишь нормы, устанавливающие направления бюджетных расходов, их разграничение между различными звеньями бюджетной системы, отнесение финансирования тех или иных расходов и мероприятий на государственный бюджет. Регулирование же непосредственного использования бюджетных ассигнований входит в сферу других правовых институтов" <8>.
--------------------------------
<8> Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М.: Юрид. лит., 1971. С. 51.
Заметим, что в действующей редакции БК РФ субъектами бюджетных правоотношений закреплены получатель бюджетных средств (получатель средств из соответствующего бюджета) и получатель средств из бюджета (тоже получатель средств из бюджета), как уже было отмечено, не являющийся субъектом бюджетных правоотношений. По тексту ст. 6 БК РФ указанные субъекты обозначены одинаково, но их статус различается по содержанию, что создает путаницу в правоприменительной практике и требует уточнения статьи БК РФ.
Согласимся с авторами учебника "Финансовое право (право публичных финансов): доктрина, законодательство, судебная практика, сравнительно-правовой анализ", которые пишут: "...вопросы, связанные с определением статуса субъекта бюджетного права (участника бюджетного процесса) и отнесением тех или иных правоотношений к бюджетным, не являются праздными, сугубо теоретическими, а напрямую влияют на разрешение конкретных споров и выбор применимой нормы" <9>, что также подтверждается судебной практикой.
--------------------------------
<9> Финансовое право (право публичных финансов): доктрина, законодательство, судебная практика, сравнительно-правовой анализ: учебник / под науч. ред. Д.В. Винницкого. М.: Юстицинформ, 2023. Т. 1.
К получателям средств из бюджета БК РФ относит:
1) юридическое лицо: не являющееся участником бюджетного процесса, не являющееся бюджетным и автономным учреждением, лицо, которому в случаях, установленных федеральным законом, открываются счета в Федеральном казначействе;
2) физическое лицо: в статусе индивидуального предпринимателя или производителя товаров, работ, услуг, получающих средства из бюджета на основании государственного (муниципального) контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, договора (соглашения) о предоставлении субсидии, договора о предоставлении бюджетных инвестиций.
К первой группе получателей средств из бюджета относятся юридические лица. Понятие юридического лица, виды, организационные формы закреплены в Гражданском кодексе РФ <10>. В бюджетном праве, как пишет Ю.В. Леднева, "все юридические лица, за исключением участников бюджетного процесса (органов власти, наделенных правами юридического лица; ЦБ РФ; казенных учреждений; наиболее значимых учреждений науки, образования, культуры и здравоохранения, являющихся главными распорядителями бюджетных средств), не являются участниками бюджетного процесса и субъектами бюджетного права соответственно" <11> (данную позицию поддерживают также А.Н. Козырин и А.Г. Пауль). Однако современные реалии убеждают нас в необходимости пересмотра алгоритма бюджетной деятельности государства (муниципальных образований), вызванной трансформационными процессами в бюджетной сфере.
--------------------------------
<10> О правовом статусе юридических лиц публичного права см. подробно: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2022.
<11> Леднева Ю.В. Юридические лица как субъекты бюджетного права: проблемы правовой идентификации // Актуальные проблемы российского права. 2018. N 8. С. 86.
Действительно, развитие общественно-экономических отношений, обусловленное приоритетами развития бюджетной сферы, появление новых общественных отношений свидетельствуют о необходимости пересмотра видов и состава субъектов бюджетного права. Тому доказательство: в БК РФ обозначились физические лица - получатели средств из бюджета. Кроме того, в БК в составе принципов бюджетной системы закреплен принцип участия граждан в бюджетном процессе, определяющийся конституционным правом граждан участвовать в управлении делами государства. Следует отметить, что законодатель для данного принципа не выделил отдельной статьи в БК РФ (в отличие от других принципов бюджетной системы), позволяющей выявить его особенности.
Таким образом, можно констатировать: БК РФ указывает на физических лиц - неучастников бюджетного процесса и физических лиц - граждан, имеющих право участвовать в бюджетном процессе <12>. Однако фактически физические лица не являются участниками бюджетного процесса. В Письме Минфина России от 26 декабря 2023 г. N 02-13-13/126018 указано: включение граждан Российской Федерации (физических лиц) в реестр участников бюджетного процесса и в перечень участников системы казначейских платежей не предусмотрено. Бюджетно-правовой статус индивидуальных субъектов в настоящее время не регламентирован.
--------------------------------
<12> О принципе участия граждан в бюджетном процессе см. подробнее: Болтинова О.В. Принцип участия граждан в бюджетном процессе // Актуальные проблемы российского права. 2023. N 7; Миронова С.М. Принцип участия граждан в бюджетном процессе как принцип бюджетной системы Российской Федерации: понятие и правовое закрепление // Финансовое право. 2022. N 6; Саттарова Н.А. Принцип участия граждан в бюджетном процессе // Финансовое право. 2022. N 6.
Относительно правового положения получателей средств из бюджета (юридических и физических лиц): анализ действующего законодательства показывает, что статус указанных субъектов определяется предпринимательством - деятельностью, направленной на извлечение прибыли. Являясь участниками частной формы собственности, указанные лица вступают в бюджетные правоотношения, реализуя личный интерес. Данное обстоятельство обусловливает необходимость определения правового режима тех денежных средств, которые получают указанные субъекты из бюджета на основании государственного (муниципального) контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, договора (соглашения) о предоставлении субсидии, договора о предоставлении бюджетных инвестиций. Полагаем, что именно те денежные средства (их получение, использование), которые являются бюджетными, должны определять, идентифицировать правовой статус получателей средств из бюджета. Данное обстоятельство позволяет получателей средств из бюджета считать участниками бюджетной деятельности, субъектами бюджетных правоотношений с особым статусом.
При использовании бюджетных средств во главу угла встает вопрос их эффективного использования, что является важнейшим фактором обеспечения устойчивости бюджетной системы страны. В Указе Президента РФ от 2 июля 2021 г. N 400 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации" отмечено, что одной из задач достижения целей обеспечения экономической безопасности является повышение эффективности использования бюджетных средств.
Обязанность эффективно расходовать бюджетные средства, не нарушая их целевого назначения, - важнейшая составляющая бюджетно-правового статуса участников бюджетной деятельности. Однако, как указывает Минфин России в своем Письме от 16 марта 2023 г. N 02-16-13/22147, "положения статьи 34 Бюджетного кодекса распространяются исключительно на участников бюджетного процесса, перечень которых установлен пунктом 1 статьи 152 Бюджетного кодекса". Однако принцип эффективности использования бюджетных средств необходимо применять и в отношении получателей средств из бюджетов, поскольку выделенные им денежные средства не перестают быть бюджетными. Проблемы обеспечения эффективности расходования бюджетных средств получателями средств из бюджета возможно решить только в том случае, если их статус будет четко урегулирован в бюджетном законодательстве.
Таким образом, можно констатировать, что широкое участие юридических и физических лиц в предпринимательской деятельности обусловливает совершенствование не только гражданского законодательства, но и бюджетного законодательства, поскольку, как уже было отмечено, в настоящее время происходят трансформационные процессы в бюджетной сфере, обусловленные современными реалиями развития государства. Лишь согласованность правовых институтов, в том числе межотраслевых, четкое определение правового положения участников бюджетной деятельности позволят обеспечить не только сохранность бюджетных средств, но и финансовую стабильность государства.
Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы:
- получатель средств из бюджета в соответствии с действующим бюджетным законодательством не является участником бюджетного процесса, чей статус закреплен в БК РФ. Однако, получая и используя бюджетные средства, получатели средств из бюджета становятся участниками бюджетной деятельности, и на них распространяется обязанность использовать бюджетные средства эффективно и результативно;
- основным критерием, определяющим бюджетную правосубъектность получателя средств из бюджета, являются бюджетные средства, не перестающие быть бюджетными при их использовании. Данное обстоятельство позволяет отнести получателя средств из бюджета к субъектам бюджетного правоотношения с особым статусом.
Литература
1. Жиленко С.В. К вопросу о понятии бюджетной деятельности субъекта Российской Федерации / С.В. Жиленко // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право. 2009. N 6 (139). С. 79 - 83.
2. Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Ю.А. Крохина; под редакцией Н.И. Химичевой. 2-е изд., перераб. и доп. Москва: Норма, 2002. 455 с.
3. Леднева Ю.В. Юридические лица как субъекты бюджетного права: проблемы правовой идентификации / Ю.В. Леднева // Актуальные проблемы российского права. 2018. N 8 (93). С. 85 - 93.
4. Матненко А.С. Бюджетная деятельность государства как финансово-правовая категория / А.С. Матненко // Законодательство и экономика. 2008. N 6. С. 27 - 32.
5. Омелехина Н.В. Концепт интереса в финансовом праве и структура финансовых правоотношений / Н.В. Омелехина // Журнал российского права. 2022. Т. 26. N 7. С. 115 - 124.
6. Омельян А.С. Бюджетная деятельность государства и местных образований - сфера возникновения бюджетных правоотношений / А.С. Омельян // Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства: материалы Международной конференции. Вып. 1. Черновцы, 2003. С. 113 - 124.
7. Пискотин М.И. Советское бюджетное право: основные проблемы / М.И. Пискотин. Москва: Юридическая литература, 1971. 312 с.
8. Финансовое право (право публичных финансов): доктрина, законодательство, судебная практика, сравнительно-правовой анализ: учебник / Д.В. Винницкий, Д.А. Курочкин, И.А. Раков [и др.]; под научной редакцией Д.В. Винницкого. Москва: Юстицинформ, 2023. Т. 1. 675 с.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
"Горячие" документы: