ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Финансовое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ: ОТ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО ПОДХОДА К ИССЛЕДОВАНИЮ ПРОЦЕДУР
Р.Е. АРТЮХИН, А.Н. КОЗЫРИН
Введение. Государственный финансовый контроль - одна из наиболее разработанных тем российской финансово-правовой науки. Основательные научные работы стали появляться уже во второй половине XIX в., что не в последнюю очередь было связано с проведением в России крупномасштабных финансовых реформ <1>. На рубеже XIX - XX вв. обозначились попытки включить тематику государственного финансового контроля в исследования по бюджетному праву, а также связать ее с исследованиями по государственной (публичной) отчетности <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Татаринов В.А. Государственная отчетность во Франции. СПб., 1858; Шамшин А. О контрольных учреждениях. СПб., 1865; Алышевский Н.Я. В память В.А. Татаринова: О прошлом и нынешнем устройстве государственного контроля в России. СПб., 1881.
<2> См., например: Сакович В.А. Государственный контроль в России, его история и современное устройство в связи с изложением сметной системы, кассового порядка и устройства государственной отчетности. 2-е изд. СПб., 1898; Блех И.И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии. СПб., 1895; Евзлин З.П. Бюджетный контроль и система государственной отчетности при конституционном образе правления. СПб., 1907.
Господствовавшая в советский период правовая политика, на начальном этапе поставившая под сомнение существование финансового права как отрасли права <3>, к контрольной проблематике в целом и финансово-контрольной в частности отнеслась весьма благосклонно. Сказался доминировавший тогда подход, признававший особую значимость контроля для налаживания партийно-политической жизни и работы государственного аппарата, укрепления дисциплины, осуществления масштабных хозяйственных преобразований. Проблематика государственного финансового контроля отличалась в то время очевидной идеологизированностью и комплексным подходом, предполагавшим тесное переплетение государственного, общественного и партийного контроля <4>. Исследованием государственного финансового контроля активно занимались как юристы <5>, так и экономисты <6>. Интерес к этой теме сохранился и в наше время <7>.
--------------------------------
<3> Напомним, что в 1918 - 1930-е гг. финансовое право дважды подпадало под полный запрет, и на протяжении всего это периода не смолкали дискуссии о необходимости существования этой отрасли в системе советского права.
<4> Такой подход обозначился с первых лет существования советской власти. Созданная в тот период Рабоче-крестьянская инспекция (РКИ) представляла собой единый орган социалистического контроля, на который возлагались обязанности различной правовой природы - политического, юридического, административного и хозяйственно-экономического контроля.
<5> См., например: Понтович Э.Э. Казна и контроль: Государственно-правовая характеристика финансового контроля. М., 1927; Государственный и общественный контроль в СССР / под ред. В.И. Туровцева. М., 1970.
<6> См., например: Ровинский Н.Н. Финансовый контроль в СССР. М., 1947; Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. М., 1973.
<7> См., например: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000; Ялбулганов А.А. Реформирование внутреннего государственного финансового контроля: цели, задачи и правовые вызовы // Актуальные проблемы российского права. 2020. N 11 (120). С. 76 - 94.
На всем протяжении более чем двухвековой истории изучения финансового контроля исследователей объединяло нечто общее в методике - институциональный подход, фокусировавший основное внимание на изучении институтов государственного финансового контроля.
Реформирование российского бюджетного законодательства в 2010-х гг., приведшее к формированию современной концепции государственного финансового контроля, требует дополнить традиционный институциональный подход изучением процедур. Такая формализация финансово-контрольной деятельности позволяет не только более емко представить институт государственного финансового контроля, но и основательно подойти к таким вопросам, как гарантии соблюдения прав и законных интересов участников финансово-контрольных правоотношений, обеспечение баланса частных и публичных интересов при осуществлении государственного управления, привлечение к юридической ответственности за нарушения установленного порядка в сфере публичных финансов.
Государственный финансовый контроль: формирование современных подходов в российском бюджетном законодательстве. В первых редакциях Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) в гл. 26 "Основы государственного и муниципального финансового контроля" в качестве субъектов, осуществляющих финансовый контроль, были определены законодательные (представительные) органы (ст. 265), Министерство финансов РФ и другие финансовые органы (ст. 266, 268, 270), Федеральное казначейство (ст. 266, 267) и даже главные распорядители бюджетных средств (ст. 266, 269). Органы государственного финансового контроля как отдельные участники бюджетных правоотношений не выделялись.
В раскрытие указанных положений в ст. 267 "Финансовый контроль, осуществляемый Федеральным казначейством" БК РФ было установлено, что Федеральное казначейство "осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами".
Статьей 268 "Финансовый контроль, осуществляемый Министерством финансов Российской Федерации" БК РФ Минфин России наделялся полномочиями по контролю за использованием бюджетных средств главными распорядителями бюджетных средств. Кроме того, на Минфин России в соответствии с данной статьей возлагался "финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов". Указанные нормы действовали, пока из структуры центрального аппарата Минфина России не было выделено подразделение, составившее впоследствии основу Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзора).
После образования в 2004 г. Росфиннадзора в качестве самостоятельного органа законодатель получил возможность предусмотреть в 2013 г. в БК РФ <8> нового участника правоотношений - орган внутреннего государственного финансового контроля, который осуществлял соответствующие контрольные полномочия наряду с Казначейством России.
--------------------------------
<8> См.: п. 30 ст. 1 Федерального закона от 23 июля 2013 г. N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Этим же Законом из числа субъектов внутреннего государственного финансового контроля были исключены законодательные (представительные) органы и главные распорядители бюджетных средств. Такое исключение не было лишь формальным уточнением полномочий указанных участников бюджетного процесса. Оно отразило принципиальный подход к определению границ государственного финансового контроля, осуществляемого исключительно специально уполномоченными органами внешнего и внутреннего государственного финансового контроля. Строгий юридический подход к правовому регулированию пришел на смену изначально экономико-финансовому подходу к институту государственного финансового контроля, субъектами которого являлись практически все участники бюджетного процесса.
Следующим шагом по упорядочиванию отношений в сфере государственного финансового контроля стало исключение в 2019 г. санкционирования операций из числа методов осуществления государственного финансового контроля <9>. Представляется, что исключение санкционирования операций произведено законодателем по обоснованным причинам, которые влияют и на доктринальное понимание границ правоотношений по государственному финансовому контролю. С исключением санкционирования из методов государственного финансового контроля в науке финансового права было высказано несколько точек зрения на границы отношений, составляющих государственный финансовый контроль, а также на его формы.
--------------------------------
<9> См.: Федеральный закон от 26 июля 2019 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита".
Исследователи закономерно приходили к выводу, что контрольные отношения в бюджетном праве шире, чем отношения в сфере государственного (муниципального) финансового контроля <10>. Отмечалось, что наряду с полномочиями в сфере государственного финансового контроля Казначейство России "обладает рядом полномочий в сфере бюджетных отношений, которые имеют контрольный по своему содержанию характер, но не составляют полномочия органа внутреннего государственного финансового контроля" <11>. Именно к числу указанных контрольных полномочий авторы и относили санкционирование операций.
--------------------------------
<10> Так, А.Г. Пауль выделял следующие направления контрольных отношений: 1) государственный (муниципальный) финансовый контроль; 2) особые бюджетные полномочия по контролю и 3) контрольные полномочия главных администраторов бюджетных средств. При этом среди видов контрольных отношений не указывал контрольные полномочия Казначейства России и финансовых органов по санкционированию операций (см.: Пауль А.Г. Бюджетное право. М., 2021. С. 145 - 147).
<11> Государственный финансовый контроль: федеральные институты: учеб. пособие / под ред. А.Н. Козырина. М., 2023. С. 136.
В настоящее время БК РФ очертил границы государственного финансового контроля, четко выделив его субъекты: Счетную палату РФ и контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований в качестве органов внешнего государственного финансового контроля, а Казначейство России и органы государственной власти субъектов Российской Федерации (органы местного самоуправления) как органы внутреннего государственного (муниципального) контроля.
Часть ответов на современные вопросы о границах и содержании правоотношений в рамках государственного финансового контроля можно найти в классическом наследии российской финансово-правовой науки. Интересно в связи с этим высказывание Э.Н. Берендтса, крупного специалиста в этой области, работавшего на рубеже XIX - XX вв. Он считал, что если говорить об обязанности контроля наблюдать за законностью, "то он мог бы с пользой быть организован наподобие суда и действовать с соблюдением процессуальных судебных форм". Однако поскольку задачей контроля является содействие "целесообразности, так как он должен по возможности предупреждать неправильные или нецелесообразные действия органов управления, распоряжающихся финансовыми средствами, то он должен получить организацию, соответствующую этой предупредительной деятельности" <12>.
--------------------------------
<12> Берендтс Э.Н. Русское финансовое право. СПб., 1914. С. 145.
Цели государственного финансового контроля. Исследование вопросов, связанных с государственным финансовым контролем, необходимо начать с рассмотрения его целей и правовых механизмов их достижения.
Из статьи 265 БК РФ вытекают как минимум три цели государственного финансового контроля:
1) обеспечение соблюдения положений нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные отношения, и иных правовых актов, обусловливающих расходные обязательства, а также соблюдение условий государственных контрактов, договоров (соглашений);
2) предупреждение и пресечение бюджетных нарушений (такая формулировка дается при определении предварительного контроля);
3) установление законности исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, установление достоверности учета и отчетности (указанная цель определяется как цель последующего контроля).
Федеральные стандарты государственного финансового контроля содержат дополнения к целям, установленным БК РФ. Так, принцип эффективности, определенный Федеральным стандартом "Принципы контрольной деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля" <13>, предусматривает цель контрольной деятельности, выходящую за рамки собственно контрольной деятельности, но относящуюся к объектам контроля. В качестве таковой обозначена необходимость "повышения качества финансового менеджмента объектов контроля" (п. 12).
--------------------------------
<13> Утв. Постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2020 г. N 95.
На наш взгляд, формулируя цели государственного финансового контроля, законодатель установил как непосредственные цели такого контроля - предупреждение, пресечение нарушений или подтверждение законности первичных правоотношений, так и своего рода конечную цель: ожидаемый эффект от государственного финансового контроля - обеспечение соблюдения законодательства.
Для достижения непосредственных и конечной целей правового регулирования государственного финансового контроля законодатель предусмотрел набор соответствующих им правовых механизмов.
Государственный финансовый контроль и контрольные процедуры. Для рассмотрения правовой природы государственного финансового контроля обратимся к научным представлениям о государственном контроле (надзоре) в целом.
Внесенные вышеуказанные изменения в нормы БК РФ, регулирующие государственный финансовый контроль, значительно приблизили его как правовой институт к государственному контролю (надзору) как объекту административно-правового регулирования. В связи с этим стало еще более обоснованным мнение специалистов административного права, которое можно отнести и к государственному финансовому контролю, что, "несмотря на различие конкретных целей контроля, правового положения осуществляющих его органов и должностных лиц, форм, в которых он может осуществляться, общие процедуры его проведения в принципе одинаковы" <14>.
--------------------------------
<14> Зубарев С.М. К вопросу о сущности контрольных процедур в государственном управлении // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2016. N 5.
Осуществление контроля обоснованно признается учеными <15> в качестве разновидности административной процедуры. Контрольные процедуры, по определению С.М. Зубарева, представляют собой урегулированную "административно-процессуальными нормами совокупность последовательно совершаемых действий субъекта контроля по установлению соответствия деятельности подконтрольного объекта требованиям законности, целесообразности и эффективности" <16>. При этом отмечается, что контрольные процедуры могут осуществляться разными органами <17>.
--------------------------------
<15> См.: Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. N 4. С. 4 - 17.
<16> Зубарев С.М. Указ. соч. С. 19.
<17> Там же. С. 21.
Соглашаясь с такой позицией, подчеркнем, что контрольные процедуры как разновидность юридической процедуры составляют содержание контрольной деятельности соответствующих контрольно-надзорных органов в целом и органов государственного финансового контроля в частности.
Таким образом, на наш взгляд, контрольные отношения в рамках полномочий органов государственного финансового контроля реализуются в виде соответствующих контрольных процедур.
Несомненный интерес с точки зрения исследования юридических процедур в финансовом праве представляет продемонстрированный на примере налоговых процедур <18> подход, в соответствии с которым налоговые процедуры подразделяются на материальные и процессуальные <19>.
--------------------------------
<18> См.: Налоговые процедуры / под ред. А.Н. Козырина. М., 2008. С. 12.
<19> Подобное деление в отношении юридической процедуры в целом и финансового контроля в частности отмечают и другие авторы. См., например: Воронова И.В. Юридическая процедура обеспечения прав и свобод человека и гражданина // Вестник Саратовской государственной академии права. 2010. N 1. С. 8 - 10; Логвенчева А.О. Финансово-правовое регулирование контрольной деятельности Федерального казначейства. М., 2023. С. 20; Шепелев Д.В., Шепелева Д.В. Правовое регулирование государственного финансового контроля. М., 2021. С. 35.
В основе выделения материальных процедур лежат материальные регулятивные нормы. Материальные процедуры направлены на реализацию материального регулятивного правоотношения. Материальные охранительные нормы, в свою очередь, реализуются в форме особой разновидности юридической процедуры - "процессуальной процедуры" или "юридического процесса" <20>.
--------------------------------
<20> Налоговые процедуры... С. 12 - 13.
Так, в случае с налоговыми процессуальными процедурами они опосредуют охранительные налоговые отношения - отношения в процессе налогового контроля, обжалования актов и действий (бездействия), а также привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения <21>.
--------------------------------
<21> Там же. С. 15.
Подходы, уже обозначенные в отношении налоговых процедур, допустимо перенести и на бюджетное право, в котором как разновидность юридических процедур могут быть обособлены бюджетные процедуры, а среди них - контрольные процедуры.
В бюджетном праве выделяются разные группы контрольных процедур в зависимости от субъекта их осуществления. Так, первоначально относимый к государственному финансовому контролю контроль законодательных (представительных) органов можно рассматривать в качестве парламентских контрольных процедур, контроль со стороны казначейских органов по санкционированию операций можно отнести к казначейским контрольным процедурам. Также подлежат выделению контрольные процедуры главных распорядителей средств, формирующие в том числе институт внутреннего финансового аудита (ст. 160.2-1 БК РФ).
Не ставя задачу выделить все виды бюджетных процедур, подчеркнем, что бюджетный процесс действительно насквозь пронизан юридическими процедурами, которые представляют собой установленную последовательность действий, приводящую к юридически значимым результатам - правовым актам, юридическим фактам. Завершение процедуры означает переход от одного правоотношения к другому или изменение содержания правоотношения с наделением его участников новыми обязанностями либо правами.
Следуя этой логике, можно сделать вывод, что государственный финансовый контроль осуществляется посредством контрольных процедур специального субъекта - органа государственного финансового контроля. Соответственно, с точки зрения бюджетного законодательства государственный финансовый контроль не осуществляется законодательными (представительными), финансовыми органами, казначейством как органом казначейского обслуживания, главными администраторами бюджетных средств, но все перечисленные органы обладают в публично-финансовой сфере контрольными полномочиями, реализуемыми через контрольные процедуры.
Контрольный процесс как механизм реализации непосредственных целей. Достижение непосредственных целей государственного финансового контроля происходит в рамках контрольного процесса, основными процессуальными документами которого являются предписания и представления.
В этом случае контрольные процедуры носят охранительный характер: по итогам проведенных мероприятий контрольные органы принимают решения, за которыми может следовать применение мер ответственности по отношению к субъектам финансово-контрольных правоотношений. Отметим, что при планировании контрольных мероприятий органов внутреннего государственного финансового контроля <22> для каждого объекта и предмета контроля определяются вероятность и существенность допущения нарушения. Таким образом, планирование контрольных мероприятий изначально нацелено на выполнение и реализацию охранительных норм права, т.е. на выявление нарушений и применение мер ответственности.
--------------------------------
<22> См.: Постановление Правительства РФ от 27 февраля 2020 г. N 208 "Об утверждении федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля "Планирование проверок, ревизий и обследований".
Вопрос о том, являются ли охранительными отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного контроля (надзора) в целом и государственного финансового контроля в частности, требует дополнительного обсуждения. Дискуссии о принадлежности контрольно-надзорных отношений к охранительным ведутся учеными в области административного права <23>. Согласимся с теми из них, которые указывают на регулятивно-охранительный характер контрольно-надзорных отношений <24>.
--------------------------------
<23> См., например: Зубарев С.М. Указ. соч. С. 118 - 127.
<24> См., например: Спиридонов П.Е. Регулятивно-охранительный характер административно-процессуальных правоотношений // Правоприменение. 2024. Т. 8. N 3. С. 102 - 111.
Важность отнесения правоотношений к охранительным или регулятивным обусловлена признанием контрольных процедур материальными или процессуальными вследствие такого отнесения. На наш взгляд, процедуры в рамках государственного финансового контроля носят процессуальный характер, поскольку контрольные правоотношения и опосредующие их контрольные процедуры являются вторичными, как отмечали исследователи <25>, по отношению к материальным правоотношениям. Вопросы ответственности за нарушение бюджетного законодательства или ответственности за нарушение принятых на себя обязательств со стороны объектов государственного финансового контроля не содержатся в нормах, регулирующих государственный финансовый контроль. Однако установление оснований и процедуры применения мер такой ответственности уже является предметом контрольной деятельности органов государственного финансового контроля, и в этом смысле нормы государственного финансового контроля предстают охранительными, а контрольные процедуры - процессуальными. Как было указано в отношении полномочий Счетной палаты РФ, в осуществлении контрольных мероприятий в рамках ее компетенции основную роль играют именно процессуальные нормы <26>.
--------------------------------
<25> См.: Болтинова О.В., Петрова И.В. Бюджетный контроль / под ред. О.В. Болтиновой. М., 2019. С. 47 - 48; Налоговый процесс / под ред. А.Н. Козырина. М., 2007. С. 8.
<26> См.: Громова З.Е. Счетная палата в системе органов государственного контроля: административно-правовые аспекты // Административное право и процесс. 2022. N 12.
Бюджетный кодекс РФ, выделяя вышеуказанные цели "предупреждения и пресечения бюджетных нарушений" (п. 4 ст. 265 БК РФ) и "установления законности" исполнения бюджетов бюджетной системы (п. 5 ст. 265 БК РФ), указывает на преимущественно охранительный характер государственного финансового контроля, ориентированного в первую очередь на установление факта бюджетного нарушения и, как следствие, последующее применение в определенном процессуальном порядке мер ответственности.
Указанное положение позволяет согласиться с гипотезой о процессуальной природе современного государственного финансового контроля. Ранее сделанный в теории финансового права вывод о том, что государственный финансовый контроль регулируется процессуальными нормами права, сохраняет актуальность <27>.
--------------------------------
<27> См., например: Арзуманова Л.Л. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы. М., 2016; Зырянов С.М. Государственный контроль (надзор): монография. М., 2023; Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права / под ред. М.В. Карасевой. СПб., 2003.
Несмотря на продолжающиеся дискуссии на вышеуказанную тему, можно принять за основу, что государственный финансовый контроль как вид государственного контроля (надзора) имеет следующие ключевые признаки.
1. Органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контрольную деятельность посредством контрольных (надзорных) процедур <28>. При этом собственно контрольные процедуры являются процессуальными, а не материальными юридическими процедурами. Симптоматично, что Общие требования к стандартам внешнего государственного финансового и муниципального контроля регионов и муниципальных образований <29> устанавливают, что стандарт внешнего регионального и муниципального финансового контроля должен определять именно процедуры: процедуры при проведении контрольного мероприятия, процедуры организации контрольного мероприятия, процедуры управления качеством контрольного мероприятия <30>.
--------------------------------
<28> См.: п. 47 Правил регулирования торговли услугами, учреждения и деятельности, утв. решением Высшего Евразийского экономического совета от 26 декабря 2016 г. N 24.
<29> См.: Общие требования к стандартам внешнего государственного и муниципального аудита (контроля) для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, утв. Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 29 марта 2022 г. N 2ПК.
<30> См.: п. 2.2 Общих требований к стандартам внешнего государственного и муниципального аудита (контроля) для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
2. Контроль осуществляется в определенной процессуальной форме, которую можно рассматривать как "своего рода процессуальный регламент, не позволяющий ее субъектам выходить за пределы правового пространства" <31>. В связи с этим определенная последовательная совокупность процедур формирует в целом контрольный процесс <32>. Мы придерживаемся позиции, что процедуры формируют процесс, а не наоборот <33>.
--------------------------------
<31> Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2006.
<32> См.: Борисова Л.Н. Юридический процесс и юридическая процедура // Правовая политика и правовая жизнь. 2006. N 2. С. 165; Махина С.Н. Управленческий и административный процессы: проблемы теории и перспективы правового регулирования: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1998. С. 4; Ефремов М.О. Административные процедуры как форма реализации компетенции органов публичной власти во взаимоотношениях с частными лицами: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 10.
<33> Позиции о том, что процедура - более общее понятие по отношению к процессу, придерживаются С.С. Алексеев, В.Н. Протасов, Ю.А. Тихомиров и др. Существует также точка зрения, рассматривающая процесс и процедуру как однопорядковые явления, имеющие общие черты, но различающиеся по структуре, цели, содержанию, уровню правовой регламентации и иным характеристикам (см.: Воронова И.В. Указ. соч. С. 8 - 10).
3. Контрольный процесс имеет свои стадии <34>, состоящие из групп контрольных процедур. Каждая из стадий контрольного процесса имеет своим результатом определенный правовой документ и юридический факт, которые определяют ее завершение и дают возможность для начала следующей стадии. Одновременное осуществление двух различных стадий в контрольном процессе невозможно.
--------------------------------
<34> См., например: Антропцева И.О. Правовое регулирование публичного финансового контроля. М., 2024. С. 13.
Происходящая с 2019 г. регламентация государственного финансового контроля позволяет на основе анализа соответствующих стандартов выделить стадии контрольного процесса и взаимоувязанные контрольные процедуры. Федеральные стандарты внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля регулируют процедуры следующих стадий контрольного процесса: планирование контрольных мероприятий; назначение контрольного мероприятия и подготовка к его проведению; проведение контрольного мероприятия; оформление результатов контрольного мероприятия; реализация результатов контрольных мероприятий.
4. Контрольный процесс имеет характеристики юрисдикционного процесса, поскольку в его ходе производится рассмотрение конкретного дела и по нему принимается решение, имеющее юридическую силу <35>. Как отмечает С.М. Зырянов, "нельзя исключать и связь контрольно-надзорного производства с юрисдикцией, поскольку результатом проверки (мероприятия по контролю (надзору)) является вынесение инспектором юридического суждения о соответствии или несоответствии деятельности контролируемого лица установленным требованиям" <36>. С этой точки зрения государственный финансовый контроль представляет собой совокупность юрисдикционных процедур, задача которых состоит в рассмотрении и разрешении индивидуальных конкретных дел субъектами, наделенными властными полномочиями.
--------------------------------
<35> Например: "Процессуальная форма носит юрисдикционный характер" (Воронова И.В. Указ. соч. С. 8 - 10).
<36> Зырянов С.М. Указ. соч.
5. Вследствие юрисдикционного характера контрольный процесс формирует контрольно-надзорные (контрольные) производства, представляющие собой комплекс действий и решений контрольно-надзорных (контрольных) органов и их должностных лиц по оценке соответствия объектов контроля обязательным требованиям.
Сформулированные признаки государственного финансового контроля позволяют рассматривать его как вид юрисдикционного контрольного процесса, т.е. совокупность процессуальных контрольных отношений, реализуемых в форме контрольных процедур, направленных на установление соответствия требованиям бюджетного законодательства деятельности объектов контроля и предупреждение и пресечение бюджетных нарушений с их стороны.
Контрольно-процессуальные производства. Вопрос процессуального производства в рамках государственного финансового контроля как контрольного процесса <37> подробно не исследовался в науке бюджетного права. В процессуальной деятельности производство можно представить как юрисдикционную деятельность по рассмотрению конкретного контрольного дела. В этом смысле планирование контрольных мероприятий допустимо определить как совокупность контрольных процедур, носящих организационный, а не юрисдикционный характер, а потому не составляющих, на наш взгляд, отдельного производства. Аналогично составление отчетности о результатах контрольной деятельности не относится к контрольному производству, поскольку также носит учетно-организационный характер.
--------------------------------
<37> Термин "контрольный процесс в сфере государственного (муниципального) финансового контроля" представляется громоздким, но в настоящей статье мы придерживаемся существующей бюджетной терминологии, и введение новой терминологии представляется необоснованным. Термин "бюджетный процесс" по аналогии с "налоговым процессом" не может быть использован для характеристики процессуальной природы государственного финансового контроля, в связи с чем целесообразно впоследствии рассмотреть возможность использования термина "бюджетно-контрольный процесс", который, однако, не будет соответствовать законодательному наименованию института - государственный финансовый контроль.
В процессуальных отраслях права сложилось два подхода к определению производства.
Если рассматривать производства как отдельные крупные стадии процесса, каждая из которых завершается своим процессуальным документом, то контрольный процесс органов внутреннего государственного финансового контроля подразделяется на следующие стадии, формирующие контрольно-процессуальные производства.
1. Производство по проведению контрольного мероприятия <38>, включающее следующие этапы: назначение контрольного мероприятия и подготовка к его проведению; проведение контрольного мероприятия; оформление результатов контрольного мероприятия. Процессуальный результат контрольного мероприятия оформляется при проверке актом, а при обследовании - заключением.
--------------------------------
<38> См.: Постановление Правительства РФ от 17 августа 2020 г. N 1235 "Об утверждении федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля "Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов".
2. Производство по реализации результатов контрольного мероприятия <39>, этапами которого являются: рассмотрение руководителем (заместителем руководителя) органа контроля, в том числе с участием коллегиального органа, акта проверки (заключения) и возражений к нему; принятие руководителем (заместителем руководителя) органа контроля решения по результатам контрольного мероприятия. Процессуальным результатом рассматриваемого производства является решение руководителя (заместителя руководителя) органа контроля, основными видами которого являются представление и предписание объекту контроля.
--------------------------------
<39> См.: Постановление Правительства РФ от 23 июля 2020 г. N 1095 "Об утверждении федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля "Реализация результатов проверок, ревизий и обследований".
3. Производство по рассмотрению досудебных жалоб на решения и действия (бездействие) органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и их должностных лиц <40>, включающее процедуры рассмотрения жалобы и принятия решения по жалобе. Процессуальным результатом производства будет решение руководителя (уполномоченного лица) органа контроля в виде приказа (распоряжения) (а) об удовлетворении жалобы в полном объеме либо частично или (б) об оставлении жалобы без удовлетворения.
--------------------------------
<40> См.: Постановление Правительства РФ от 17 августа 2020 г. N 1237 "Об утверждении федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля "Правила досудебного обжалования решений и действий (бездействия) органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и их должностных лиц".
4. Производство по контролю за исполнением объектами контроля представлений и предписаний, включающее этапы: продление срока исполнения представления (предписания) (этап имеет факультативный характер); рассмотрение результатов исполнения предписания или представления. Процессуальным результатом производства может быть принятие одного из следующих решений руководителем (заместителем руководителя) органа контроля:
а) в случае исполнения представления (предписания) - о признании представления или предписания исполненным;
б) в случае неисполнения представления (предписания):
о возбуждении должностным лицом органа контроля дела об административном правонарушении;
подготовке и направлении в Минфин России, другой финансовый орган уведомления о применении бюджетных мер принуждения (при неисполнении представления в части устранения бюджетных нарушений, предусмотренных гл. 30 БК РФ);
об обращении в суд с исковым заявлением о возмещении объектом контроля ущерба, причиненного публично-правовому образованию (в случае неисполнения предписания о возмещении причиненного вреда).
Другой подход к процессуальному производству связан с его рассмотрением в качестве совокупности специфического вида процессуальных процедур, обусловленных материально-правовыми особенностями первичных правоотношений <41>. В этом случае выделение производств можно провести по нескольким основаниям в зависимости от предмета государственного финансового контроля.
--------------------------------
<41> См., например: Гражданский процесс: учебник / отв. ред. В.В. Ярков. М., 2017; Гражданский процесс: учебник / под ред. М.К. Треушникова. М., 2007.
Особым предметом контроля является бюджет публично-правового образования в целом, а не отдельные его составные элементы или направления. Более того, производство по проверке отчета об исполнении федерального бюджета имеет конституционно-правовое значение. Можно выделить три производства, предметом которых выступает бюджет в целом: 1) предварительный аудит формирования федерального бюджета <42>; 2) последующий контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов <43>; 3) ежегодная проверка годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ в соответствии с положениями п. 4 ст. 130 БК РФ. Контрольное производство по ежегодной проверке годового отчета осуществляет как Счетная палата РФ, так и Казначейство России.
--------------------------------
<42> См.: СГА 201. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Предварительный аудит формирования федерального бюджета. Утв. Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 4 июля 2024 г. N 6ПК.
<43> См.: СГА 203. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Последующий контроль за исполнением федерального бюджета. Утв. Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 21 апреля 2017 г. N 3ПК; СГА 205. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Последующий контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов. Утв. Коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 26 ноября 2010 г. N 57К(759).
В рамках настоящей статьи выскажем предположение, что контрольные производства отличаются у органов внешнего и внутреннего государственного финансового контроля ввиду различного законодательного правового регулирования их деятельности. Так, контрольными производствами кроме вышеуказанных у Счетной палаты РФ являются производства в рамках аудита эффективности <44>, финансового аудита (контроля) <45>, экспертно-аналитического мероприятия <46>. У органов внутреннего государственного финансового контроля контрольное производство осуществляется в настоящее время в единственном виде - через проведение проверок (обследований).
--------------------------------
<44> См.: СГА 104. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Аудит эффективности. Утв. Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 9 февраля 2021 г. N 2ПК.
<45> См.: СГА 103. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Финансовый аудит (контроль). Утв. Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 25 декабря 2017 г. N 14ПК.
<46> См.: СГА 102. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Общие правила проведения экспертно-аналитических мероприятий. Утв. Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 20 октября 2017 г. N 12ПК.
Механизм реализации конечной цели государственного финансового контроля. Конечная цель контроля не может быть достигнута только средствами государственного финансового контроля как правового института, требуется набор правовых инструментов, которые выходят за рамки государственного финансового контроля.
В российской юридической науке высказывается мнение о двух уровнях контрольно-надзорных правоотношений. При этом особо подчеркивается неразрывная связь между правоотношениями обоих уровней: контроль осуществляется в связи и по поводу первичных отношений <47>.
--------------------------------
<47> См.: Агамагомедова С.А. Теория контрольно-надзорного правоотношения: эволюция подходов и современное содержание // Журнал российского права. 2025. Т. 29. N 3. С. 105 - 116.
Рассматривая государственный финансовый контроль как процессуальную деятельность уполномоченных органов, нельзя ограничиться правовым анализом только этого института. Учитывая, что государственный финансовый контроль представляет собой совокупность вторичных правоотношений, необходимо проанализировать правовые механизмы взаимосвязи с первичными отношениями, что позволит, в свою очередь, оценить эффективность модели правового регулирования рассматриваемого института.
Соответствие провозглашенным целям и принципам государственного финансового контроля является критерием его эффективности и результативности. Такого рода соответствие можно, на наш взгляд, установить при рассмотрении взаимодействия между первичными и вторичными отношениями. Как представляется, именно влияние на первичные отношения следует рассматривать в качестве итогового результата государственного финансового контроля и соответствия его целям и принципам.
В сформулированной в ст. 265 БК РФ конечной цели государственного финансового контроля содержится указание как раз на первичные - бюджетные - правоотношения, складывающиеся вследствие применения "положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета". Получается, что целью государственного финансового контроля является именно обеспечение соответствия этих первичных правоотношений требованиям нормативных актов. Как же органы государственного финансового контроля могут обеспечить соблюдение положений бюджетного законодательства, да еще и иных актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства, если они не являются стороной в соответствующих правоотношениях?
Представляется обоснованным рассмотрение контроля "как стадии регуляторного цикла, а не как элементарной деятельности по проведению проверок" <48>. С этой точки зрения государственный финансовый контроль является частью системы управления публичными финансами.
--------------------------------
<48> Зырянов С.М. Указ. соч. С. 55.
Исходя из этого государственный финансовый контроль можно рассматривать как в непосредственном значении этого термина, которое предусмотрено БК РФ, так и в качестве более крупного комплексного правового образования - правового режима бюджетной деятельности публично-правовых образований, который охватывает не только собственно методы контроля, предусмотренные ст. 267.1 БК РФ, но и иные контрольные процедуры, интегрированные в стадии бюджетного процесса.
Для достижения конечной цели требуется обобщить практики всех контрольных мероприятий. Это, в свою очередь, приводит к возникновению иных правоотношений с участием органов государственного финансового контроля, которые выходят за установленные БК РФ рамки контроля как юрисдикционного процесса.
Наиболее значимые правовые механизмы достижения конечной цели государственного финансового контроля реализуются с участием высшего органа государственного аудита и контрольно-счетных органов публично-правовых образований. Так, задачей Счетной палаты РФ является выработка не только предложений по устранению выявленных недостатков и нарушений, но и предложений по "совершенствованию бюджетного процесса в целом" (ст. 5 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"). Для этого Счетная палата РФ осуществляет "представление палатам Федерального Собрания и направление Председателю Правительства Российской Федерации аналитических записок о ходе исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации" (подп. 14 п. 1 ст. 13 названного Закона), а также вносит в парламент предложения "о совершенствовании законодательства по вопросам, относящимся к компетенции Счетной палаты" (подп. 23 п. 1 ст. 13 названного Закона).
Механизм взаимодействия Счетной палаты РФ с парламентом раскрыт в Федеральном законе от 7 мая 2013 г. N 77-ФЗ "О парламентском контроле", в котором Счетная палата указана в числе участников парламентского контроля (ст. 4).
Парламент, перестав быть субъектом государственного финансового контроля, осуществляет парламентский контроль в сфере бюджетных правоотношений в форме предварительного, текущего и последующего парламентского контроля (ст. 11 Закона о парламентском контроле). Интересно, что формы и содержание парламентского контроля в указанной сфере практически полностью воспроизведены из первоначальной редакции Бюджетного кодекса РФ (п. 1 ст. 265), в соответствии с которой законодательные (представительные) органы тогда еще осуществляли государственный финансовый контроль. Как и в первоначальной редакции Кодекса, в рамках текущего парламентского контроля рассматриваются отдельные вопросы исполнения федерального бюджета на заседаниях комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ (п. 8 ст. 11 Закона о парламентском контроле), последующий парламентский контроль осуществляется через рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета (п. 9 ст. 11 Закона о парламентском контроле), а предварительный парламентский контроль предполагает в том числе рассмотрение и утверждение проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (подп. 4 п. 2 ст. 11 Закона о парламентском контроле).
Таким образом, подтверждается ранее сделанный вывод о наличии правоотношений, которые осуществляются за рамками государственного финансового контроля, но тесно с ним связаны. Первоначально рассматриваемые в качестве правоотношений в сфере государственного финансового контроля, некоторые из них, формально перестав быть таковыми, сохранили свои основные характеристики, перейдя в категорию отношений, регулируемых нормами иных правовых институтов. Важно отметить, что их процедурный характер сохранился, но вместо контрольных процедур в рамках государственного финансового контроля их можно рассматривать в качестве парламентских контрольных процедур <49>.
--------------------------------
<49> См., например: Кошель А.С. Парламентские процедуры в России: конституционные стандарты. М., 2025.
Похожие метаморфозы произошли и с иными контрольными процедурами, которые первоначально регулировались нормами правового института государственного финансового контроля. Так, санкционирование операций из метода государственного финансового контроля превратилось в казначейскую контрольную процедуру, оказавшуюся среди других материальных процедур - процедур исполнения бюджета.
Контрольные процедуры, вынесенные в настоящее время за рамки обновленного понимания государственного финансового контроля, не утратили с ним фактической связи. Они формируют своего рода "внешний" периметр государственного финансового контроля, позволяющий ему достигать поставленные цели.
Государственный финансовый контроль, нормативно все более отчетливо обретая черты процесса, урегулированного нормами бюджетного права, доктринально остается крупным правовым институтом, охватывающим отношения, в которых участвуют не только органы внешнего или внутреннего государственного финансового контроля, но и иные участники бюджетного процесса - прежде всего законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы.
Очевидна включенность государственного финансового контроля в механизм управления публичными финансами. В связи с этим перед ним стоит задача оценки эффективности использования публичных ресурсов и выработки "требований, предложений (рекомендаций) по повышению эффективности (результативности и (или) экономности) использования федеральных и иных ресурсов, совершенствованию организации и процессов использования федеральных и иных ресурсов" <50>. Сам государственный финансовый контроль постепенно эволюционирует от задач выявления нарушений и применения мер ответственности к организационно-управленческим задачам определения мер по повышению эффективности управления публичными финансами и иными ресурсами.
--------------------------------
<50> См. п. 2.2.4 СГА 104. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Аудит эффективности, утв. Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 9 февраля 2021 г. N 2ПК.
Деятельность органов государственного финансового контроля становится необходимым элементом управленческого процесса в рамках соответствующего публично-правового образования. Активизация экспертно-аналитического направления работы органов контроля способствует переходу от обособленного контрольно-надзорного производства к такому участию в управленческом процессе, которое обеспечивает реализацию предложений и рекомендаций по совершенствованию деятельности администраторов бюджетных средств, финансовых и высших исполнительных органов.
Данная тенденция приводит к тому, что контрольно-надзорные процедуры, оставаясь процессуальными, постепенно становятся способом реализации не только охранительных, но и регулятивных норм права. В то же время расширение методов контроля, его осуществление в форме экспертно-аналитических мероприятий, аудита эффективности и мониторинга сохраняют обособленность от управленческого процесса, самостоятельную целостность контрольной деятельности органов контроля и процессуально-процедурный характер.
Заключение. Государственный финансовый контроль как объект бюджетно-правового регулирования прошел в своем развитии путь от набора разнородных контрольных процедур к целостному контрольному процессу, имеющему юрисдикционный характер и, как следствие, свои контрольные производства.
Эволюция правового регулирования государственного финансового контроля вывела за рамки его обновленного содержания отдельные финансово-контрольные мероприятия, осуществляемые законодательными (представительными) органами, финансовыми органами и Федеральным казначейством, а также главными распорядителями средств бюджета. Однако этим участникам бюджетного процесса имманентно присущи контрольные полномочия, которые они реализуют через соответствующие контрольные процедуры, формируя отдельные группы контрольных правоотношений вне системы государственного финансового контроля. В связи с этим можно говорить о наличии в сфере бюджетных отношений, в зависимости от осуществляющих их субъектов, парламентских контрольных процедур, казначейских контрольных процедур, а также контрольных процедур, осуществляемых финансовыми органами и главными администраторами бюджетных средств. Эти процедуры, хотя формально и не входят в систему государственного финансового контроля, необходимы для достижения его целей.
Телеологический подход к пониманию государственного финансового контроля требует рассматривать финансово-контрольную деятельность, осуществляемую его органами, во взаимосвязи с аналогичной деятельностью, выполняемой иными субъектами бюджетного процесса.
На протяжении всей своей истории отечественная финансово-правовая наука использовала именно такой подход, рассматривающий государственный финансовый контроль составной частью системы управления публичными финансами и позволяющий достичь его основную цель - обеспечение соблюдения положений бюджетного законодательства.
Список литературы
1. Агамагомедова С.А. Теория контрольно-надзорного правоотношения: эволюция подходов и современное содержание // Журнал российского права. 2025. Т. 29. N 3.
2. Алышевский Н.Я. В память В.А. Татаринова: О прошлом и нынешнем устройстве государственного контроля в России. СПб., 1881.
3. Антропцева И.О. Правовое регулирование публичного финансового контроля. М., 2024.
4. Арзуманова Л.Л. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы. М., 2016.
5. Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2006.
6. Берендтс Э.Н. Русское финансовое право. СПб., 1914.
7. Блех И.И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии. СПб., 1895.
8. Болтинова О.В., Петрова И.В. Бюджетный контроль / под ред. О.В. Болтиновой. М., 2019.
9. Борисова Л.Н. Юридический процесс и юридическая процедура // Правовая политика и правовая жизнь. 2006. N 2.
10. Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. М., 1973.
11. Воронова И.В. Юридическая процедура обеспечения прав и свобод человека и гражданина // Вестник Саратовской государственной академии права. 2010. N 1.
12. Государственный и общественный контроль в СССР / под ред. В.И. Туровцева. М., 1970.
13. Государственный финансовый контроль: федеральные институты: учеб. пособие / под ред. А.Н. Козырина. М., 2023.
14. Гражданский процесс: учебник / отв. ред. В.В. Ярков. М., 2017.
15. Гражданский процесс: учебник / под ред. М.К. Треушникова. М., 2007.
16. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000.
17. Громова З.Е. Счетная палата в системе органов государственного контроля: административно-правовые аспекты // Административное право и процесс. 2022. N 12.
18. Евзлин З.П. Бюджетный контроль и система государственной отчетности при конституционном образе правления. СПб., 1907.
19. Ефремов М.О. Административные процедуры как форма реализации компетенции органов публичной власти во взаимоотношениях с частными лицами: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
20. Зубарев С.М. К вопросу о сущности контрольных процедур в государственном управлении // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2016. N 5.
21. Зырянов С.М. Государственный контроль (надзор): монография. М., 2023.
22. Кошель А.С. Парламентские процедуры в России: конституционные стандарты. М., 2025.
23. Логвенчева А.О. Финансово-правовое регулирование контрольной деятельности Федерального казначейства. М., 2023.
24. Махина С.Н. Управленческий и административный процессы: проблемы теории и перспективы правового регулирования: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1998.
25. Налоговые процедуры / под ред. А.Н. Козырина. М., 2008.
26. Налоговый процесс / под ред. А.Н. Козырина. М., 2007.
27. Пауль А.Г. Бюджетное право. М., 2021.
28. Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права / под ред. М.В. Карасевой. СПб., 2003.
29. Понтович Э.Э. Казна и контроль: Государственно-правовая характеристика финансового контроля. М., 1927.
30. Ровинский Н.Н. Финансовый контроль в СССР. М., 1947.
31. Сакович В.А. Государственный контроль в России, его история и современное устройство в связи с изложением сметной системы, кассового порядка и устройства государственной отчетности. 2-е изд. СПб., 1898.
32. Спиридонов П.Е. Регулятивно-охранительный характер административно-процессуальных правоотношений // Правоприменение. 2024. Т. 8. N 3.
33. Татаринов В.А. Государственная отчетность во Франции. СПб., 1858.
34. Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. N 4.
35. Шамшин А. О контрольных учреждениях. СПб., 1865.
36. Шепелев Д.В., Шепелева Д.В. Правовое регулирование государственного финансового контроля. М., 2021.
37. Ялбулганов А.А. Реформирование внутреннего государственного финансового контроля: цели, задачи и правовые вызовы // Актуальные проблемы российского права. 2020. N 11 (120).
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
"Горячие" документы: