Проблемы осуществления муниципальной власти в системе публичной власти субъекта Российской Федерации. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРОБЛЕМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

И.С. РОМАНЧУК

Важной частью исследования конституционно-правового регулирования организации системы публичной власти в Российской Федерации является рассмотрение ее третьего уровня - муниципальной власти. Согласно ст. 12 Конституции РФ в пределах своих полномочий местное самоуправление самостоятельно и не входит в действующую систему органов публичной власти. Такой подход к закреплению муниципальной власти стал предметом многочисленных дискуссий. Природа муниципальной власти, ее соотношение с государственной властью рассматривались многими авторами: О.Е. Кутафиным, В.И. Фадеевым, М.В. Баглаем, В.Е. Чиркиным, Е.С. Шугриной и др. А в 2020 г. было осуществлено закрепление муниципальной власти в единой системе публичной власти на законодательном уровне путем внесения поправок в Конституцию РФ <1>.
--------------------------------
<1> Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти" // СЗ РФ. 2020. N 11. Ст. 1416.

Поскольку нормативное регулирование организации и осуществления местного самоуправления осуществлялось обособленно (сначала Федеральным законом от 28.08.1995 N 154-ФЗ <2>, а затем Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) <3>), включение муниципальной власти в систему публичного управления потребовало принятия соответствующего нормативного акта, регламентирующего вопросы организации и реализации публичной власти в субъектах РФ, в том числе и при взаимодействии с муниципальным уровнем (ст. 1 Федерального закона от 21.12.2021 N 414-ФЗ (далее - Федеральный закон N 414-ФЗ) <4>), и внесения законопроекта о включении местного самоуправления в единую систему публичной власти <5>.
--------------------------------
<2> Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (утратил силу) // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
<3> Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 15.05.2024) // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<4> Федеральный закон от 21.12.2021 N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" // СЗ РФ. 2021. N 52 (ч. I). Ст. 8973.
<5> Законопроект N 40361-8 "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти" // URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/40361-8 (дата обращения: 29.08.2025).

Таким образом, в течение последних лет на федеральном уровне реализуется целенаправленная политика формирования вертикали единой системы публичной власти, где основной задачей является обеспечение взаимодействия между ее уровнями для решения задач в интересах населения <6>.
--------------------------------
<6> Кожевников О.А. Публичная власть, единая система публичной власти, государственная и муниципальная власть в конституционно-правовой доктрине и современной нормативной реальности // Научный вестник Омской академии МВД России. 2022. N 3. С. 251.

Несмотря на начавшуюся нормативную проработку организационных основ осуществления публичной власти, муниципальному уровню, полагаем, уделено недостаточно внимания, хотя данный уровень власти всегда выступал источником противоречий. Это обусловлено тем, что муниципальный уровень управления имеет существенные отличия и от государственного уровня власти, и от власти на уровне субъектов РФ, что проявляется не только в сущностном содержании и природе муниципальной власти, но и в особенностях содержания и механизмах формирования и реализации. Это требует более детального рассмотрения, а в последующем - анализа содержательных элементов трансформации действующего законодательства, регулирующего вопросы организации и осуществления муниципальной власти.
Обратимся к основным характеристикам муниципального уровня публичной власти в Российской Федерации. В соответствии с Конституцией РФ 1993 г. местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Реализация этих правомочий осуществляется гражданами как через представительные органы, так и с помощью иных форм прямого волеизъявления и иных органов местного самоуправления.
В данном контексте справедливо отметить, что рассмотрение содержания муниципальной власти, реализуемой через местное самоуправление, аналогично представлению народа как общности неидентифицированных индивидов <7>. Муниципальная власть при таком подходе представляет собой совокупность органов местного самоуправления территориальных единиц без отождествления с какой-либо конкретной территорией.
--------------------------------
<7> Овчинников И.И. Муниципальная власть в структуре публичной власти в Российской Федерации // Вестник МГПУ. Серия "Юридические науки". 2017. N 3 (27). С. 37 - 55.

В этом случае возникает первое противоречие, имеющее, как представляется, организационную природу.
С одной стороны, принципы территориальной организации местного самоуправления на сегодняшний момент создают достаточно широкие условия для установления границ муниципальных образований. Глава 2 Федерального закона N 131-ФЗ изобилует диспозитивными нормами.
С другой стороны, практический анализ муниципальных образований показывает их высокую дифференциацию по различным параметрам <8>. Например, по размеру территории разница между муниципальными районами составляет 27 тыс. раз (самый большой по площади муниципалитет - Таймырский Долгано-Ненецкий муниципальный район (879 900 кв. км), а самый маленький - Светлогорский район в Калининградской области (32,5 кв. км)). По численности населения муниципалитетов разница достигает 12 тыс. раз (самое большое население - в г. Москве (12 380 700 чел.), а самое маленькое - в с. Высоком Новодугинского района (менее 1 000 чел.)). Муниципальная власть реализуется в пределах муниципального образования, которое составляет основу территориального устройства Российской Федерации, а такое разнообразие муниципалитетов свидетельствует о том, что осуществление властных полномочий, их функциональное наполнение и механизмы реализации существенно разнятся; иными словами, содержание муниципальной власти в разных муниципальных образованиях имеет существенные различия, что обусловливает необходимость отождествления муниципальной власти с конкретной территорией.
--------------------------------
<8> Россия: муниципалитеты // URL: https://муниципалитеты.рф/reytingi-i-statistika (дата обращения: 05.10.2023).

Наблюдаемая в последнее время тенденция включения в структуру муниципальных территориальных единиц муниципальных образований более высокого уровня (укрупненных единиц), с одной стороны, решает проблему увеличения количества территориальных единиц, обладающих полномочиями публичной власти при бесконечно малом размере и численности населения на территории. Это рационально, но с другой стороны, нарушается ключевой принцип равенства и народовластия. Например, включение муниципального округа в перечень муниципальных образований в России в 2020 г. <9> было обусловлено необходимостью укрупнения, что подтверждено статистическими данными об уменьшении количества муниципальных образований. Но при преобразовании муниципальных районов в муниципальные округа поселения теряют свой статус муниципальных образований, а значит, они не имеют органов местного самоуправления <10>. Администрация и/или орган представительной власти, как правило, находится в центральной части муниципального образования, а большинство поселений достаточно удалены и не имеют административного центра (поселенческого совета или администрации), что затрудняет, а в ряде случаев сводит на нет решение вопросов, в том числе срочных и важных, местного значения. Это нехарактерно для муниципальных районов, где имеются поселенческие советы и/или администрация и вопросы местного значения так или иначе решаются. Более того, Конституцией РФ и Федеральным законом N 414-ФЗ гарантируются равные права для муниципальных образований на реализацию публичной власти, независимо от размера территориальной единицы, что при укрупнении приводит к существенному снижению степени участия населения малых муниципальных образований в формировании структуры муниципальной власти и управлении ими.
--------------------------------
<9> Федеральный закон от 01.05.2019 N 87-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2019. N 18. Ст. 2211.
<10> Беликов П.П., Гребенникова А.А., Зюзин С.Ю. [и др.]. Комментарий к Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс", 2015.

Еще одно противоречие обусловлено, как представляется, природой муниципальной власти. Несмотря на нормативное закрепление Федеральным законом N 414-ФЗ муниципальной власти в качестве элемента системы публичной власти, рассмотрение ее как самостоятельной подсистемы также имеет место.
Напомним, что до 2020 г. органы местного самоуправления не входили в систему органов государственной власти. В юридической литературе многие исследователи отмечали противоречия, обусловленные сущностным содержанием организации управления на муниципальном уровне (местного самоуправления). Раскрывая категорию "публичная власть", наряду с общепринятыми характеристиками, отраженными в Федеральном законе N 131-ФЗ, они приводили в качестве основных признаков безличие и наличие специальных органов управления, отделенных от общества и стоящих над ним <11>. При этом на муниципальном уровне властные функции реализуются в том числе на уровне местного самоуправления, что по своему содержанию ведет к сложности обезличивания (например, при реализации такой формы народовластия, как сход граждан (ст. 25.1 Федерального закона N 131-ФЗ)). По нашему мнению, это не позволяет говорить о том, что органы управления в такой модели отделены от общества.
--------------------------------
<11> См.: Овчинников И.И. Указ. соч. С. 39; Авакьян С.А. Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 10. С. 7; Еремян В.В., Чихладзе Л. Публичная власть как механизм взаимодействия государственных органов и местного самоуправления. М.: LAP Lambert Academic Publishing, 2012. С. 49 - 57.

В данном аспекте представляет интерес позиция В.Е. Чиркина <12>, который указывает на "квазигосударственный" или "негосударственный" характер власти субъектов РФ, обосновывая свою точку зрения тем, что "на одной территории не может быть двух видов власти - государственной и власти субъекта РФ". Данный тезис в отношении муниципальной власти носит, как представляется, еще более глубокий характер. На муниципальном уровне реализуются системно полномочия государственной публичной власти, власти субъекта РФ и непосредственно муниципалитета. Иными словами, следует говорить о трех видах власти, осуществляемых на одной территории, что, полагаем, затрудняет понимание природы властвования.
--------------------------------
<12> Чиркин В.Е. Современные модели публичной власти // Организация и функционирование публичной власти: конституционно-правовые аспекты: труды ИГП РАН. N 3/2013. М., 2013. С. 44 - 48.

Относительно характеристик муниципальных образований и содержания местного самоуправления как принципа муниципального управления заслуживает внимания позиция Ю.И. Скуратова, по мнению которого "самоуправление есть высшая цель и одновременно особая форма развития и организации демократии, объединяющая ее основные институты" <13>. В данном определении, полагаем, даны ключевые характеристики местного самоуправления и приведено обоснование необходимости разграничения властных функций между федеральными, региональными и местными органами управления.
--------------------------------
<13> Скуратов Ю.И. Система социалистического самоуправления советского народа. Проблемы конституционной теории и практики / под науч. ред. Г.В. Игнатенко. Свердловск: Уральский университет, 1987. С. 92 - 118.

С учетом изложенного, несмотря на наличие, казалось бы, целостного представления о муниципальном уровне публичной власти, целесообразно говорить о противоречивой природе местного самоуправления.
Из двух представленных тезисов, касающихся противоречий, обусловленных содержанием и природой муниципальной власти, полагаем, можно сделать заключение о ее противоречивом или дуалистическом характере. Подтверждением данного вывода можно считать то, что, с одной стороны, в России, идентифицирующей себя как правовое государство, формируется система законодательства, определяющая качество и эффективность взаимодействия уровней публичной власти, а с другой - как справедливо утверждает О.А. Кожевников <14>, содержание принимаемых в сфере публичной власти нормативных актов с большой натяжкой соответствует критериям ясности, точности и недвусмысленности.
--------------------------------
<14> Кожевников О.А. Указ. соч. С. 252.

Исследование содержания полномочий органов муниципальной власти также указывает на необходимость их совершенствования. В соответствии с закрепленными в Конституции РФ принципами народовластия муниципальное управление осуществляется через местное самоуправление (ст. 1 Федерального закона N 131-ФЗ). Муниципальные образования характеризуются рядом параметров, включая характеристики органов власти и принципы их формирования; перечень полномочий и принципы их осуществления; источники осуществления властных полномочий и их ресурсное обеспечение; особенности объекта реализации властных полномочий и принципы определения его состава; требования к основным нормативным документам, утверждаемым на муниципальном уровне <15>.
--------------------------------
<15> Васильев В.И. Муниципальное право России. М.: Юстицинформ, 2012. С. 32 - 41.

В статье 17 Федерального закона N 131-ФЗ приводится довольно четкий перечень полномочий органов местного самоуправления. Однако анализ содержания муниципального управления указывает на существование противоречия в реализации данных полномочий. Это, как представляется, обусловлено, во-первых, иерархичной структурой системы публичной власти на муниципальном уровне, а во-вторых, принципом соподчиненности, реализованным в системе муниципальной власти.
Обратимся к первой составляющей. В статье 2 Федерального закона N 131-ФЗ получила закрепление уровневая система муниципального управления, согласно которой предусмотрено восемь видов муниципалитетов, различающихся по составу. Классификация этих уровней в научной литературе носит дискуссионный характер. Так, Т.Ю. Антропова <16> муниципальные образования рассматривает в виде двухуровневой территориальной системы местного самоуправления, где один из видов муниципальных образований включает в себя другой. Аналогичным образом, по мнению К.К. Гасанова <17>, в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ, муниципальные образования целесообразно систематизировать и представлять в виде двух уровней, базируясь на критерии состава (простые и сложносоставные). Другие авторы, например В.А. Виноградова <18>, Ф.Х. Даова, И.Р. Нахушева, Т.С. Цолоев <19>, выделяют три уровня муниципальных образований: одноуровневые, первого уровня и второго уровня.
--------------------------------
<16> Антропова Т.Ю. Об увеличении видов муниципальных образований в Российской Федерации // Вестник Северо-Осетинского государственного университета имени Коста Левановича Хетагурова. 2011. N 3. С. 167 - 168.
<17> Муниципальное право России / К.К. Гасанов, Е.Н. Хазов, А.С. Прудников [и др.]. М.: Юнити-Дана, 2016. С. 133 - 134.
<18> Виноградова В.А. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юрайт, 2016. С. 38.
<19> Даова Ф.Х., Нахушева И.Р., Цолоев Т.С. Муниципальные образования: сложности классификации и определения состава // Современная наука: актуальные проблемы теории и практики. Серия "Экономика и право". 2019. N 43. С. 87 - 92.

Трехуровневая классификация предпочтительна, причем реализация ключевых властных полномочий в одноуровневых муниципальных образованиях принципиально отличается от реализации в двух- и трехуровневых муниципалитетах, где муниципальная публичная власть сочетает признаки муниципального уровня и уровня субъектов РФ в системе публичной власти. Однако, полагаем, закрепленные на нормативном уровне механизмы и принципы осуществления властных полномочий не обладают универсальными характеристиками и не могут применяться во всех территориальных единицах.
Для разных типов муниципальных образований федеральное законодательство предусматривает различные сферы вопросов для решения органами местного самоуправления. Причем, как отмечает Е.С. Шугрина, разный перечень вопросов местного значения регламентируется разными статьями Федерального закона N 131-ФЗ <20>. Так, статья 14 Закона включает перечень вопросов, которые уполномочены решать городские и сельские поселения. Этот перечень отличается от списка вопросов для иных видов муниципальных образований (ст. 15 - 16, 79 Федерального закона N 131-ФЗ), имеют место различия, касающиеся формирования и определения структуры органов местного самоуправления, а также финансовых взаимоотношений. Аналогичная ситуация наблюдается и в вопросах выбора модели организации органов местного самоуправления, вида избирательной системы, которые зависят от типа муниципального образования. Например, для одних типов муниципальных образований предусмотрен сход, а для других - косвенный принцип формирования представительных органов. Однако, как мы отмечали ранее, Конституцией РФ и Федеральным законом N 414-ФЗ гарантируются равные права для муниципальных образований на реализацию публичной власти, независимо от их территориальных особенностей.
--------------------------------
<20> Шугрина Е.С. Виды муниципальных образований в Российской Федерации: анализ законодательства и правоприменительной практики // Правоприменение. 2017. Т. 1. N 1. С. 84.

Таким образом, следует констатировать, что закрепление в нормативных документах муниципальной власти в качестве одного из элементов системы публичной власти не сняло противоречий, обусловленных ее спецификой, что требует обоснования параметров их дифференциации и конституционного закрепления разграничения властных полномочий применительно к разным типам муниципальных образований с целью обеспечения согласованного функционирования системы публичной власти в субъектах Российской Федерации.

Библиография

1. Авакьян С.А. Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 10. С. 5 - 11.
2. Антропова Т.Ю. Об увеличении видов муниципальных образований в Российской Федерации // Вестник Северо-Осетинского государственного университета имени Коста Левановича Хетагурова. 2011. N 3. С. 167 - 168.
3. Беликов П.П., Гребенникова А.А., Зюзин С.Ю., Мокеев М.М., Наумов С.Ю., Свищева В.А., Шишелова С.А. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс", 2015.
4. Васильев В.И. Муниципальное право России. М.: Юстицинформ, 2012. 680 с.
5. Виноградова В.А. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юрайт, 2016. 406 с.
6. Даова Ф.Х., Нахушева И.Р., Цолоев Т.С. Муниципальные образования: сложности классификации и определения состава // Современная наука: актуальные проблемы теории и практики. Серия "Экономика и право". 2019. N 43. С. 87 - 92.
7. Еремян В.В., Чихладзе Л. Публичная власть как механизм взаимодействия государственных органов и местного самоуправления. М.: LAP Lambert Academic Publishing, 2012. 196 с.
8. Кожевников О.А. Публичная власть, единая система публичной власти, государственная и муниципальная власть в конституционно-правовой доктрине и современной нормативной реальности // Научный вестник Омской академии МВД России. 2022. N 3. С. 251 - 256.
9. Муниципальное право России / К.К. Гасанов, Е.Н. Хазов, А.С. Прудников [и др.]. М.: Юнити-Дана, 2016. 424 с.
10. Овчинников И.И. Муниципальная власть в структуре публичной власти в Российской Федерации // Вестник МГПУ. Серия "Юридические науки". 2017. N 3 (27). С. 37 - 55.
11. Скуратов Ю.И. Система социалистического самоуправления советского народа. Проблемы конституционной теории и практики / под науч. ред. Г.В. Игнатенко. Свердловск: Уральский университет, 1987. 432 с.
12. Чиркин В.Е. Современные модели публичной власти // Организация и функционирование публичной власти: конституционно-правовые аспекты: труды ИГП РАН. N 3/2013. М., 2013. С. 44 - 48.
13. Шугрина Е.С. Виды муниципальных образований в Российской Федерации: анализ законодательства и правоприменительной практики // Правоприменение. 2017. Т. 1. N 1. С. 79 - 91.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ