ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Прокурорский надзор. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
РОЛЬ ПРОКУРАТУРЫ В ЗАЩИТЕ ИМУЩЕСТВЕННЫХ ИНТЕРЕСОВ РОССИИ
Е.В. МИХАЙЛОВА
Российское государство наряду с гражданами и юридическими лицами является обладателем имущественных интересов. Их правовое значение беспрецедентно высоко, поскольку интересы государства - это интересы всего российского народа.
Нарушение государственных интересов не может рассматриваться как частноправовой деликт, поскольку ущерб причиняется неограниченному кругу лиц и в конечном счете подрывает суверенитет всего нашего государства. В силу этого дела, связанные с причинением имущественного вреда Российской Федерации, субъектам Федерации, муниципальным образованиям имеют публично-правовую природу. Как писал А. Алексеев, "публичное право отличается от гражданского тем, что субъектом его являются не отдельные лица, а союз" <1>. С. Бочкарев совершенно обоснованно полагает, что "публичные и частные правоотношения выстроены на разных, а порой противоположных и несовместимых принципах, что обусловлено особенностью их природы" <2>.
--------------------------------
<1> Алексеев А.С. Русское государственное право. Конспект лекций. Издание четвертое. М.: Типография Общества распространения полезных книг, 1897. С. 4.
<2> Бочкарев С.А. Институт исковой давности как несбывшаяся надежда коррупционеров // Журнал российского права. 2025. N 4. С. 104 - 121.
Нужно также поддержать мнение о том, что "частные союзы создаются для реализации субъективных частных прав их членов, союзы публичные создаются в целях осуществления субъективных публичных прав всех членов гражданского общества. Из этого следует, что присутствие целенаправленной функции - обязательный признак юридической личности субъекта публичного права. Частный субъект может существовать без официальной цели и не приносить никому пользы. Напротив, публичность субъекта права определяется тем, что он создан с четко определенной целью и служит интересам общества и государства" <3>.
--------------------------------
<3> Лавренюк А.В. Субъект публичного права: единство понятия как многоаспектного явления в российской правовой системе // Вестник Тамбовского университета. 2007. N 1 (45). С. 64 - 67.
Являясь в соответствии с прямым указанием Гражданского кодекса РФ субъектами российского гражданского права (наряду с гражданами и юридическими лицами), Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования обладают особой материальной правоспособностью. Конституционный Суд РФ указал, что "Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права - граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы" <4>. Это абсолютно верный подход, поскольку действующее отечественное гражданское законодательство имеет смешанную природу. Оно сочетает как нормы, регулирующие отношения взаимно равных субъектов, так и нормы публично-правового характера. В сфере осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности частноправовая и публично-правовая правоспособность также переплетены, поскольку законодательство, регулирующее предпринимательскую деятельность, тоже основано на сочетании частноправового и публично-правового регулирования, а по правилам АПК РФ разрешаются как частноправовые дела, так и дела, возникающие из административных и иных публично-правовых отношений.
--------------------------------
<4> Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 1997 г. N 139-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета Федерации о проверке конституционности Федерального закона "О переводном и простом векселе".
Представляется, что, участвуя в гражданском и арбитражном судопроизводстве, Российское государство, его субъекты и муниципальные образования защищают не собственные "эгоистические" интересы, а интересы общественные. Исследователи верно отмечают, что "особенность правоспособности государства проявляется в том, что оно участвует в имущественных правоотношениях с целью решения задач публичной власти" <5>. В. Чиркин писал, что "в российском законодательстве указано, например, что некоторые государственные органы и учреждения являются юридическими лицами. Действительно, имея некоторые частные интересы, они в какой-то мере используют гражданское законодательство, но в законодательстве и науке не говорится, что такие юридические лица имеют другую сущность, иное качество, чем в цивилистике. Их частноправовая деятельность минимальна, ограничена их публичным назначением. Ее пределы определяют закон и принятые на его основе уставные цели объединения, уставы, утверждаемые (в отличие от коммерческих формирований) вышестоящими учреждениями, или положения, издаваемые вышестоящими органами, их постановлениями, приказами" <6>.
--------------------------------
<5> Манукян А.Р., Кириллова Е.А. Концепция правосубъектности государства в гражданских правоотношениях // Проблемы экономики и юридической практики. 2017. N 5. С. 94 - 98.
<6> Чиркин В.Е. Публичный и частный интересы юридических лиц, выполняющих публичные функции // Журнал российского права. 2013. N 1. С. 9 - 16.
Все сказанное приводит к единственно возможному выводу: правоотношения, в которых одной стороной выступают государство, его субъекты и муниципальные образования, направлены на реализацию общественных (публичных) интересов, и в силу этого возникающие из этих отношений правовые конфликты не могут рассматриваться по общим правилам искового производства, онтологически "приспособленного" для разрешения споров между частноправовыми субъектами. Это подтвердил Конституционный Суд РФ, постановив, что институт исковой давности не должен применяться при рассмотрении гражданских дел, возбуждаемых по иску прокурора об обращении в собственность государства имущества, полученного должностными лицами, государственными и муниципальными служащими, в обход антикоррупционного законодательства <7>. Примечательно, что для того, чтобы изъять незаконно полученное имущество, потребовалось обращение в высший судебный орган. Но нужно понимать причины этого.
--------------------------------
<7> Постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 2024 г. N 49-П "По делу о проверке конституционности статей 195 и 196, пункта 1 статьи 197, пункта 1 и абзаца второго пункта 2 статьи 200, абзаца второго статьи 208 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с запросом Краснодарского краевого суда".
Совершенно очевидно, что спорное имущество коррупционеры незаконно приобретают при содействии им в этом уполномоченных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, в чей непосредственный функционал входит осуществление государственной регистрации и контроля в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также проверка соблюдения должностными лицами законодательных запретов и ограничений, связанных с их публично-правовым статусом. Невозможно поставить прокурора за плечом каждого государственного и муниципального служащего. Ровно так же обстоит дело с любыми видами гражданских правоотношений, в которых участвуют публично-правовые образования. Яркий пример - приватизация государственного имущества, которая много лет тому назад (явно за любыми сроками исковой давности) зачастую была проведена с нарушением законодательства и при участии недобросовестных должностных лиц. Но совершенно понятно, что оспаривание незаконных сделок по приватизации государственного имущества заранее обречено на провал, так как по ним в большинстве случаев прошли сроки исковой давности.
Проблема осложняется еще и тем, что в отношении прокурора, предъявившего иск, на законодательном уровне не решен важнейший вопрос о его процессуально-правовом статусе. В первую очередь нет терминологической определенности в этом вопросе. Так, в ст. 52 АПК РФ идет речь об "иске", предъявляемом прокурором в защиту государственных интересов. Это означает, что прокурор должен наделяться правовым статусом истца в деле со всеми вытекающими из этого последствиями - обладанием им как общими процессуальными правами, так и специальными или "распорядительными" (право изменить предмет или основание иска, увеличить или уменьшить размер исковых требований, право отказаться от иска полностью или в части, заключить мировое соглашение). Однако на практике сложилась иная ситуация. Например, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ указала, что "прокурор просил признать право собственности на спорный земельный участок за Российской Федерацией, то есть иск фактически предъявлен в интересах Российской Федерации... суд обязан был определить и привлечь к участию в деле в качестве истца соответствующий государственный орган, имеющий право выступать от имени Российской Федерации. Однако судом апелляционной инстанции этого сделано не было, дело рассмотрено без участия Российской Федерации как истца в спорных материально-правовых отношениях" <8>. То есть суд отсутствие представителя уполномоченного органа государственной власти при участии прокурора, предъявившего иск, трактовал как отсутствие в деле истца.
--------------------------------
<8> Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 8 апреля 2025 г. N 18-КГ25-18-К4.
Считаем, что при таком подходе роль прокуратуры как надзорного органа государственной власти в судебной плоскости нивелируется. Прокуратура - это тоже орган государственной власти, к тому же наделенный исключительными полномочиями, так что нет оснований полагать, что прокурор не может выступать в гражданском и арбитражном судопроизводстве в качестве истца - официального представителя государства. Более того, учитывая полномочия прокуратуры, в случае расхождения правовой позиции прокурора и уполномоченного на участие в спорном материальном правоотношении органа государственной власти предпочтение необходимо отдавать именно мнению прокурора. В противном случае имущественные интересы нашего государства просто невозможно будет защитить, ведь совершенно понятно, что участвовавший в спорном правоотношении орган государственной власти либо добросовестно не видит нарушений государственного интереса, либо злонамеренно этому нарушению способствует (поскольку в суд не обращается и попыток отстоять права и законные интересы государства не предпринимает). Здесь уместно вспомнить слова выдающегося процессуалиста советского периода Р. Гукасяна: "У государственного органа есть и свой собственный интерес... собственный интерес этих органов весьма прозаичен - достижение высоких показателей в работе... Наличие собственного интереса у государственных органов различных уровней таит в себе опасность того, что он войдет в противоречие с государственным интересом" <9>. Кроме того, в Конституционный Суд РФ обратились граждане, право собственности на земельные участки которых по искам прокуроров было признано отсутствующим по причине нарушений законодательства при их предоставлении уполномоченными органами государственной власти и при полной добросовестности самих заявителей. Они оспаривали соответствие Конституции РФ отраслевого законодательства в той мере, в какой оно допускает признание права собственности и права пожизненного наследуемого владения на земельный участок отсутствующими по иску в защиту интересов публично-правового образования к гражданину ввиду нарушения самими органами государственной власти порядка предоставления этих прав, без учета добросовестности гражданина. Тем самым разграничиваются действия органов государственной власти и местного самоуправления и интересы государства, его субъекта, муниципального образования <10>.
--------------------------------
<9> Гукасян Р.Е. Избранные труды по гражданскому процессу. М.: Проспект, 2008. С. 417.
<10> Постановление Конституционного Суда РФ от 28 января 2025 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности статей 12, 209 и 304 Гражданского кодекса Российской Федерации и части 5 статьи 1 Федерального закона "О государственной регистрации недвижимости" в связи с жалобами граждан Н.И. Гришиной, Н.З. Гулордавы и других".
Конечно, действовать недобросовестно может и прокурор, но это крайне маловероятно - ведь он сам обращается в суд. Но, разумеется, в рассматриваемых делах нельзя недооценивать и роль суда. Суд, рассматривающий гражданско-правовой спор с участием государства, субъекта государства или муниципального образования, должен проявлять высокую степень процессуальной активности, по собственной инициативе в необходимых случаях истребовать доказательства, выходить за пределы доводов и требований сторон. Это еще раз говорит о том, что гражданские дела, предметом которых выступают нарушенные или оспариваемые гражданские права или законные интересы Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований, не должны рассматриваться по правилам искового производства, предназначенного для рассмотрения сугубо частноправовых споров. В частности, следует закрепить в ст. 208 ГК в числе требований, на которые не распространяется срок исковой давности, все гражданские дела в защиту Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований, возбуждаемые на основании искового заявления прокурора.
В случаях, когда суды не признают прокурора, предъявившего гражданский иск, стороной дела, встает также важнейшая проблема его места в системе участников гражданского и арбитражного судопроизводства. В науке цивилистического процесса давно сложился подход, в соответствии с которым прокурора, предъявившего иск или заявление в суд общей юрисдикции или арбитражный суд, именуют "процессуальным истцом". Суть этого подхода состоит в том, что "настоящим" истцом в деле признается материально заинтересованное в его исходе лицо, предполагаемый участник спорного гражданского правоотношения, являющегося предметом судебного рассмотрения. Прокурор же является участником судопроизводства, имеющим исключительно процессуальную заинтересованность в деле, что лишает его всех распорядительных прав. Отметим, что эта теория применима лишь к случаям возбуждения производства по гражданскому делу на основании заявления прокурора, подаваемого в защиту прав и интересов граждан, в порядке ст. 45 ГПК РФ. Что касается дел о защите государственных интересов, прокурора нельзя признать в них "процессуальным истцом". Ему не может быть безразличен исход дела, поскольку он и есть государство.
Представляется, что при предъявлении прокурором гражданского иска в защиту имущественных интересов Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования прокурор должен быть наделен процессуальным статусом истца. При этом обязанностью суда, рассматривающего дело, является извещение о рассматриваемом деле органа государственной власти или местного самоуправления, уполномоченного на участие от имени публично-правового образования в спорном материально-правовом отношении. Исходя из содержания правовой позиции по делу этого органа, суд привлекает его к участию в деле либо в качестве третьего лица на стороне истца (прокурора), либо в качестве соответчика (если позиция этого органа приходит в противоречие с позицией прокурора).
Убеждена, что споры, возникающие из имущественных отношений, регулируемых гражданским законодательством, с участием публично-правовых образований должны рассматриваться по специальным процессуальным правилам. Во-первых, роль суда, рассматривающего эти дела, должна существенно отличаться от роли суда в исковом производстве. Учитывая, что предметом судебной защиты выступает публичный интерес, суд обязан принять все меры для всестороннего, своевременного и правильного разрешения дела для достижения не формальной (как в исковом процессе), а объективной истины. Во-вторых, к участию в деле в случае необходимости следует привлекать прокурора. Поскольку кроме так называемой инициативной формы участия прокурора в цивилистическом судопроизводстве есть также вторая форма его участия в деле - в целях дачи по нему заключения, ее необходимо самым активным образом использовать при рассмотрении гражданских дел, в которых предметом судебной защиты являются имущественные интересы Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований. Полагаем, что заключение прокурора необходимо, в частности, в случаях подписания сторонами мирового соглашения, отказа истца от иска, признания исковых требований. Показательно, что по гражданскому процессуальному законодательству дореволюционного периода прокуроры относились к суду, рассматривающему дело, и, как писал Е. Нефедьев, "лица прокурорского надзора дают свое заключение о том, за кем из тяжущихся должно быть признано право... они являются, таким образом, как бы юрисконсультами от правительства" <11>.
--------------------------------
<11> Нефедьев Е.А. Учебник русского гражданского судопроизводства. Издание третье. М.: Типография Императорского Московского Университета, 1908. С. 66.
В-третьих, прокурор, предъявивший иск в защиту государственных интересов в порядке гражданского или арбитражного судопроизводства, должен наделяться статусом истца со всем комплексом процессуальных прав (как общих, так и распорядительных).
Наконец, следует также иметь в виду, что диспозитивное начало гражданских правоотношений допускает по соглашению сторон передачу следующих из них споров на рассмотрение третейских судов (арбитражей). Так как Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях на условиях равенства с другими субъектами гражданского права - гражданами и юридическими лицами (ст. 124 ГК), то гражданско-правовые споры с их участием могут по общему правилу передаваться в третейские суды (арбитражи). Полагаем, что в этих случаях интересы публично-правовых образований должны представлять только прокуроры. С учетом подтвержденного Конституционным Судом РФ права третейских судов на рассмотрение и разрешение споров с недвижимым имуществом участие прокурора в этих делах видится необходимым условием соблюдения законности. Распоряжение недвижимостью и передача спора, возникшего из этого распоряжения, третейскому суду (арбитражу) создают большие риски как для самого собственника недвижимого имущества, так и для государства, чей публичный интерес заключается в поддержании законности в том числе в жилищной сфере. Поэтому прокурорский надзор за исполнением законодательства должен распространяться и на сферу третейского разбирательства - при условии, что объектом деятельности третейского суда является публичный интерес <12>.
--------------------------------
<12> См.: Михайлова Е. Функции прокурора в сфере гражданской юрисдикции нужно усилить // Законность. 2021. N 8. С. 27 - 34.
Пристатейный библиографический список
1. Алексеев А.С. Русское государственное право. Конспект лекций. Издание четвертое. М.: Типография Общества распространения полезных книг, 1897. 582 с.
2. Бочкарев С.А. Институт исковой давности как несбывшаяся надежда коррупционеров // Журнал российского права. 2025. N 4.
3. Гукасян Р.Е. Избранные труды по гражданскому процессу. М.: Проспект, 2008. 480 с.
4. Лавренюк А.В. Субъект публичного права: единство понятия как многоаспектного явления в российской правовой системе // Вестник Тамбовского университета. 2007. N 1 (45).
5. Манукян А.Р., Кириллова Е.А. Концепция правосубъектности государства в гражданских правоотношениях // Проблемы экономики и юридической практики. 2017. N 5.
6. Михайлова Е. Функции прокурора в сфере гражданской юрисдикции нужно усилить // Законность. 2021. N 8.
7. Нефедьев Е.А. Учебник русского гражданского судопроизводства. Издание третье. М.: Типография Императорского Московского Университета, 1908. 404 с.
8. Чиркин В.Е. Публичный и частный интересы юридических лиц, выполняющих публичные функции // Журнал российского права. 2013. N 1.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Прокурорский надзор, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
"Горячие" документы: