ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Предпринимательское право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРАКТИКА РАССМОТРЕНИЯ СПОРОВ, СВЯЗАННЫХ С НАРУШЕНИЕМ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ЗАКУПОК
Е.А. АЛИМОВА, А.С. ПАРФЕНОВА
Нарушения антимонопольного законодательства в сфере закупочной деятельности влекут за собой нерациональное использование бюджетных средств, ограничение доступа добросовестных участников к процедурам закупок, а также создание необоснованных преимуществ для отдельных хозяйствующих субъектов. Подобные нарушения не только дестабилизируют экономические основы, но и противоречат конституционным принципам, закрепленным в статьях 8 и 34 Конституции Российской Федерации, что обусловливает необходимость усиления контрольных механизмов и совершенствования правоприменительной практики.
Важность рассматриваемой темы также связана с потребностью в дальнейшем совершенствовании законодательной базы и повышении эффективности контроля над соблюдением антимонопольных норм. Особую значимость данный вопрос приобретает в условиях внешнего санкционного давления и необходимости обеспечения экономической устойчивости государства, что требует формирования сбалансированной системы правового регулирования, направленной на минимизацию рисков нарушения конкуренции и защиту публичных интересов.
Правовые основы антимонопольного законодательства в сфере закупок определены в Федеральном законе от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), Федеральном законе от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ), Федеральном законе от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ).
Необходимо отметить, что Закон N 135-ФЗ является основополагающим нормативным правовым актом, регулирующим антимонопольные правоотношения в Российской Федерации. В контексте регулирования закупочной деятельности Закон N 135-ФЗ системно взаимосвязан с Законом N 44-ФЗ и Законом N 223-ФЗ, что подчеркивает необходимость комплексного подхода к применению антимонопольного законодательства в целях обеспечения ключевых принципов закупок.
По вопросам антимонопольного регулирования закупочной деятельности имеются правовые позиции высших судебных инстанций: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации (далее - ВС РФ) от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" (далее - Постановление Пленума ВС РФ N 2); Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее - ВАС РФ) от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" (далее - Постановление Пленума ВАС РФ N 30); Обзор по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденный Президиумом ВС РФ 16 марта 2016 года (далее - Обзор ВС РФ от 16.03.2016); Обзор судебной практики по вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", утвержденный Президиумом ВС РФ 16 мая 2018 года (далее - Обзор ВС РФ от 16.05.2018); Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденный Президиумом ВС РФ 28 июня 2017 года (далее - Обзор ВС РФ от 28.06.2017).
Запрет на заключение антиконкурентных соглашений
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ при проведении торгов, запроса котировок цен на товары (далее - запрос котировок), запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе координация организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников, а также заключение соглашений между организаторами торгов и (или) заказчиками с участниками этих торгов, если такие соглашения имеют своей целью либо приводят или могут привести к ограничению конкуренции и (или) созданию преимущественных условий для каких-либо участников, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (далее - КС РФ) пункт 1 части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ сам по себе не исключает взаимодействия участников торгов с их организаторами (заказчиками) (например, для уточнения условий участия в торгах или в связи с торгами по другим объектам, тем более что такое взаимодействие допускается Законом N 44-ФЗ), однако предпринимаемые ими действия не должны приводить к недопущению, ограничению или устранению конкуренции (Постановление КС РФ от 30.03.2023 N 12-П).
Пунктом 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.
Следует отметить, что понятие "соглашение" толкуется антимонопольным законодательством достаточно широко.
В силу пункта 18 статьи 4 Закона N 135-ФЗ соглашением является любая договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.
В пункте 21 Постановления Пленума ВС РФ N 2 разъяснено, что соглашением хозяйствующих субъектов могут быть признаны любые договоренности между ними в отношении поведения на рынке, в том числе как оформленные письменно (например, договоры, решения объединений хозяйствующих субъектов, протоколы), так и не получившие письменного оформления, но нашедшие отражение в определенном поведении. Факт наличия соглашения не ставится в зависимость от его заключения в виде договора по правилам, установленным гражданским законодательством, включая требования к форме и содержанию сделок.
Наличие соглашения может быть установлено исходя из того, что несколько хозяйствующих субъектов намеренно следовали общему плану поведения (преследовали единую противоправную цель), позволяющему извлечь выгоду из недопущения (ограничения, устранения) конкуренции на товарном рынке.
Арбитражный суд Северо-Западного округа (далее - АС СЗО) в Постановлении от 07.02.2025 по делу N А66-16444/2022 отметил, что в силу пункта 1 части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ признаками антиконкурентного соглашения являются осведомленность каждого из участников соглашения о намерении других действовать в рамках достигнутой договоренности; намерение каждого из участников соглашения действовать в соответствии с предполагаемыми действиями других участников соглашения; наличие переговоров или любой иной коммуникации между участниками соглашения. При этом указанный перечень не является исчерпывающим и может изменяться в зависимости от обстоятельств рассматриваемого антимонопольным органом дела и поведения участников соглашения.
Анализ практики судов Северо-Западного округа показал, что споры по названным нормам связаны с оспариванием решений антимонопольных органов о нарушении законодательства о защите конкуренции, выразившемся в заключении антиконкурентных соглашений между организаторами торгов и (или) заказчиками с участниками этих торгов. Указанные соглашения распространены на стадии планирования закупочных мероприятий.
Фактическое начало выполнения работ до опубликования извещений о проводимых закупках, завершение работ до заключения договоров, а также установление неисполнимых сроков выполнения работ в договорах признаны наличием сговора между заказчиком и подрядчиком.
В деле N А52-3600/2022 установлено, что до момента опубликования извещений в единой информационной системе общество приступило к фактическому выполнению работ, являющихся предметом проводимых конкурсов, а компания указала в конкурсной документации неисполнимые сроки выполнения работ, что признано антимонопольным органом условием, ограничивающим круг участников закупки и дискриминационным, поскольку потенциальные добросовестные подрядчики, оценив предпринимательские риски, осознавая невозможность выполнения работ в указанные короткие сроки, изначально примут решение не участвовать в конкурсе.
В свою очередь, общество, вступившее в сговор с заказчиком, имело безусловное преимущество, поскольку не только было осведомлено о предстоящих конкурсах, но и заранее осуществило заказываемые работы (Постановления Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда (далее - 14ААС) от 06.06.2023 и АС СЗО от 03.11.2023).
Действия заказчика и двух хозяйствующих субъектов по совместной разработке и согласованию проектно-сметной документации в целях организации и проведения закупок, включение в предмет договоров обширного перечня выполняемых работ ограничивают конкуренцию (право хозяйствующих субъектов участвовать в закупках).
В деле N А13-1972/2023 суды трех инстанций пришли к выводу, что действия обществ по совместной разработке и согласованию проектно-сметной документации в целях организации и проведения закупок на выполнение работ по ремонту дворовых территорий многоквартирных домов, по ремонту автомобильных дорог общего пользования местного значения создали указанным обществам преимущественные условия для участия в закупках и заключения муниципальных контрактов, возможность для таких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке и повлекли отказ иных хозяйствующих субъектов от самостоятельных действий на рынке, что привело к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка и (или) устранению с него иных хозяйствующих субъектов (Постановления 14ААС от 14.09.2023 и АС СЗО от 08.12.2023).
Подготовка учреждением типового технического задания и регламентов привела к созданию преимущественных условий ряду хозяйствующих субъектов и ограничению полномочий заказчиков, что установлено при рассмотрении дела N А56-102431/2022 (Постановления Тринадцатого арбитражного апелляционного суда (далее - 13ААС) от 27.10.2023 и АС СЗО от 06.03.2024).
Статья 11 Закона N 135-ФЗ признает картелем и запрещает соглашения между хозяйствующими субъектами - конкурентами, то есть между хозяйствующими субъектами, осуществляющими продажу товаров на одном товарном рынке, или между хозяйствующими субъектами, осуществляющими приобретение товаров на одном товарном рынке, если такие соглашения приводят или могут привести к определенным негативным последствиям для состояния рынка, экономического благополучия граждан, публичных финансов, в том числе к повышению, снижению или поддержанию цен на торгах (пункт 2 части 1).
Следовательно, специфическим признаком картеля признается участие в нем хозяйствующих субъектов - конкурентов. Само по себе участие хозяйствующих субъектов, пусть и занимающихся различными видами деятельности, в торгах в отношении реализуемого или приобретаемого в результате их проведения товара позволяет рассматривать таких субъектов в качестве конкурентов на рынке соответствующего товара.
КС РФ не раз обращал внимание на то, что достижение и исполнение таких соглашений могут с высокой вероятностью исключать или ограничивать конкуренцию, иным образом негативно сказываться на обеспечении публично значимого интереса по ее поддержанию и в то же время, с точки зрения оценки законодателем текущих экономических, технологических и иных объективно сложившихся особенностей, не приводить к достижению эффекта, положительно влияющего на развитие общества. Действие такого запрета тем более оправданно для соглашений относительно видов деятельности, предполагающих в силу своей природы наличие конкурентной среды, к которым очевидно относится деятельность, связанная с участием хозяйствующих субъектов в торгах (Постановление КС РФ от 30.03.2023 N 12-П, Определение КС РФ от 25.04.2023 N 1027-О).
Указанные соглашения реализуются участниками закупок в ходе проведения торгов.
И.Г. Савицкая отметила, что раскрытие картелей представляет определенную сложность, обусловленную спецификой заключения антиконкурентных соглашений, которое, как правило, осуществляется в устной форме <1>.
--------------------------------
<1> Савицкая И.Г. Судебная практика по делам, связанным с применением статьи 11 Федерального закона "О защите конкуренции" // Арбитражные споры. 2024. N 4. URL: https://arbspor.ru/articles/2452/.
Специфика заключения антиконкурентных соглашений определила и особенности рассмотрения дел о нарушении установленного вышеназванной нормой запрета на создание картелей. Основным вопросом, разрешаемым судами, является вопрос достаточности косвенных доказательств, которые в совокупности подтверждают (или не подтверждают) наличие антиконкурентного соглашения.
Ранее мы уже отмечали, что в соответствии с пунктом 18 статьи 4 Закона N 135-ФЗ соглашением признается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.
Таким образом, факт наличия антиконкурентного соглашения не ставится в зависимость от его заключения в виде письменного договора. Соглашением может быть признана договоренность хозяйствующих субъектов в любой форме, о которой свидетельствуют скоординированные и целенаправленные действия (бездействие) данных субъектов, сознательно ставящих свое поведение в зависимость от поведения других участников рынка, совершенные ими на конкретном товарном рынке, подпадающие под критерии ограничения конкуренции и способные привести к результатам, определенным Законом N 135-ФЗ.
При этом согласно правовой позиции, изложенной в Постановлении Президиума ВАС РФ от 21.12.2010 N 9966/10, у антимонопольного органа отсутствует необходимость доказывания фактического исполнения участниками условий соглашения, поскольку нарушение в виде заключения антиконкурентного соглашения состоит в достижении договоренности, которая приводит или может привести к перечисленным в части 1 статьи 11 Закона N 135-ФЗ последствиям.
Следовательно, доказывание наличия и фактической реализации антиконкурентного соглашения между хозяйствующими субъектами осуществляется на основании анализа их поведения в рамках предпринимательской деятельности, с учетом принципа разумности и обоснованности.
Антиконкурентное соглашение является моделью группового поведения хозяйствующих субъектов, состоящего из повторяющихся (аналогичных) действий, не обусловленных внешними условиями функционирования соответствующего товарного рынка, которая замещает конкурентные отношения между ними сознательной кооперацией, наносящей ущерб гражданам и государству.
О наличии соглашения может свидетельствовать совокупность установленных антимонопольным органом обстоятельств (в том числе единообразное и синхронное поведение участников) в их взаимосвязи (пункт 9 Обзора ВС РФ от 16.03.2016).
Исходя из содержания пункта 22 Постановления Пленума ВС РФ N 2, при установлении наличия картельного соглашения подлежит доказыванию тот факт, что участники картеля являются конкурентами на товарном рынке и достигнутые между ними договоренности имеют предмет, определенный в пунктах 1 - 5 части 1 статьи 11 Закона N 135-ФЗ.
Наличие конкурентных отношений между участниками картеля подтверждается результатами проведенного анализа состояния конкуренции на товарном рынке.
Ограничение конкуренции картелем в случаях, упомянутых в пунктах 1 - 5 части 1 статьи 11 Закона N 135-ФЗ, в силу закона предполагается.
Осуществление единой стратегии поведения участников соглашения - конкурентов, наличие причинно-следственной связи между действиями участников торгов и искусственным (нерыночным) поддержанием цен на торгах на максимальном уровне признаны доказательством реализации антиконкурентного соглашения.
В деле N А44-7608/2023 суды трех инстанций установили факт заключения участниками торгов антиконкурентного соглашения, приняв во внимание, что соглашение между обществом-1 и обществом-2 направлено на принятие всех возможных мер для возврата заказчиков к процедуре конкурсов с ограниченным участием и сохранение прежней цены заключаемых государственных контрактов, поскольку конкуренция фактически будет отсутствовать.
Из содержания телефонных переговоров установлено, что общество-2 выступало в качестве второго игрока, то есть заблаговременно не предполагалось заключение данным хозяйствующим субъектом государственных контрактов, а сторонами реализовано ограничивающее конкуренцию соглашение путем:
- ценового демпинга на электронных аукционах, который привел к заключению государственных контрактов с обществом-2;
- последующего одностороннего расторжения обществом-2 государственных контрактов непосредственно перед, но до начала их исполнения;
- последующего заключения обществом-1 государственных контрактов в качестве единственного поставщика и (или) заключения таковых по результатам вновь проведенных открытых конкурсов с ограниченным участием.
Письма о расторжении контрактов общество-2 направляло заказчикам накануне законодательно установленных выходных праздничных дней, при этом фактически сроки исполнения предшествующих заключенных с обществом-1 контрактов в основном заканчивались 31.12.2020, что полностью исключало возможность проведения конкурентной процедуры в столь сжатые сроки, что отвечало интересам общества-1.
С учетом соблюдения соглашения между обществом-1 и обществом-2 фактически на торгах формировалась цена, актуальная для этих лиц.
Наличие соглашения подтверждено также и тем, что общество-1 в течение нескольких лет перечисляло денежные средства обществу-2 в качестве беспроцентных займов, в том числе в период проведения аукционов, указанными обществами использовались единые IP-адреса при подаче заявок, отмечены синхронность в подаче заявок и общее авторство у файлов заявок (Постановления 14ААС от 27.06.2024 и АС СЗО от 27.11.2024).
Согласно позиции ВС РФ схожесть поведения нескольких хозяйствующих субъектов сама по себе не является основанием для вывода о наличии между ними ограничивающего конкуренцию соглашения. В этом случае необходимо учитывать, имелись ли иные причины для избранного хозяйствующими субъектами поведения, например, если оно соответствует сформировавшимся на рынке условиям деятельности, обусловлено одинаковой оценкой ситуации на рынке со стороны хозяйствующих субъектов (пункт 21 Постановления Пленума ВС РФ N 2).
При оценке того, направлены ли действия хозяйствующих субъектов на ограничение конкуренции в связи с достигнутыми между ними договоренностями, суд вправе принимать во внимание доводы участников соглашения, свидетельствующие о наличии разумных экономических и (или) обусловленных законодательством (в том числе отраслевым регулированием) причин в достижении соответствующих договоренностей между участниками соглашения (пункт 27 Постановления Пленума ВС РФ N 2).
Схожесть поведения нескольких хозяйствующих субъектов по подаче заявок по начальной (максимальной) цене сама по себе не является основанием для вывода о наличии между ними ограничивающего конкуренцию соглашения.
В деле N А66-16444/2022 суды двух инстанций, удовлетворяя требования участников торгов о признании недействительным решения антимонопольного органа, которым участники торгов признаны нарушившими пункт 2 части 1 статьи 11 Закона N 135-ФЗ, а заказчик - пункт 1 части 1 статьи 17 указанного Закона, отметили, что антимонопольным органом не доказан как факт координации заказчиком действий общества-1 и общества-2 для достижения единой цели - обеспечения видимости торгов и заключения контракта по начальной (максимальной) цене, так и факт предварительной договоренности участников торгов об определенной линии поведения в ходе спорных закупок; кроме того, не установлены обстоятельства, свидетельствующие о получении всеми участниками торгов какой-либо выгоды.
Суд округа с данным выводом согласился, поскольку схожесть поведения нескольких хозяйствующих субъектов сама по себе не является основанием для вывода о наличии между ними ограничивающего конкуренцию соглашения.
Суды учли, что общество-1 и общество-2 как поставщики топлива и потенциальные исполнители ремонтных работ заинтересованы в заключении договоров на максимально выгодных для себя условиях, включая условие о цене, что является разумной экономической целью. Таким образом, подача заявок на участие в запросе котировок по начальной (максимальной) цене не является неординарным событием, выходящим за рамки обычных экономических целей хозяйствующих субъектов (Постановления 14ААС от 09.10.2024 и АС СЗО от 07.02.2025).
При установлении наличия антиконкурентного соглашения действия участников торгов оцениваются с учетом предмета заключаемого контракта и аналогичных закупочных процедур.
В деле N А05П-542/2022 антимонопольный орган по совокупности косвенных доказательств посчитал, что в спорных аукционах участники закупки использовали модель группового поведения "карусель" (ротация победителей), выраженную в предоставлении одному из участников возможности заключения контракта по фактически начальной (максимальной) цене, путем пассивного поведения и отсутствия конкурентной борьбы при подаче ценовых предложений в аукционе. При этом антимонопольный орган ссылался на то, что участие обществ явилось формальной имитацией конкурентной борьбы.
Суды трех инстанций, признавая указанный вывод неправомерным, отметили, что подобная модель поведения, выражающаяся в заключении контракта по цене, близкой к начальной (максимальной), является типичной для заключения контрактов на капитальный ремонт многоквартирных домов в процедурах, проводимых заказчиком. Уровень снижения цен на торгах оценен с позиции его обоснованности объективными экономическими условиями.
Антимонопольный орган доводы заявителей не опроверг, своего экономического анализа небольшого снижения цены и рентабельности не провел, причинно-следственную связь между действиями участников торгов и поддержанием цен на торгах не установил (Постановления 14ААС от 04.03.2024 и АС СЗО от 25.07.2024).
Аналогичная правовая позиция изложена в деле N А05П-540/2022.
В деле N А56-88276/2022 антимонопольный орган, напротив, привел достаточные доказательства наличия между участниками антиконкурентного соглашения.
В данном случае участники закупки также снижали начальную (максимальную) цену контракта незначительно.
Суды первой и апелляционной инстанций, удовлетворяя заявленные требования о признании недействительным решения антимонопольного органа, констатировали, что обстоятельства, отраженные в решении, в котором антимонопольный орган усмотрел нарушение пункта 2 части 1 статьи 11 Закона N 135-ФЗ, недостаточны для того, чтобы квалифицировать действия предпринимателей и обществ в качестве такого нарушения.
Суд округа с указанными выводами не согласился, поскольку антимонопольным органом установлено, что участники торгов использовали единую инфраструктуру, подача ценовых предложений осуществлялась с устройств, имеющих один IP-адрес в сети Интернет, что свидетельствует о направленности действий юридически независимых участников хозяйственного оборота на достижение общей цели; на торгах, в которых принимали участие иные хозяйствующие субъекты, снижение начальной (максимальной) цены контракта достигало существенных значений (до 45%) за счет предложений, поступающих от участников соглашения.
В силу разъяснений, приведенных в пункте 24 Постановления Пленума ВС РФ N 2, при возникновении спора о наличии соглашения, запрещенного пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона N 135-ФЗ, судам следует давать оценку совокупности доказательств, свидетельствующих о наличии причинно-следственной связи между действиями участников торгов и повышением, снижением или поддержанием цен на торгах.
Отменяя судебные акты первой и апелляционной инстанций, суд округа указал, что суды неправомерно оценили приведенные антимонопольным органом доводы и доказательства по отдельности, признав каждое из них не подтверждающим наличие картельного соглашения (Постановления 13ААС от 04.05.2023 и АС СЗО от 07.08.2023).
К аналогичным выводам суд округа пришел в деле N А21-5844/2022 и отменил судебные акты нижестоящих инстанций, направив дело на новое рассмотрение (Постановление АС СЗО от 31.05.2023).
Во многих случаях в качестве доказательств заключения соглашений используются материалы уголовных дел.
Необходимо отметить, что картельное соглашение рассматривается федеральным законодателем как наиболее тяжкое нарушение антимонопольного законодательства, поскольку за него - если соответствующее деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо повлекло извлечение дохода в крупном размере - установлена уголовная ответственность.
Согласно пункту 9 Обзора ВС РФ от 16.03.2016 доказательствами по делу о нарушении антимонопольного законодательства могут служить и полученные в установленном законом порядке доказательства по уголовным делам, переданные в антимонопольный орган (с учетом положений статьи 161 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации). При этом необходимо иметь в виду, что материалы (копии материалов) уголовных дел могут использоваться в качестве доказательств по делам о картелях вне зависимости от наличия или отсутствия приговора по уголовному делу, поскольку в рамках производства по антимонопольному делу устанавливается факт наличия или отсутствия нарушения антимонопольного законодательства, а не факт совершения преступления или виновность/невиновность лица в совершении преступления.
Следовательно, использование антимонопольным органом в ходе рассмотрения административного дела сведений, полученных из материалов оперативно-разыскных мероприятий, не противоречит закону.
Заключение участниками торгов антиконкурентного соглашения может подтверждаться материалами уголовного дела, возбужденного по факту достижения ограничивающего конкуренцию соглашения (картеля).
Указанная правовая позиция изложена в деле N А05-2421/2022, в рамках которого судами первой и апелляционной инстанций в качестве доказательства заключения участниками торгов антиконкурентного соглашения приняты зафиксированные в протоколе осмотра предметов, составленном в ходе уголовного дела, аудиозаписи разговоров представителей обществ (участников торгов).
Из указанных аудиозаписей установлено, что представители обществ в телефонном разговоре договорились о том, что за вознаграждение общество-1 сделает первый шаг, а общество-2 сделает второй шаг с меньшей ценой, после чего общество-1 больше понижать цену не будет, в результате чего общество-2 будет признано победителем в закрытом аукционе.
Суды пришли к выводу о том, что разговор между представителями обществ подтверждает выработку стратегии поведения данных обществ на рассматриваемом аукционе, которая была реализована и обеспечила обществу-2 победу в аукционе и заключение им договора по максимально возможной (с минимальным снижением) цене без конкурентной борьбы (Постановление 14ААС от 18.01.2023).
В ранее приведенном деле N А44-7608/2023 суды также согласились с выводами антимонопольного органа о возможности использовать в качестве доказательств материалы уголовного дела (Постановления 14ААС от 27.06.2024 и АС СЗО от 27.11.2024).
В деле N А05П-605/2023 факт соглашения об антиконкурентных действиях установлен в рамках уголовного судопроизводства в отношении руководителей хозяйственных обществ (Постановление 14ААС от 12.07.2024).
Резюмируя вышеизложенное, необходимо отметить, что во всех случаях квалификация поведения хозяйствующих субъектов как противоправных действий по пункту 2 части 1 статьи 11 Закона N 135-ФЗ предполагает установление следующих фактов:
- заранее определенного поведения каждого хозяйствующего субъекта для достижения оговоренной участниками закупки цели;
- причинно-следственной связи между действиями участников закупки и ценой на торгах;
- соответствия результата действий интересам каждого хозяйствующего субъекта и одновременно их заведомой осведомленности о будущих действиях друг друга;
- взаимной обусловленности действий участников аукциона при отсутствии внешних обстоятельств, спровоцировавших синхронное поведение участников рынка.
При возникновении спора о наличии соглашения, запрещенного пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона N 135-ФЗ, судам следует давать оценку совокупности доказательств, свидетельствующих о наличии причинно-следственной связи между действиями участников торгов и повышением, снижением или поддержанием цен на торгах. В том числе необходимо принимать во внимание следующее:
- является ли достигнутый уровень снижения (повышения) цены обычным для торгов, которые проводятся в отношении определенных видов товаров;
- имеются ли в поведении нескольких участников торгов признаки осуществления единой стратегии;
- способно ли применение этой стратегии повлечь извлечение выгоды из картеля его участниками.
Если действия организатора торгов привели или могли привести к ограничению возможности повышения (снижения) цены для потенциальных участников (например, начальная цена установлена в размере, не предполагающем ее значительного снижения или повышения в ходе торгов), данное обстоятельство учитывается судом при оценке того, имелось ли в действиях участников торгов нарушение пункта 2 части 1 статьи 11 Закона N 135-ФЗ, в совокупности с иными обстоятельствами.
С проведением закупок также связаны запрещенные статьей 11 Закона N 135-ФЗ соглашения о создании другим хозяйствующим субъектам препятствий доступу на товарный рынок или выходу из товарного рынка.
Такие соглашения выявлены при рассмотрении споров, связанных с применением Закона N 223-ФЗ, который позволяет осуществлять закупки без применения конкурентных процедур в соответствии с утвержденными положениями о закупках у единственного поставщика.
Закупка у единственного поставщика путем дробления единой сделки на несколько договоров для формального соблюдения специальных ограничений в обход норм Закона N 223-ФЗ создает препятствия для потенциальных участников и является нарушением пункта 3 части 4 статьи 11 Закона N 135-ФЗ.
В деле N А66-2851/2024 антимонопольным органом установлено, что предприятием и обществом заключено десять договоров по результатам закупок у единственного поставщика, фактически договоры поставки образуют единую сделку, искусственно раздробленную и оформленную несколькими самостоятельными договорами для формального соблюдения ограничения, установленного положением о закупке (о возможности осуществления закупки у единственного поставщика на сумму, не превышающую 600 тыс. рублей), с целью уйти от соблюдения конкурентных процедур, предусмотренных Законом N 223-ФЗ.
Для экономической эффективности закупка товаров, работ, услуг у единственного поставщика целесообразна в случае, если такие товары, работы, услуги обращаются на низкоконкурентных рынках или проведение конкурсных, аукционных процедур нецелесообразно по объективным причинам (например, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, последствий непреодолимой силы) (пункт 9 Обзора ВС РФ от 16.05.2018).
Непроведение закупочных процедур при наличии потребности в закупаемом товаре и информации о хозяйствующих субъектах, заинтересованных и способных поставить данный товар, свидетельствует о предоставлении необоснованных преимуществ обществу при осуществлении хозяйственной деятельности, об ограничении доступа на товарный рынок других хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставку данного товара, и, как следствие, о достижении соглашения, направленного на ограничение конкуренции (Постановление 14ААС от 08.10.2024).
Формальное соблюдение специальных ограничений по заключению договора путем закупки у единственного поставщика в пределах стоимости товара, ограниченной положением о закупках, по завышенной цене, без учета рыночной стоимости создает препятствия доступу на товарный рынок.
К такому выводу суды трех инстанций пришли в деле N А13-17397/2022, указав, что предприятием и обществом допущены нарушения пункта 3 части 4 статьи 11 Закона N 135-ФЗ, выразившиеся в достижении соглашения, реализованного посредством заключения договора, без проведения публичных процедур, согласовании начальной (максимальной) цены договора и купли-продажи электромобиля по завышенной стоимости, которое привело к созданию преимущественных условий деятельности общества и создало другим хозяйствующим субъектам препятствия доступу на товарный рынок поставки электромобиля.
Как следует из материалов дела, предприятием осуществлена закупка электромобиля у единственного поставщика на основании положения о закупках по цене в пределах установленного в нем размера.
Суды посчитали, что предприятие намеренно установило конкретный размер начальной (максимальной) цены без учета рыночной стоимости электромобиля, мотивировав закупку у единственного поставщика по такой цене только тем, что конкурентная закупка займет достаточно много времени.
Антимонопольным органом проведен анализ состояния конкуренции и подготовлен отчет, из которого следует, что рынок по продаже электромобилей является конкурентным. Поставка электромобиля могла быть осуществлена любым лицом, зарегистрированным в установленном порядке и осуществляющим деятельность на соответствующем товарном рынке, в том числе продавцами электромобилей могли выступать и физические лица (владельцы автомобилей).
Таким образом, достигнутое предприятием и обществом соглашение создало препятствия для доступа на товарный рынок поставки электромобилей иным лицам и предоставило безусловное преимущество для общества (Постановления 14ААС от 25.07.2023 и АС СЗО от 20.11.2023).
Интересным вопросом в рамках рассматриваемой категории споров являются правомерность отказа антимонопольного органа в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства и законность приказа о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в связи с необходимостью оценки наличия признаков антиконкурентного соглашения.
По смыслу положений частей 1 и 2 статьи 44 Закона N 135-ФЗ на стадии возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган не рассматривает по существу вопрос о наличии нарушения, но анализирует, приведены ли в заявлении обстоятельства, которые могут свидетельствовать о наличии в действиях конкретного лица признаков нарушения антимонопольного законодательства, и представлены ли в подтверждение этих обстоятельств доказательства (либо указано на невозможность представления определенных документов, а также лицо, у которого они могут быть истребованы).
Антимонопольный орган не связан квалификацией указанных в заявлении действий, которую дает заявитель, а самостоятельно их квалифицирует, в том числе на стадии возбуждения дела, исходя из содержания заявления и приложенных к нему доказательств.
В силу пункта 51 Постановления Пленума ВС РФ N 2 приказ антимонопольного органа о назначении проверки, приказ о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимаемые на основании части 6 статьи 25.1, части 1 статьи 39 Закона N 135-ФЗ, не являются актами, которыми разрешается вопрос о наличии в действиях лица соответствующих нарушений. В связи с этим при оспаривании указанных актов суд должен проверить только основания, исключающие в силу закона возможность их вынесения.
Наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства при осуществлении закупок может подтверждаться заявлением (жалобой) и доказательствами, полученными антимонопольным органом.
В деле N А52-1196/2022 при оценке приказа антимонопольного органа о возбуждении антимонопольного дела по признакам нарушения пункта 3 части 4 статьи 11 и пункта 1 части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ суды посчитали верным вывод о наличии признаков нарушения Закона N 135-ФЗ, отметив, что возражения предприятия и общества по достаточности, достоверности и законности получения собранных антимонопольным органом сведений и документов могут приводиться и оцениваться судом при оспаривании решения антимонопольного органа о признании названных лиц нарушившими антимонопольное законодательство.
В дальнейшем антимонопольным органом установлены фактические обстоятельства, указывающие на заключение и реализацию предприятием и обществом антиконкурентного соглашения, наличие которого проверено и подтверждено при рассмотрении дела N А40-22055/2023 (Постановления 14ААС от 16.02.2023 и АС СЗО от 22.06.2023).
Предложение завышенной цены предмета аукциона без намерения в дальнейшем заключить договор по указанной цене для того, чтобы право заключения договора перешло к участнику с предпоследним предложением, может свидетельствовать о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства.
В деле N А44-944/2024 заявитель в подтверждение доводов о наличии между участниками торгов (обществом и предпринимателем) признаков антиконкурентного соглашения привел следующие доказательства:
- оглашение обществом многократно завышенной стоимости;
- заведомая финансовая невозможность общества оплатить заявленную многократно завышенную стоимость даже благодаря фиктивному соглашению с еще менее состоятельным "партнером";
- подтвержденная коммуникация представителя общества и предпринимателя до, во время и после аукциона;
- заведомая осведомленность предпринимателя о цене, которая будет заявлена обществом, и, как следствие, заявленная предпринимателем цена, приближенная к начальной цене торгов.
Отказывая в возбуждении дела, антимонопольный орган сослался на отсутствие косвенных признаков антиконкурентного соглашения в представленных заявителем документах, а также на то, что в рамках рассмотрения заявления не удалось установить дополнительных доказательств, подтверждающих наличие антиконкурентного соглашения; кроме того, антимонопольный орган указал на невозможность проведения проверок ввиду наличия ограничений, установленных Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля".
Суд первой инстанции поддержал позицию антимонопольного органа.
Апелляционный суд не согласился с выводами суда первой инстанции и указал, что доводы антимонопольного органа о том, что в рамках рассмотрения заявления не удалось установить дополнительных доказательств, подтверждающих наличие антиконкурентного соглашения, неправильны, поскольку при рассмотрении заявления антимонопольный орган должен проверить лишь наличие признаков такого соглашения.
Как следует из Разъяснения N 3 <2>, при доказывании антиконкурентных соглашений и согласованных действий могут использоваться прямые и косвенные доказательства.
--------------------------------
<2> Разъяснение N 3 Президиума Федеральной антимонопольной службы "Доказывание недопустимых соглашений (в том числе картелей) и согласованных действий на товарных рынках, в том числе на торгах", утвержденное протоколом Президиума Федеральной антимонопольной службы от 17.02.2016 N 3.
Вместе с тем прямые и косвенные доказательства анализируются при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства, тогда как при решении вопроса о возбуждении такого дела устанавливается лишь наличие либо отсутствие признаков нарушения.
При данных обстоятельствах оспариваемый отказ признан апелляционным судом не соответствующим требованиям Закона N 135-ФЗ.
Суд округа согласился с выводами суда апелляционной инстанции (Постановления 14ААС от 03.12.2024 и АС СЗО от 13.05.2025).
Одним из нарушений антимонопольного законодательства является применение участниками торгов стратегии "таран".
В решении Федеральной антимонопольной службы от 10.12.2024 по делу N 22/01/11-52/2024 определено, что целью стратегии "таран" является ценовая дезориентация добросовестных участников аукциона, которая вынуждает их отказываться от дальнейшей подачи ценовых предложений, что позволяет обеспечить победу участнику, заранее определенному лицами, заключившими антиконкурентное соглашение.
Вышеназванная модель поведения применена участниками антиконкурентного соглашения в деле N А56-65223/2023. Реализация данной модели поведения не позволила третьему участнику аукциона подать ценовое предложение в промежутке между предложениями общества и второго участника, фактически лишив его возможности предложить обоснованную цену за спорное имущество. Эта модель также заключалась в умышленном завышении цены аукциона (на 50 тыс. шагов) одним из участников соглашения, который после подведения итогов аукциона уклонился от заключения договора, тем самым обеспечив второму участнику соглашения возможность заключить договор по заниженной стоимости (Постановления 13ААС от 07.05.2024 и АС СЗО от 18.11.2024).
На практике стратегия "таран" может проявляться и в другой форме.
Так, в деле N А21-5844/2022 участники антиконкурентного соглашения намеренно дезориентировали добросовестных участников закупок внесением понижающих ценовых предложений в значительном размере. Впоследствии заявки таких участников (понизивших на 45,5 - 57,7% начальную цену контракта) отклонялись аукционной комиссией по результатам рассмотрения вторых частей заявок ввиду непредставления выписки из реестра членов саморегулируемых организаций в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства. В результате столь значительного снижения цены контракта добросовестные участники торгов прекращали внесение ценовых предложений, а один хозяйствующий субъект из числа участников картеля вносил в течение дополнительного времени торговой сессии аукционов свое ценовое предложение, и таким образом ему с большой степенью вероятности обеспечивалась победа в электронном аукционе (Постановления 13ААС от 01.11.2023 и АС СЗО от 20.02.2024).
В качестве последствия заключения запрещенного Законом N 135-ФЗ соглашения предусмотрена возможность привлечения к административной ответственности.
Заключение недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения влечет за собой привлечение хозяйствующих субъектов к административной ответственности по части 2 статьи 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Согласно части 1.2 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) принятие антимонопольным органом решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации, является поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 14.9, 14.31, 14.32, 14.33, 14.40 КоАП РФ.
Заключение хозяйствующим субъектом недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения, если такое соглашение приводит или может привести к повышению, снижению или поддержанию цен на торгах, либо заключение недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения между организаторами торгов и (или) заказчиками с участниками этих торгов, если такое соглашение имеет своей целью либо приводит или может привести к ограничению конкуренции и (или) созданию преимущественных условий для каких-либо участников, либо участие в них влечет за собой привлечение к административной ответственности по части 2 статьи 14.32 КоАП РФ.
Например, по делу N А52-6043/2022 общество привлечено к административной ответственности по части 2 статьи 14.32 КоАП РФ в виде административного штрафа в связи с нарушением пункта 1 части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ, что выразилось в заключении антиконкурентного соглашения между организатором и участником торгов при проведении конкурсов в электронной форме, признанном доказанным при рассмотрении дела N А52-3600/2022 (Постановления 14ААС от 09.02.2024 и АС СЗО от 25.06.2024).
По делу N А52-2657/2023 основанием для привлечения предприятия к административной ответственности по части 2 статьи 14.32 КоАП РФ послужили выявленные антимонопольным органом фактические обстоятельства, указывающие на заключение и реализацию заказчиком (предприятием) и обществом антиконкурентного соглашения, которое привело к ограничению конкуренции и созданию обществу преимущественных условий при проведении электронного аукциона на заправку компримированным природным газом. При рассмотрении дела N А40-22055/2023, в рамках которого оспаривалось решение антимонопольного органа, суды указали, что договоры, заключенные предприятием по результатам закупок у единственного поставщика, имеют одинаковый предмет, заключены с одним и тем же поставщиком - обществом, направлены на достижение единой цели, заключены в один временной период по схожей цене, не превышающей 300 тыс. рублей. Кроме того, данные договоры, по сути, являются искусственно раздробленной единой сделкой. Более того, требованиям, включенным в документацию о закупках у единственного поставщика в форме котировочных сессий, соответствовало только общество (Постановления 14ААС от 25.12.2023 и АС СЗО от 27.03.2024).
За то же нарушение, проверенное в рамках дела N А40-22055/2023, вторая сторона антиконкурентного соглашения (общество) также привлечена к административной ответственности по части 2 статьи 14.32 КоАП РФ. Данное постановление антимонопольного органа оспорено в деле N А52-2610/2023 (Постановления 14ААС от 13.02.2024 и АС СЗО от 18.07.2024).
По делу N А21-9013/2022 общество привлечено к административной ответственности по части 2 статьи 14.32 КоАП РФ в виде административного штрафа в связи с нарушением пункта 2 части 1 статьи 11 Закона N 135-ФЗ. Антимонопольным органом установлено, что при совместном участии в аукционах общества заключили устное соглашение (картель), реализация которого привела к поддержанию цен при проведении электронных аукционов. Данные обстоятельства признаны доказанными при рассмотрении дела N А21-5844/2022 (Постановления 13ААС от 15.05.2024 и АС СЗО от 24.09.2024).
Пунктом 1 статьи 449 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) определены случаи, при которых торги могут быть признаны недействительными.
В силу пункта 2 статьи 449 ГК РФ признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги, и применение последствий, предусмотренных статьей 167 данного Кодекса.
В пункте 71 Постановления Пленума ВС РФ от 17.11.2015 N 50 "О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства" разъяснено, что приведенный в пункте 1 статьи 449 ГК РФ перечень оснований для признания публичных торгов недействительными не является исчерпывающим. Такими основаниями могут быть, в частности, публикация информации о проведении публичных торгов в ненадлежащем периодическом издании (с учетом объема тиража, территории распространения, доступности издания); нарушение сроков публикации и полноты информации о времени, месте и форме публичных торгов, их предмете, о существующих обременениях продаваемого имущества и порядке проведения публичных торгов, в том числе об оформлении участия в них, определении лица, выигравшего публичные торги, а также сведений о начальной цене (пункт 2 статьи 448 ГК РФ); необоснованное недопущение к участию в публичных торгах.
Таким образом, для признания торгов недействительными должно быть установлено нарушение действующего законодательства и прав лица, обратившегося за их защитой. Основанием для признания в судебном порядке недействительными результатов торгов могут выступать нарушения процедуры (правил) проведения торгов, установленной законом, а также нарушение императивных требований действующего законодательства.
Предметом оценки суда по заявленному иску являются проверка законности процедуры проведения конкурса и влияние выявленных нарушений на результаты торгов.
Установление антимонопольным органом в действиях заказчика и (или) участника торгов нарушений антимонопольного законодательства, в том числе факта заключения антиконкурентного соглашения, после проведения закупочных процедур является основанием для признания недействительными торгов и контрактов, заключенных по результатам таких торгов.
В деле N А44-2481/2022 министерство обратилось в арбитражный суд с исковым заявлением о признании недействительными торгов и государственного контракта, заключенного по результатам этих торгов.
Судами трех инстанций установлено, что в период подготовки и опубликования извещения, конкурсной документации между министерством (заказчик) и обществом (участник) возникла договоренность, целями которой являлись разработка технического задания, подготовка коммерческих предложений, а также определение нестоимостных критериев и подкритериев для предстоящего конкурса, весовое значение которых при оценке заявок участников составляло 70%. Указанная договоренность привела к предоставлению обществу преимущественных условий участия в торгах, в результате чего единственным участником торгов выступило общество, с которым заключен контракт.
Суды пришли к выводу, что контракт является ничтожной сделкой, нарушающей запрет, установленный статьей 17 Закона N 135-ФЗ.
Указывая на необходимость соблюдения требований и запретов Закона N 135-ФЗ, ВС РФ в пункте 32 Обзора судебной практики N 3 (2020), утвержденного Президиумом ВС РФ 25 ноября 2020 года, подтверждает позицию о том, что если спорный контракт заключен с нарушением требований Закона N 135-ФЗ, при недобросовестном поведении участника торгов, с противоправной целью обхода закона, с нарушением принципов контрактной системы, а следовательно, публичных интересов, в связи с чем он является ничтожным, то применение судами пункта 5 статьи 166 ГК РФ, позволяющее такому лицу получить имущественное удовлетворение из своего незаконного поведения, является необоснованным. Иной подход свидетельствовал бы о возможности недобросовестного лица извлекать прибыль при совершении противозаконных действий, нарушая публичный правопорядок (Постановления 14ААС от 21.04.2023 и АС СЗО от 18.08.2023).
Запрет необоснованного ограничения числа участников закупок
Запрет нарушать Закон N 135-ФЗ также содержат положения части 2 статьи 8 Закона N 44-ФЗ, согласно которой запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям Закона N 44-ФЗ, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.
Анализ практики судов Северо-Западного округа показал, что наибольшее количество споров по необоснованному ограничению числа участников закупок связано с нарушением правил описания объекта закупки (статья 33 Закона N 44-ФЗ).
Исходя из системного толкования статьи 33 Закона N 44-ФЗ, при осуществлении закупки заказчик не только выбирает ее предмет, но и обязан определить его и описать в соответствии с нормами Закона N 44-ФЗ именно таким образом, чтобы участник закупки смог подать заявку на участие в торгах, соответствующую объективным и обоснованным требованиям заказчика.
При этом заказчик вправе в необходимой степени детализировать требования к товару, поскольку Закон N 44-ФЗ не содержит как норм, ограничивающих право заказчика включать в документацию об аукционе требования к объекту закупки, которые являются для него значимыми, так и норм, обязывающих заказчика устанавливать в документации, вопреки его потребностям, такие требования к характеристикам объекта закупки, которые соответствовали бы всем существующим видам товаров.
Таким образом, вышеназванный Закон допускает самостоятельное формирование заказчиком объекта закупки согласно его объективным потребностям.
Как указано в Определении ВС РФ от 31.07.2017 N 305-КГ17-2243, требования к закупаемым товарам, работам, услугам могут быть признаны нарушением антимонопольного законодательства лишь в случае, когда они привели к необоснованному ограничению конкуренции, созданию неоправданных барьеров хозяйствующим субъектам при реализации ими права на участие в конкурентных процедурах.
Необоснованное ограничение числа участников закупок может выражаться в различных формах, в том числе в виде объединения лотов, немотивированного требования наличия опыта оказания услуг, квалификации, особых характеристик товара.
Включение в предмет контракта нескольких видов работ (услуг), обладающих разными потребительскими свойствами, ограничивает участие в закупках.
В деле N А13-2423/2023 суды трех инстанций установили, что в предмет контракта входили услуги:
1) по содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения и искусственных сооружений на них в летний период;
2) по содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения и искусственных сооружений на них в зимний период;
3) по праздничному украшению автомобильных дорог общего пользования местного значения и искусственных сооружений.
Как отметили суды, объединение указанных работ (услуг) в один лот исключило возможность участия в торгах хозяйствующих субъектов, заинтересованных в выполнении муниципального контракта только в части содержания автомобильных дорог или в иной части, а также ограничило доступ к участию в аукционах субъектов малого и среднего предпринимательства.
Таким образом, размещение закупки укрупненным лотом нарушает принцип равнодоступности при проведении торгов, что может привести к ограничению конкуренции (Постановления 14ААС от 09.08.2023 и АС СЗО от 05.12.2023).
Аналогичная правовая позиция изложена в деле N А56-7904/2024, в рамках которого суд кассационной инстанции, отменяя судебные акты нижестоящих судов, отметил, что объединение в один лот технологически и функционально не взаимосвязанных между собой работ, подлежащих выполнению в рамках каждого из титулов в отдельно заключаемых договорах, влечет за собой ограничение конкуренции ввиду сокращения числа хозяйствующих субъектов, которые могут принять участие в спорной закупке (Постановления 13ААС от 23.08.2024 и АС СЗО от 16.01.2025).
Требование наличия у участника торгов лицензии на фармацевтическую деятельность на определенные виды работ и услуг, включаемые по умолчанию в лицензию, получаемую производителем лекарственных средств или организацией оптовой торговли, не приводит к ограничению круга участников.
В деле N А13-9976/2023 заказчик в извещении о запросе котировок в электронной форме предъявил к участнику закупки требование о наличии у него лицензии на фармацевтическую деятельность, включающую оптовую торговлю лекарственными средствами, их хранение и перевозку. По мнению общества, указанное требование является избыточным и приводит к ограничению круга лиц из числа поставщиков, которые могут участвовать в закупке.
Однако ни антимонопольный орган, ни суды первой и апелляционной инстанций не усмотрели в действиях заказчика нарушений антимонопольного законодательства.
Вопреки доводам заявителя, нормы действующего законодательства, регулирующего оборот лекарственных препаратов и средств, а также лицензирование фармацевтической деятельности, свидетельствуют о включении по умолчанию в лицензию, получаемую именно производителем лекарственных средств или организацией оптовой торговли лекарственными средствами на осуществление фармацевтической деятельности, спорных видов работ (хранения и перевозки). В связи с этим предъявление данных требований к участнику торгов в конкурсной документации не противоречит Закону N 44-ФЗ, а действия заказчика не подпадают под признаки действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, предусмотренных статьей 17 Закона N 135-ФЗ (Постановление 14ААС от 07.02.2024).
Требование о представлении документов, подтверждающих квалификацию лиц, осуществляющих эксплуатацию и техническое обслуживание специфического оборудования, обусловленное требованиями заводов-изготовителей и необходимостью обеспечения его работоспособности, не ограничивает число участников торгов.
К такому выводу пришли суды двух инстанций по делу N А05-10988/2023, в котором оценивалась правомерность указания в описании объекта закупки требований к наличию квалификации лиц, допускаемых к техническому обслуживанию передвижных комплексов фотовидеофиксации нарушений Правил дорожного движения Российской Федерации (далее - ПДД) на дорогах в Архангельской области.
Суды указали, что передвижные комплексы фотовидеофиксации являются специфическим оборудованием, имеют целью фиксацию нарушений ПДД и должны бесперебойно функционировать, что, в свою очередь, требует квалифицированного технического обслуживания, которое обеспечивает рабочее состояние оборудования. Неквалифицированное техническое обслуживание является фактором выхода из строя оборудования с его последующим ремонтом за счет заказчика, что не соответствует целям бесперебойного и эффективного использования оборудования (Постановление 14ААС от 18.06.2024).
Часто встречаются споры, связанные с указанием заказчиком в аукционной документации особых характеристик товара, которые отвечают его потребностям.
С одной стороны, в пункте 1 Обзора ВС РФ от 28.06.2017 разъяснено, что по общему правилу указание заказчиком в аукционной документации особых характеристик товара, которые отвечают его потребностям и необходимы ему с учетом специфики использования такого товара, не может рассматриваться как ограничение круга потенциальных участников закупки.
Вместе с тем в пункте 2 названного Обзора отмечено, что включение заказчиком в аукционную документацию требований к закупаемому товару, которые свидетельствуют о его конкретном производителе (в отсутствие специфики использования такого товара), является нарушением положений статьи 33 Закона N 44-ФЗ.
Кроме того, в силу статьи 6 Закона N 44-ФЗ к числу основных принципов контрактной системы относятся принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и принцип эффективности осуществления закупки (эффективного использования источников финансирования), который должен соблюдаться наряду с принципом обеспечения конкуренции.
Основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников закупки, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере закупок. Отсутствие у каких-либо лиц, заинтересованных в заключении контракта, возможности поставить товар (оказать услугу), соответствующий (соответствующую) потребностям заказчика, не свидетельствует о нарушении заказчиком прав этих лиц, а также об ограничении заказчиком числа участников торгов.
Следовательно, с учетом приведенных выше норм и разъяснений при описании объекта закупки заказчику надлежит таким образом прописать требования к закупаемым товарам (работам, услугам), чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара (работы, услуги) именно с такими характеристиками, которые ему объективно необходимы, а с другой стороны, не ограничить количество участников закупки.
Условия документации о закупке, устанавливающие габариты и весовые характеристики товара, не ограничивают перечень потенциальных участников.
В деле N А66-10944/2023 суды трех инстанций пришли к выводу, что условия документации о закупке не ограничивают перечень потенциальных участников.
В данном деле оценивалась правомерность указания в описании объекта закупки требований к габаритным размерам поставляемых мобильных контрольных устройств, предназначенных для ношения совместно с электронным браслетом подозреваемыми и обвиняемыми, которым судом избрана мера пресечения в виде домашнего ареста, запрета определенных действий, залога, для отслеживания их местоположения по сигналам глобальной навигационной спутниковой системы. Данное устройство носится непосредственно вблизи тела человека, и его габаритные и весовые характеристики имеют немаловажное значение.
Как указали суды, антимонопольный орган не представил доказательств того, что сформулированные заказчиком требования к объекту закупки, в том числе в отношении его габаритов, привели к необоснованному ограничению количества участников аукциона.
Объектом закупки являлась поставка товара, а не его производство, в связи с этим участником закупки могут быть не только производители товара, но и любое лицо, которое может закупить и поставить заказчику необходимый ему товар (Постановления 14ААС от 27.02.2024 и АС СЗО от 09.07.2024).
Аналогичная правовая позиция изложена АС СЗО в деле N А56-65095/2023.
Особого внимания заслуживают споры, связанные с описанием характеристик товара при закупках медицинского оборудования и изделий, ввиду специфики таких товаров.
Из Определения ВС РФ от 21.06.2017 N 310-КГ17-1939 следует, что при формировании документации на закупку медицинских изделий заказчик должен руководствоваться целями достижения максимального результата лечения заболеваний, с соблюдением принципов, закрепленных в статье 41 Конституции Российской Федерации и статье 4 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 323-ФЗ), предусматривающих обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья, приоритет интересов пациента, доступность и качество при оказании медицинской помощи.
Частью 2 статьи 98 Закона N 323-ФЗ установлена ответственность медицинских организаций, медицинских работников в соответствии с законодательством Российской Федерации за нарушение прав в сфере охраны здоровья, причинение вреда жизни и (или) здоровью при оказании гражданам медицинской помощи.
Таким образом, с учетом того, что медицинские изделия оказывают непосредственное влияние на здоровье и жизнь человека, при установлении конкретных требований к предмету закупок на поставку медицинских изделий главным (приоритетным) является достижение наилучшего терапевтического эффекта при лечении пациентов и максимальное исключение любых нежелательных реакций и последствий.
Обоснование заказчиком включения в описание предмета закупки необходимых характеристик товара опровергает неправомерное ограничение числа участников закупок.
В деле N А13-11016/2024 заказчик указал, что необходимость включения в описание объекта закупки характеристик, связанных с расположением кнопок активации MIN и MAX, обусловлена тем, что хирурги имеют продолжительный опыт работы с закупаемыми инструментами и оборудованием, подобное расположение кнопок ускоряет процесс работы хирургов и сводит к минимуму риск совершения ошибок. Иное расположение кнопок может привести к фатальным для пациента последствиям. Кроме того, такое расположение кнопок уменьшает тремор, наиболее безопасно для пациентов, это алгоритм, наработанный годами.
Суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу, что заказчик, разрабатывая техническое задание и устанавливая требования к техническим и функциональным свойствам закупаемого товара, исходил из своих потребностей эффективного оказания медицинской помощи пациентам, соблюдая при этом требования норм действующего законодательства как в области закупок товаров для обеспечения государственных нужд, так и в сфере охраны здоровья граждан.
Поскольку с учетом объекта закупки участником закупки могли быть не только производители, но и иные лица, готовые приобрести необходимые медицинские изделия для последующей их поставки заказчику, то установление в техническом задании оспариваемых характеристик товара не может рассматриваться как создание необоснованных преимуществ для участия в закупке товаров единственного производителя (Постановление 14ААС от 17.02.2025).
Споры, связанные с отражением характеристик товара, индивидуальны, однако из приведенных примеров и дел N А13-12231/2023 (Постановления 14ААС от 27.11.2024 и АС СЗО от 29.04.2025), А13-5917/2024 (Постановления 14ААС от 23.12.2024 и АС СЗО от 23.05.2025) прослеживается правовой подход, согласно которому законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок допускает самостоятельное формирование заказчиком объекта закупки исходя из целей ее осуществления и потребностей заказчика. Потребность заказчика является определяющим фактором при формировании объекта закупки; описывая объект закупки, заказчик не вправе ограничить количество ее участников. Отсутствие товара с характеристиками, необходимыми заказчику, у потенциального участника закупки не может рассматриваться как ограничение круга потенциальных участников закупки. При этом, если объектом закупки являлась поставка товара, а не производство этого товара, любой потенциальный участник торгов имеет возможность закупить его, в том числе у производителя, и участвовать в аукционе на общих основаниях.
Осуществление антимонопольного контроля над торгами, проводимыми в рамках дел о банкротстве
Одним из вопросов, возникающих в практике судов Северо-Западного округа при рассмотрении споров, связанных с нарушением антимонопольного законодательства в сфере закупок, является правомочность осуществления антимонопольного контроля над торгами, проводимыми в рамках дел о банкротстве.
Согласно пункту 4.2 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ антимонопольные органы наделены полномочиями по рассмотрению жалоб на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов.
По смыслу взаимосвязанных положений части 1 статьи 1, частей 1 и 4 статьи 17, части 5 статьи 18 Закона N 135-ФЗ антимонопольный контроль допускается в отношении процедур, обязательность проведения которых прямо предусмотрена законом и введена в целях предупреждения и пресечения монополистической деятельности, формирования конкурентного товарного рынка, создания условий его эффективного функционирования.
Таким образом, антимонопольный контроль над торгами, в том числе контроль над соблюдением процедуры торгов, ограничен случаями, когда результаты проведения определенных торгов способны оказать влияние на состояние конкуренции на соответствующих товарных рынках.
В свою очередь, реализация имущества должника посредством проведения торгов в конкурсном производстве подчинена общей цели названной процедуры - наиболее полному удовлетворению требований кредиторов исходя из принципов очередности и пропорциональности (абзац шестнадцатый статьи 2, статьи 110, 111, 124, 139 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)"; далее - Закон N 127-ФЗ). Действия, касающиеся формирования лотов, определения условий торгов и непосредственной реализации имущества, должны быть экономически оправданными, направленными на достижение упомянутой цели - получение максимальной выручки.
В отличие от антимонопольного контроля, целью которого является защита публичного интереса (недопущение ограничения и устранения конкуренции на рынке, обеспечение и развитие конкуренции), контроль над торгами по продаже имущества в процедурах банкротства должника преследует цель защиты частного интереса: как интереса самого должника, так и интереса его конкурсных кредиторов. При этом в ходе проведения торгов должен обеспечиваться баланс интересов названных лиц.
Проводимые в рамках процедур банкротства (конкурсное производство, процедура реализации имущества гражданина) торги не преследуют в качестве своей основной цели обеспечение и развитие конкуренции на тех или иных товарных рынках, а произвольное вмешательство антимонопольных органов в их проведение способно негативно повлиять на возможность своевременного и максимального удовлетворения интересов кредиторов от реализации имущества, притом что за проведением названных торгов осуществляется судебный контроль в рамках дела о банкротстве.
Следовательно, осуществление антимонопольного контроля над торгами, проводимыми в рамках дел о банкротстве, не является безусловным и в каждом случае требует обоснования со стороны антимонопольного органа с точки зрения реализации целей Закона N 135-ФЗ (Определения ВС РФ от 26.04.2022 N 309-ЭС21-27706 и от 06.06.2022 N 305-ЭС22-763).
В пункте 22 Обзора судебной практики ВС РФ N 3 (2022), утвержденного Президиумом ВС РФ 21 декабря 2022 года, указано, что антимонопольный орган не вправе осуществлять антимонопольный контроль над торгами, проводимыми в рамках дела о банкротстве, за исключением случаев, когда результаты проведения торгов влияют на состояние конкуренции на соответствующих товарных рынках.
В деле N А13-12645/2022 суды трех инстанций признали незаконным решение антимонопольного органа, которым жалобы граждан признаны необоснованными. Суды установили, что жалобы не содержали доводов о том, что обжалуемые действия финансового управляющего повлекли ограничение конкуренции, в том числе по причине невозможности подателей жалоб или иных лиц принять участие в рассмотренных торгах, и пришли к выводу, что антимонопольный орган не обосновал необходимость рассмотрения жалоб заявителей с точки зрения реализации целей Закона N 135-ФЗ, а также не указал, каким образом обжалуемые действия финансового управляющего повлекли ограничение конкуренции при проведении торгов по продаже транспортного средства должника. Суды указали, что в данном случае решение антимонопольного органа вынесено с превышением установленных Законом N 135-ФЗ полномочий (Постановления 14ААС от 23.05.2023 и АС СЗО от 24.08.2023).
К аналогичным выводам об отсутствии полномочий антимонопольного органа по рассмотрению жалобы суды пришли в делах N А56-97493/2023 (Постановления 13ААС от 10.09.2024 и АС СЗО от 13.01.2025) и А26-10972/2023 (Постановления 13ААС от 29.05.2024 и АС СЗО от 15.10.2025), особо подчеркнув, что бремя доказывания обстоятельств, свидетельствующих о том, что нарушения, выявленные при реализации имущества должника на торгах, могли сказаться на обеспечении конкуренции на соответствующем товарном рынке, возлагается на антимонопольный орган.
Поскольку антимонопольный орган не обосновал, каким образом установленное обстоятельство могло сказаться на обеспечении конкуренции либо как продажа имущества должника в деле о банкротстве повлияла на развитие конкуренции на соответствующем товарном рынке, суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции по делу N А66-8791/2022 и признал незаконным решение антимонопольного органа, которым жалоба признана обоснованной, а в действиях арбитражного управляющего установлены нарушения требований Закона N 127-ФЗ (Постановление 14ААС от 29.05.2023).
В деле N А56-36543/2024 суды дополнительно учли, что оценка остальных нарушений, допущенных в торгах посредством публичного предложения по продаже имущества должника, не отнесена к компетенции антимонопольного органа (Постановления 13ААС от 08.11.2024 и АС СЗО от 11.02.2025).
Запрет на заключение договоров без соблюдения установленных законодательством обязательных конкурентных процедур
Статья 17.1 Закона N 135-ФЗ регулирует особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества.
Положениями части 1 названной статьи закреплено условие о том, что заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.
Из данного правила следует ряд исключений, перечисленных в пунктах 1 - 16 части 1 названной статьи.
Фактическое использование федерального имущества с нарушением установленной в договоре аренды цели не является нарушением положений статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ по его передаче в аренду без проведения торгов.
Указанная правовая позиция суда апелляционной инстанции высказана в деле N А05-1061/2024, в рамках которого суд первой инстанции, установив, что переданное арендатору федеральное имущество используется им не по целевому назначению, пришел к выводу о правомерности решения антимонопольного органа о признании учреждения нарушившим требования частей 1, 3 статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ.
Отменяя решение суда первой инстанции, апелляционный суд учел, что переданное в аренду имущество (здание) используется предпринимателем не для организации питания студентов и сотрудников университета, а в целях, связанных с предоставлением услуг общественного питания неограниченному кругу лиц, однако фактическое использование арендатором федерального имущества с нарушением установленной цели не является нарушением положений статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ по его передаче в аренду без проведения торгов.
Положения пункта 2 части 3.2 статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ при заключении договора аренды без проведения конкурентных процедур учреждением соблюдены.
Установленные судом первой инстанции обстоятельства того, что арендодатель должного контроля над арендатором не осуществлял, мер по расторжению договора и иных мер, направленных на устранение нецелевого использования, не принимал, также не являются нарушением пункта 2 части 3.2 статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ.
Суд кассационной инстанции согласился с выводами апелляционного суда (Постановления 14ААС от 03.12.2024 и АС СЗО от 29.04.2025).
Преимущество арендатору на заключение договора аренды государственного и муниципального имущества на новый срок предоставляется только в том случае, если предшествующий договор аренды заключен по результатам конкурса или аукциона.
В деле N А05-976/2023 суды первой и апелляционной инстанций посчитали, что в силу положений частей 9 и 10 статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ преимущество арендатору на заключение договора аренды государственного и муниципального имущества на новый срок перед другими лицами (наряду с иными указанными в нем условиями) предоставляется только в том случае, если предшествующий договор аренды был заключен в порядке, предусмотренном частями 1 и 3 статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ, а именно по результатам конкурса или аукциона.
При рассмотрении дела установлено, что все договоры аренды в отношении спорных помещений, названные в заявлении общества, заключены без соблюдения конкурентных процедур как до вступления в силу статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ, так и после вступления в силу указанной статьи. Оснований для неоднократного перезаключения арендаторами договоров аренды государственного и муниципального имущества, минуя конкурентные процедуры, предусмотренные частью 1 статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ, действующим законодательством не предусмотрено.
Учитывая вышеизложенное, суды не установили оснований для признания незаконным постановления администрации о расторжении договора аренды нежилых помещений (Постановление 14ААС от 21.08.2023).
В практике судов Северо-Западного округа споры данной категории связаны с признанием недействительными договоров аренды государственного или муниципального имущества, которое передано хозяйствующим субъектам без предусмотренных законодательством обязательных конкурентных процедур. Во всех случаях совершение подобных действий влечет нарушение антимонопольного законодательства и, следовательно, выступает основанием для признания указанных договоров недействительными.
Особенностью таких дел является то, что с требованием о признании сделки недействительной обращаются прокуроры в целях защиты публичной собственности и иных публичных интересов.
Право прокурора требовать признания сделки недействительной предполагает, что обращение с иском преследует цель защиты интересов публично-правового образования или общественных интересов и сопровождается соответствующим обоснованием того, какие публичные или общественные интересы являются нарушенными оспариваемой частью сделки (пункт 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе").
В деле N А05-10429/2022 на основании распоряжения главы администрации школой (арендодатель) и акционерным обществом (арендатор) заключен договор аренды недвижимого имущества, находящегося в собственности муниципального образования и закрепленного на праве оперативного управления за школой.
Поскольку данный договор в нарушение Закона N 135-ФЗ был заключен без проведения торгов, прокурор обратился в арбитражный суд с требованием о признании этого договора недействительным.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, требования удовлетворены (Постановление 14ААС от 14.04.2023).
Стоит отметить, что нарушение запрета на заключение договоров без соблюдения установленных законодательством обязательных конкурентных процедур может быть установлено не только при рассмотрении гражданских споров.
Так, например, нарушение статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ выявлено судами первой и апелляционной инстанций в деле N А44-3175/2024 о привлечении предпринимателя к административной ответственности по части 2 статьи 7.24 КоАП РФ.
Суды установили, что учреждение (арендодатель) и предприниматель (арендатор) по результатам аукциона заключили договор аренды федерального недвижимого имущества. Когда действие указанного договора истекло, стороны заключили новый договор аренды указанного имущества без проведения торгов.
Суды посчитали, что предприниматель имел право на заключение нового договора аренды в общем порядке, предусмотренном частью 1 статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ (Постановление 14ААС от 29.11.2024).
Выводы
Проведенный анализ практики судов Северо-Западного округа по делам о нарушениях антимонопольного законодательства в сфере закупочной деятельности позволяет констатировать, что подобные нарушения могут совершаться хозяйствующими субъектами на любых стадиях процедуры закупки, включая этап планирования закупочных мероприятий, процесс подготовки конкурсной документации, проведение конкурсных процедур, подведение итогов закупки, заключение контрактов.
При этом судебная практика исходит из единообразного подхода, согласно которому факт выявления нарушения антимонопольного законодательства, независимо от того, на какой конкретно стадии закупочного процесса оно было допущено, влечет за собой привлечение хозяйствующих субъектов к ответственности, а также безусловное признание недействительными торгов и контрактов, заключенных по их результатам.
Наиболее сложным и значимым аспектом рассмотрения споров о нарушении антимонопольного законодательства в сфере закупок остается доказывание факта наличия антиконкурентных соглашений. Поскольку такие нарушения зачастую носят скрытый характер, ключевую роль приобретают:
- косвенные доказательства (синхронность или согласованность поведения участников, подача заведомо неконкурентных заявок с аномальными ценовыми предложениями по сравнению с рыночным уровнем, использование идентичного программного обеспечения для подготовки заявок и т.д.);
- документальные подтверждения (переписка, протоколы переговоров, изменения условий торгов и т.д.);
- экономическая экспертиза (оценка рыночных последствий согласованных действий).
Судебная практика демонстрирует отход от формального требования прямых доказательств сговора в пользу совокупной оценки обстоятельств, включая экономический контекст, поведенческие паттерны участников, отраслевые особенности.
Споры, связанные с нарушением Закона N 135-ФЗ при описании требуемых характеристик предмета закупки, носят индивидуальный характер, однако прослеживается правовой подход приоритета потребностей заказчика.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Предпринимательское право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
"Горячие" документы: