Развитие конституционной модели организации государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

РАЗВИТИЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ НА УРОВНЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А.Е. ПОСТНИКОВ, А.Е. ПОМАЗАНСКИЙ

Современная модель организации государственной власти на региональном уровне и в равной степени практика формирования и функционирования органов государственной власти субъектов РФ приобрели завершенность и основные качественные характеристики в результате длительного исторического развития в постсоветский период. После принятия Конституции РФ окончательно оформился отказ от советской системы организации власти, включая и ее региональный аспект. Основными конституционными принципами, гарантировавшими сущностные изменения в организации государственной власти на уровне субъектов Федерации, являлись:
принцип федерализма, в соответствии с которым вводилось понятие "субъект Российской Федерации", охватывающее различные виды субфедеральных территориальных образований в стране, признавались единство системы государственной власти, равноправие субъектов РФ, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ (ст. 5, 71, 72, 73, 76, 77 Конституции РФ);
принцип осуществления государственной власти в Российской Федерации на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ);
принцип народовластия, согласно которому народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, а высшим выражением власти народа, в том числе на региональном уровне, являются референдум и свободные выборы (ст. 3 Конституции РФ).
В первоначальный период формирования системы государственной власти в субъектах РФ распространение получила точка зрения, что организация государственной власти на региональном уровне в целом должна повторять или соответствовать той модели, которая определяет организацию федеральных органов государственной власти. Логика использования этой позиции в первую очередь связана с тем, что непосредственно в Конституции РФ детально определены принципы построения системы федеральных органов государственной власти, процедуры их взаимодействия, а также их основные полномочия. Применительно к региональному уровню государственной власти, за исключением наиболее общих конституционных принципов организации власти в Российской Федерации, относящихся к основам конституционного строя, в Конституции не были установлены конкретные нормы, определяющие построение и функционирование органов государственной власти. До принятия федерального закона в соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, устанавливающего общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, решение вопросов, связанных с формированием, построением и функционированием системы органов государственной власти на данном уровне, осуществлялось непосредственно на основе Конституции РФ <1>. Содержание принимаемых решений систематически оценивалось в рамках конституционного контроля, осуществлявшегося Конституционным Судом.
--------------------------------
<1> Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" был принят только в 1999 г., т.е. спустя шесть лет после принятия Конституции РФ.

В Постановлении КС РФ от 18 января 1996 г. "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края" указывалось, что конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти. Следовал вывод, что, поскольку согласно Конституции РФ законодательная и исполнительная ветви власти являются самостоятельными, недопустимо, выходя за пределы, предусмотренные Конституцией РФ, закреплять в Уставе нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение.
Анализ решений Конституционного Суда РФ, принятых в рассматриваемый период времени, показывает, что в рамках конституционного правосудия не находили подтверждения унифицированные подходы к организации власти как на федеральном, так и на региональном уровнях. При этом с учетом правовых позиций Конституционного Суда постепенно приходило понимание необходимости выработки специальных решений по организации государственной власти на уровне субъектов РФ, отвечающих особенностям федеративного устройства страны и управленческим реалиям. Принятия этих решений требовали многочисленные вопросы о взаимоотношениях законодательной и исполнительной власти <2>, об определении характера мандата выборных лиц органов государственной власти <3>. При этом были признаны соответствующими Конституции РФ более широкие, чем это предусмотрено на федеральном уровне, формы парламентского контроля, ответственности перед избирателями выборных должностных лиц.
--------------------------------
<2> См., например, Постановления КС РФ от 18 января 1996 г. "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края", от 1 февраля 1996 г. "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области", от 10 декабря 1997 г. "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области".
<3> См. Постановления КС РФ от 7 июня 2000 г. "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", от 24 декабря 1996 г. "По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы".

Такого рода тенденции развития модели организации государственной власти на уровне субъектов РФ были связаны не только с особенностями политического развития Российской Федерации того времени, когда происходила консолидация власти на региональном уровне, восполнявшая дефицит ответственного управления, образовавшийся в начале 1990-х гг., но и с самой конституционной моделью организации власти в субъектах РФ. Установлению общих, унифицированных подходов к организации государственной власти на федеральном и региональном уровнях препятствовали следующие конституционно значимые обстоятельства:
признание самостоятельности субъектов РФ в конституционном и уставном регулировании при наличии указания в Конституции на то, что система их органов власти должна строиться в соответствии с общими принципами, определенными федеральным законом. Такой подход резко контрастировал с детальным регулированием организации государственной власти на региональном уровне в соответствии с ранее действовавшей Конституцией (Основным Законом) РСФСР <4>;
отсутствие в соответствии с Конституцией РФ полноценной судебной власти субъектов РФ, что обусловливало существенную модификацию принципа разделения властей на региональном уровне;
различия в содержании и масштабе задач, решаемых органами государственной власти Российской Федерации как суверенного государства и органами государственной власти его частей - субъектов Федерации, не наделенных суверенными правами.
--------------------------------
<4> В Конституции (Основном Законе) РСФСР 1978 г., помимо общих принципов организации деятельности Советов народных депутатов, основ избирательной системы и статуса народного депутата, вопросам организации государственной власти на региональном уровне, включая особенности для автономных республик, было посвящено четыре главы.

В то же время источником последующих общих решений в построении исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях являлись субординационные начала в отношениях федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в силу ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, согласно которой в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Можно отметить следующие закономерности в развитии конституционной модели организации государственной власти на уровне субъектов РФ, наиболее полно проявившиеся в рамках его отдельных этапов.
1. Первоначально модель организации государственной власти в субъектах РФ формировалась в соответствии с Указом Президента РФ от 22 октября 1993 г. N 1723 "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации", которым было утверждено Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы". Это Положение в общей форме решало вопросы формирования законодательной власти на уровне субъекта РФ (с учетом того обстоятельства, что деятельность соответствующих Советов была прекращена) и ее взаимодействия с исполнительной властью.
Избранные законодательные органы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов в соответствии с ч. 2 ст. 66 Конституции РФ были наделены правом самостоятельного принятия уставов субъектов РФ, в соответствии с которыми определялся статус данных субъектов Федерации. При разработке этих уставов законодательные органы руководствовались положениями Конституции. Уставное, а также и конституционное нормотворчество законодательных органов субъектов РФ в 1990-е гг. являлось важнейшим источником конституционно-правовых решений, впоследствии получивших закрепление в федеральном законодательстве. Отметим, что при отсутствии разработанной официальной конституционной доктрины большую значимость приобрело научное доктринальное толкование Конституции РФ, которое активно использовалось органами государственной власти субъектов РФ при выработке конкретных нормативных решений, касающихся взаимодействия органов государственной власти, определения компетенции органов государственной власти, ответственности органов власти и их должностных лиц. Соответствующие научные позиции являлись предметом экспертного обсуждения на заседаниях Конституционного Суда РФ и нередко использовались для обоснования решений, принимаемых данным органом конституционного контроля <5>.
--------------------------------
<5> По постановлениям Конституционного Суда РФ (в них сообщалась информация об экспертах, принявших участие в рассмотрении дела) можно проследить, что в заседаниях Конституционного Суда принимали участие и отстаивали свои позиции практически все наиболее известные ученые в области конституционного права, такие как С.А. Авакьян, Н.А. Богданова, Б.С. Крылов, В.В. Лазарев, В.В. Невинский, М.И. Пискотин, В.Б. Исаков и др.

Таким образом, до принятия в 1999 г. Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" нормативная модель организации государственной власти на уровне субъектов РФ определялась непосредственно Конституцией РФ с учетом особенностей переходного периода, когда регулирование многих правоотношений осуществлялось в соответствии с указами Президента РФ. Также важно отметить, что направляющую роль для организации региональной власти имели позиции Конституционного Суда РФ, высказанные им при рассмотрении многочисленных запросов, касавшихся организации региональной власти и направлявшихся в Суд в указанный период в связи с рассмотрением соответствия Конституции РФ положений конституций и уставов субъектов РФ.
2. Начало формированию четких законодательных ориентиров организации государственной власти на региональном уровне было положено изданием в 1999 г. Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Хотя эти Законы имели довольно общий, рамочный характер, т.е. оставляли значительное усмотрение для конкретизации схемы организации государственной власти в зависимости от региональной специфики, в них получили решение наиболее принципиальные вопросы формирования законодательной, исполнительной власти на уровне субъектов РФ, распределения полномочий между соответствующими органами, порядка их функционирования, взаимодействия с федеральными органами государственной власти и ответственности. Принятие этих Законов, с одной стороны, обобщало опыт предшествующего правового регулирования организации власти на региональном уровне, с другой - вводило более развернутые требования в части организации государственной власти в субъектах РФ.
В последующие годы "рамочная идеология" регулирования организации государственной власти в субъектах РФ постепенно замещалась применением унифицированных решений для всех субъектов РФ исходя из общей стратегии развития публичной власти в Российской Федерации. Отметим наиболее важные моменты движения в данном направлении.
1. В процессе развернувшейся в начале 2000-х гг. административной реформы были предприняты значимые меры по реформированию системы федеративных отношений, которые получили концентрированное выражение в Федеральном законе от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Данным законодательным актом были введены новые принципы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, что, как отмечает Т.Я. Хабриева, "создало условия для уточнения и упорядочения полномочий федеральных и региональных органов власти по предметам совместного ведения... что и было развито в последующих федеральных законах". В то же время отмечались и отрицательные последствия состоявшихся изменений в рамках проводимых федеративной и административной реформ, связанные в том числе с разбалансировкой взаимных связей между федеральными и региональными органами власти <6>, что требовало непрерывного поиска оптимальных законодательных решений прежде всего на федеральном уровне. Таким образом, в рамках данного этапа развития модели организации власти в субъектах РФ федеральное законодательство стало играть решающую роль в определении повестки и конкретных способов решения задач органами государственной власти субъектов РФ. Отметим масштабность регионального правотворчества в связи с принятием названного Федерального закона. Например, в Московской области в соответствии с распоряжением губернатора в данных целях было запланировано издание 55 областных законов.
--------------------------------
<6> См.: Административная реформа в субъектах Российской Федерации / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2008. С. 12.

2. Качественно менялись условия политического представительства на региональном уровне, что повлияло как на формирование, так и на функционирование органов государственной власти в субъектах РФ. Соответствующие изменения оформлялись путем внесения изменений как в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", так и в иные федеральные законы, в частности, устанавливающие порядок создания и деятельности политических партий, а также основные гарантии избирательных прав граждан. Признание только федеральных политических партий субъектами региональных выборов, запрет избирательных блоков привели к тому, что на региональный уровень в значительной мере проецировались результаты деятельности политических партий на федеральном уровне. При этом гарантии обеспечения представительства политических партий закреплялись в обязательной доле мандатов депутатов законодательных органов, подлежащих распределению на основе пропорционального представительства. В числе механизмов, формально ограничивавших самостоятельность населения субъектов Федерации в формировании органов государственной власти, применялись процедура наделения полномочиями главы субъекта РФ, а также процедура обязательной поддержки кандидата на должность главы субъекта РФ установленным числом депутатов представительных органов муниципальных образований (так называемый муниципальный фильтр).
3. Последовательно вводились различные инструменты контроля за деятельностью органов государственной власти и их должностными лицами со стороны федеральных органов государственной власти.
Все эти явления создали предпосылки для оформления более высокой степени централизации отношений в рамках организации публичной власти на федеральном и региональном уровнях <7>, что было реализовано в рамках конституционной реформы, связанной с принятием Закона РФ от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти". В то же время принятые решения в отношении реализации принципа разделения властей на региональном уровне требуют дальнейшего практического освоения и научного осмысления.
--------------------------------
<7> См. об этом: Реформа организации публичной власти: основные направления реализации: монография / отв. ред. А.Е. Постников, Л.В. Андриченко. М., 2022. С. 24 - 25.

Правовая идеология, положенная в основу конституционных преобразований, итогом которых стало принятие Конституции РФ в 1993 г., исходила из необходимости утверждения в системе организации государственной власти идеи разделения властей как по вертикали, так и по горизонтали в противовес ранее существовавшей идее единства государственной власти как одной из основ конституционного строя. Соответственно, первоначально единство власти рассматривалось только применительно к взаимоотношениям федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения. Эта идея нашла отражение не только на федеральном уровне, где уже существовали реальные условия для ее реализации, но и в организации власти на региональном уровне. Практически во всех конституционных или уставных актах субъектов РФ были закреплены положения, провозглашающие, что государственная власть в соответствующем субъекте осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Одновременно устанавливалась самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти.
Данный правовой концепт, как отмечалось выше, имел определенную уязвимость с точки зрения существования в системе органов государственной власти субъектов РФ собственных институционально обособленных органов правосудия. В определенной степени достижение баланса в организации государственной власти на региональном уровне предполагалось обеспечить путем предоставления субъектам РФ возможности учреждать конституционные или уставные суды. К их компетенции было отнесено рассмотрение вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта, а также толкование положений конституции (устава) субъекта. При этом наличие данного органа во властной системе субъекта РФ не носило обязательного характера, оставляя широкую свободу усмотрения для регионального законодателя властям в данном вопросе.
Следствием указанного законодательного подхода явилось то, что функционирование региональной судебной юстиции имело весьма ограниченный характер в масштабах страны. Возможность создания собственных конституционных (уставных) судов была закреплена в законодательстве только 34 субъектов РФ <8>. Законы о конституционных судах субъектов РФ были приняты лишь в 28 из них, а фактически такие суды были учреждены в 18 регионах <9>.
--------------------------------
<8> См.: Демидов В.Н. Развитие конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации: основные направления и их оценка // Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России. 2014. N 4. С. 48 - 51.
<9> См.: Сатанова А.Ю. Классификация конституционных (уставных) судов в Российской Федерации // Научный журнал "Юридический факт". 2018. N 26. С. 62 - 65.

Практика деятельности конституционных (уставных) судов выявила ряд недостатков, которые предопределили отказ от их самостоятельного институционального обособления со стороны учредивших их изначально отдельных субъектов РФ, а также последующий полный отказ от их существования на федеральном уровне. Широкое распространение получило мнение об излишней финансовой нагрузке на региональные бюджеты и недостаточной эффективности этих судов <10>. Тем не менее данную аргументацию едва ли можно считать соответствующей принципам построения правового государства. Как неоднократно подчеркивал Конституционный Суд РФ, цели оптимизации работы государственных органов не могут быть основанием для ограничения прав и свобод, включая право на судебную защиту <11>.
--------------------------------
<10> См.: Митюков М.А. Современные тенденции развития региональной конституционной юстиции (опыт социологического осмысления) // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 14. С. 19 - 23.
<11> См., например, Постановления КС РФ от 15 января 1998 г. N 2-П и от 18 февраля 2000 г. N 3-П.

Главным правовым препятствием, которое мешало полноценной деятельности региональных органов конституционного правосудия, была недостаточная четкость в разграничении их полномочий с другими типами судов. Это объяснялось особенностями построения судебной системы в России. Так, в юридических исследованиях ставился вопрос о разграничении подсудности конституционных (уставных) судов субъектов РФ с подсудностью судов общей юрисдикции и арбитражных судов <12>. Отдельно отмечалась обоснованность рассмотрения конституционными (уставными) судами дел о защите прав и свобод, которые гарантируются на федеральном конституционном уровне, и правомерности существования данной категории дел в рамках российской модели конституционного правосудия <13>.
--------------------------------
<12> См.: Жилин Г.А. Конституционное судопроизводство в субъектах Российской Федерации: некоторые проблемы становления и развития // Журнал конституционного правосудия. 2014. N 1. С. 12 - 18.
<13> См.: Герасимова Е.В. Конституционный Суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации: некоторые проблемы разграничения компетенции в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина // Lex russica. 2012. N 4. С. 658.

В результате изменений в Конституции РФ и последующего принятия Федерального конституционного закона от 8 декабря 2020 г. N 7-ФКЗ "О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы" был упразднен институт регионального конституционного контроля.
В качестве компенсации субъекты РФ получили возможность создавать конституционные (уставные) советы. Эти советы не обладают самостоятельным правовым статусом и функционируют в рамках законодательных органов государственной власти. На данный момент в республиках Саха (Якутия), Адыгея и Башкортостан уже действуют три таких совета.
Неурегулированность в федеральном законодательстве основ правового и компетенционного статуса указанных государственных органов привела к возникновению различных подходов к организации их деятельности на уровне субъектов РФ. Эти подходы отличаются степенью детализации функций данных органов и, как следствие, их способностью влиять на реальное воплощение конституционных идей и принципов правового демократического государства <14>. В наиболее редуцированном виде полномочия конституционного совета регламентируются в Республике Адыгея. Согласно Закону Республики Адыгея от 28 апреля 2022 г. N 66 "О Конституционном Совете Республики Адыгея" данный орган вправе давать заключения по внесенным в Государственный Совет-Хасэ Республики Адыгея проектам конституционных законов Республики Адыгея. Таким образом, предмет контроля сводится исключительно к конституционным законам субъекта, которые занимают незначительную долю в законодательном массиве данного субъекта РФ. Кроме того, предусмотренный нормоконтроль имеет исключительно предварительный характер, т.е. осуществляется текстуальная оценка нормативного правового акта, который еще не вступил в силу. Однако, как показывает практика, большинство расхождений между положениями нормативных правовых актов и актами конституирующего характера выявляются в процессе правоприменения, что требует применения последующего нормоконтроля.
--------------------------------
<14> Подробнее см.: Бондарь Н.С., Баринов Э.Э. Аксиология конституционного мировоззрения. Часть II: Ценностное измерение конституционного мировоззрения в координатах конституционного правосудия // Конституционное и муниципальное право. 2022. N 2. С. 3 - 4.

Более широкой компетенцией обладает Конституционный совет Республики Саха (Якутия), на который возложены полномочия как по толкованию республиканской конституции, так и по оценке конституционности нормативных правовых актов различной юридической силы, включая муниципальные правовые акты. При этом в число субъектов обращения с запросом о проведении соответствующей проверки включаются исключительно органы и должностные лица, наделенные публично-правовым статусом. В данный перечень не включены граждане и организации, чьи права были нарушены в результате применения нормативных положений регионального законодательства. Таким образом, правозащитный потенциал рассматриваемого органа оказывается объективно снижен.
Наконец, наиболее близкую к классической модели организации конституционного контроля удалось реализовать при создании Конституционного совета Республики Башкортостан, который наделен широкой компетенцией по оценке конституционности нормативных правовых актов, в том числе по запросам граждан и организаций. Впрочем указанные достоинства нивелируются совещательным характером деятельности данного органа, поскольку в Законе Республики Башкортостан от 21 ноября 2022 г. N 625-з "О Конституционном совете Республики Башкортостан" указывается, что его решения имеют исключительно рекомендательный характер. Таким образом, можно сделать вывод об отсутствии у конституционных советов самостоятельного конституционно-правового статуса и собственных властных полномочий. Существующая на данный момент нормативно-правовая база и опыт работы конституционных советов демонстрируют, что их нельзя считать полноценными элементами системы сдержек и противовесов на региональном уровне.
В действующем законодательстве ключевым принципом, определяющим деятельность органов государственной власти субъектов РФ, является единство публичной власти. Это означает, что на всех уровнях власти - федеральном, региональном и муниципальном - работа должна идти согласованно и в тесном взаимодействии. Этот принцип имеет различные проявления и формы реализации <15>. Одним из наиболее ярких примеров реализации новых законодательных подходов стало введение прямого участия федеральных органов власти в процессе назначения должностных лиц в субъектах Федерации. Эти лица осуществляют свою деятельность в различных сферах государственного управления, а также обеспечивают региональный государственный контроль и надзор по отдельным направлениям. Решению конституционно значимой задачи по построению и функционированию единой системы публичной власти в том числе призвано содействовать установление двойственного статуса высшего должностного лица субъекта РФ, подразумевающего его одновременное нахождение на государственной должности Российской Федерации и государственной должности субъекта РФ. Это напрямую связано с реализацией принципа единства публичной власти.
--------------------------------
<15> Подробнее см.: Комарова В.В. Конституционная модель взаимодействия в конституционных актах современной России // Актуальные проблемы российского права. 2023. N 10. С. 11 - 19.

В целом наибольшее влияние на организацию власти на региональном уровне в результате конституционной реформы 2020 г. оказало введение в официальный конституционный оборот категории "единая система публичной власти". Принимая во внимание очевидный потенциал данной категории для укрепления системы управления и повышения качества принимаемых решений, необходимо иметь в виду, что основное ее назначение состоит в направленности на совершенствование организации власти в вертикальном измерении, особенно в части усиления координации и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Система публичной власти имеет различные правовые и функциональные связи, которые не сводятся исключительно к иерархии внутри органов власти, а призваны в первую очередь обеспечить согласованную работу и взаимодействие составных элементов для поступательного движения в достижении целей, провозглашенных Конституцией РФ <16>.
--------------------------------
<16> Подробнее см.: Хабриева Т.Я. Конституция Российской Федерации: самобытность, стабильность и развитие (к 30-летию Основного Закона России) // Журнал российского права. 2023. Т. 27. N 12. С. 5 - 21.

В научной литературе отмечались свойства Конституции как документа, который может влиять на политическую и правовую действительность не только через прямо сформулированные положения, но и через заложенные в ней ценностные ориентиры. Эти ориентиры открывают возможности для внедрения новых моделей организации различных сфер общественных отношений <17>. Посредством решений, предложенных конституционным законодателем, создается общая нормативная основа для их использования в текущем законодательном регулировании на разных уровнях организации публичной власти.
--------------------------------
<17> См.: Бондарь Н.С., Берлявский Л.Г. От "живой конституции" к судебному конституционализму: сравнительно-правовой концепт России и США // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2024. Т. 20. N 4. С. 47 - 48.

Одним из результатов конституционной реформы стало усиление гарантий парламентаризма, призванное повысить эффективность действия принципа разделения властей. Это было достигнуто, в частности, за счет предоставления федеральному парламенту дополнительных полномочий в кадровой сфере. Нижняя палата парламента получила право назначать отдельных членов правительства, включая председателя и его заместителей. Процедура назначения становится более открытой, поскольку проводится в рамках парламентских процедур. Это открывает новые горизонты для контроля со стороны парламента. Как отмечают Т.Я. Хабриева и А.А. Клишас, обсуждение в Парламенте позволяет более тщательно оценивать профессиональные качества кандидатов на соответствующие должности <18>.
--------------------------------
<18> См.: Хабриева Т.Я., Клишас А.А. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти". М., 2020. С. 128 - 129.

Усиление парламентского влияния, закрепленное на конституционном уровне, при сохранении общей модели государственного правления продемонстрировало необходимость дальнейшего развития и совершенствования подходов к организации государственной власти. О необходимости устранения перекоса в пользу исполнительной власти в рамках российской конституционной модели неоднократно отмечалось как в публичных дискуссиях, так и в научных исследованиях <19>.
--------------------------------
<19> См., например: Зорькин В.Д. Буква и дух Конституции // Российская газета. 2018. 10 окт.

Расширение арсенала правовых средств, призванных усилить контроль законодательной власти за деятельностью органов исполнительной власти, которое было реализовано на конституционном уровне для организации власти на федеральном уровне, выступило в качестве некоторого ориентира построения властеотношений и на остальных уровнях публичной власти.
Показательным примером развития и конкретизации заданного Конституцией ориентира на взаимное уравновешивание властей стали законодательные новации в организации публичной власти на местном уровне. Ранее законодательство о местном самоуправлении не регулировало механизмы воздействия представительного органа муниципального образования на персональный состав местной администрации. Из-за отсутствия четкого регулирования степень участия представительного органа в формировании персонального состава исполнительно-распорядительных органов в разных муниципалитетах различалась. В большинстве случаев представительный орган ограничивался утверждением структуры администрации по представлению главы администрации или главы муниципального образования, который также выполняет функции главы администрации.
Сформулированные на конституционном уровне ориентиры, направленные на установление уточненного баланса внутри системы разделения властей, привели к оформлению в 2024 г. законодательно установленной возможности участия депутатов в утверждении или согласовании назначения на должность заместителей главы местной администрации, руководителей отраслевых (функциональных) и (или) территориальных органов местной администрации (ч. 8.1 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Это законодательное решение имеет демократическое значение, так как служит дополнительной правовой гарантией укрепления связей между представительными и исполнительно-распорядительными органами на местном уровне. Кроме того, оно является шагом к расширению муниципальной представительной демократии. Одновременно повышается ответственность местной администрации перед жителями муниципального образования в лице выборного представительного органа за достигнутые результаты деятельности.
В отличие от федерального и муниципального уровней организации публичной власти обновление Конституции РФ не повлекло существенной корректировки процедур взаимодействия между органами исполнительной и законодательной власти на уровне субъектов Федерации. Хотя в ряде исследований предоставленная субъектам РФ возможность самостоятельно в конституции или уставе определять формы участия законодательного органа в определении персонального состава высшего исполнительного органа рассматривается в качестве значимой новации в отношениях между ветвями власти <20>, следует указать, что соответствующие нормативные основания существовали и в ранее действовавшем законодательстве об общих принципах организации власти на региональном уровне. Таким образом, положения ч. 8 ст. 61 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" являются продолжением ранее сложившихся традиций правового регулирования.
--------------------------------
<20> См., например: Уваров А.А. Вопросы формирования системы федеративных отношений в России // Российский юридический журнал. 2023. N 5. С. 73 - 74; Ульянов А.Ю. Принцип эффективности и его реализация в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2024. Т. 28. N 10. С. 60 - 61.

После внесения поправок в Конституцию РФ и принятия вышеуказанного Федерального закона в субъектах РФ не произошло значимых изменений, связанных с усилением кадровой и контрольной функций региональных парламентов по отношению к органам исполнительной власти. Одним из немногочисленных примеров наделения органа законодательной власти полномочиями по формированию персонального состава высшего органа исполнительной власти стали внесенные в 2024 г. поправки в Степное уложение (Конституцию) Республики Калмыкия, установившие обязанность главы данного субъекта Российской Федерации согласовывать с Народным Хуралом (Парламентом) Республики Калмыкия назначение на должность председателя Правительства Республики Калмыкия и его заместителей. Несмотря на очевидную востребованность усиления парламентских начал в реализации государственной власти на региональном уровне небольшое количество изменений нормативного регулирования, направленных на выстраивание новых форматов взаимоотношений, объясняется тем, что многие субъекты РФ ранее использовали возможность для предоставления региональным парламентам широких кадровых полномочий в рамках существующей модели организации государственной власти. В этом плане сложилась собственная вариативность, обусловленная потребностями регионального управления:
назначение председателя Правительства Республики, его первых заместителей главой Республики по согласованию с Государственным Собранием Республики (Республика Мордовия);
обязательность согласия законодательного органа на назначение на должность руководителей органов исполнительной власти в сфере экономического развития и в сфере финансов (Алтайский край);
согласование Законодательным Собранием кандидатур первого заместителя губернатора Новосибирской области, руководителя финансового органа исполнительной власти, а также руководителей региональных исполнительных органов в сфере градостроительной деятельности, транспорта и дорожного хозяйства (Новосибирская область).
Дальнейшая оптимизация действующей региональной системы сдержек и противовесов видится в уточнении и возможном расширении перечня должностных лиц, для назначения которых должны задействоваться согласительные парламентские процедуры. Как указывал Конституционный Суд РФ, достижение конституционного баланса между исполнительной и законодательной властями субъекта РФ возможно при условии четкого определения в конституциях (уставах) субъектов перечня должностных лиц, назначаемых в таком порядке. Этот перечень должен ограничиваться конкретными членами только высшего исполнительного органа государственной власти субъекта <21>. Таким образом, согласно данной правовой позиции указывается уровень нормативного правового акта, где должен определяться конкретизированный перечень лиц, входящих в состав высшего исполнительного органа государственной власти: конституция или устав. Между тем соблюдение данного требования не всегда обеспечивается на уровне субъектов РФ. Так, Конституция Республики Саха (Якутия) содержит неопределенность в части установления конкретных министров, для назначения на должность которых требуется получение согласия Государственного Собрания (Ил Тумэн) (ст. 56).
--------------------------------
<21> См. Постановление КС РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П.

Отличительной чертой современной системы организации государственной власти на региональном уровне стало предоставление субъектам РФ возможности самостоятельно определять порядок формирования своих законодательных органов. Важным аспектом в данном контексте является установление параметров избирательной системы <22>. До 2002 г. на федеральном уровне не было критериев, которые бы ограничивали свободу действий региональных законодателей. Начиная с данного времени федеральным законодателем последовательно осуществлялись действия, направленные на обязательность использования элементов пропорциональной избирательной системы для избрания части депутатов законодательных органов власти. Устанавливался минимальный порог депутатских мандатов, подлежащих обязательному распределению между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями. Изначально определенный порог на уровне 50% со временем был снижен до 25%. Данные параметры устанавливались как в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", так и в избирательном законодательстве. Эти требования были обусловлены необходимостью решения задач по обеспечению политического структурирования общества и становления партийно-политической системы. С 2023 г. какие-либо обязательные требования со стороны федерального законодателя к формированию органов законодательной власти субъектов были отменены, что вернуло субъекты Федерации к свободе усмотрения в данном вопросе. В результате на данный момент имеется вариативность применения избирательных систем, включающая как использование исключительно пропорциональной или мажоритарной, так и сочетание их элементов. При этом постепенный отказ от обязательного применения пропорциональной избирательной системы не привел к значительному улучшению представительства избирателей. Это связано с тем, что при применении мажоритарной системы число представителей политических партий, не относящихся к правящей, в законодательном органе, как показывает практика, еще больше сокращается.
--------------------------------
<22> Подробнее см.: Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации. Правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. М., 2001. С. 7 - 23.

Одновременно с федеральным воздействием на параметры избирательной системы, применяемым при выборах законодательных органов субъектов РФ, в фокусе внимания оказался и численный состав депутатского корпуса. Причиной этого стала диспропорция в количестве депутатов в региональных парламентах, возникшая вследствие неограниченной дискреции законодателя. В период с 2001 по 2010 г. в парламенте Республики Тыва было 162 депутата: 130 - в нижней палате и 32 - в верхней. Население республики в то время было меньше 400 тыс. человек. Для сравнения: в значительно превосходящем по населению городе федерального значения Москве городская дума насчитывала только 35 депутатов. Регулирование представительства избирателей на региональном уровне не соответствовало принципам сбалансированного представительства. Исправить данное искажение были призваны поправки, внесенные в 2010 г. в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", которые установили количественные параметры депутатского корпуса. Указанный подход сохранился и в системе действующего правового регулирования.
При этом стремление оптимизировать численный состав депутатского корпуса исходя из числа избирателей привело к появлению отклонений от общих критериев возможности использования пропорциональной избирательной системы, которые были выявлены Конституционным Судом РФ и нашли последующее отражение в законодательстве о местном самоуправлении. В частности, в Постановлении КС РФ от 7 июля 2011 г. N 15-П содержится важный вывод о том, что на муниципальных выборах недопустимо применять исключительно пропорциональную систему без законодательного определения критериев ее использования. Это связано с тем, что при небольшом количестве распределяемых депутатских мандатов голосование по партийным спискам может исказить волеизъявление избирателей. В результате возникает нарушение принципа свободных и справедливых выборов, равно как и принципа равенства избирательных прав граждан. Как следствие, на федеральном уровне было установлено минимальное количество депутатских мандатов (не менее 10), призванное не допустить искажения сущности пропорциональной избирательной системы.
В то же время эти критерии не применяются, например, при формировании законодательного органа Чукотского автономного округа. В соответствии с ч. 2 ст. 28 Устава Чукотского автономного округа Дума автономного округа состоит из 15 депутатов, избираемых населением автономного округа сроком на пять лет. При этом статья Закона Чукотского автономного округа от 17 декабря 2015 г. N 122-ОЗ "О порядке проведения выборов депутатов Думы Чукотского автономного округа" предусматривает избрание шести депутатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам и девяти - по единому избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за окружные списки кандидатов в депутаты Думы Чукотского автономного округа. Таким образом, число депутатских мандатов, распределяемых между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями, меньше нижнего порога, признанного Конституционным Судом РФ допустимым для распределения без искажения принципов избирательного права.
В данном контексте сложно представить хоть сколько-нибудь приемлемую конституционную аргументацию, позволяющую обосновать существование дифференцированного подхода к формированию законодательных органов субъектов РФ и представительных органов муниципальных образований, в основе которых лежит волеизъявление граждан на основе гарантируемого права на участие в управлении делами государства. В связи с этим представляется необходимым установление общих законодательных требований, касающихся параметров применения пропорциональной избирательной системы при формировании законодательных органов субъектов РФ по аналогии с муниципальными выборами.
Обобщая современные тенденции развития российской модели организации государственной власти на региональном уровне, можно отметить ее значительную модификацию при сохранении общих конституционных основ. В условиях рамочного регулирования на федеральном уровне разнообразие конкретных схем организации региональной власти было ограничено рамками, установленными федеральным законодателем.
При этом в законодательном регулировании организации государственной власти в субъектах РФ последовательно прослеживается тенденция возрастающей унификации в построении модели соотношения законодательной и исполнительной власти, что не исключает развитие специального регулирования, учитывающего особенности статуса новых субъектов РФ, а также асимметричные начала Федерации (проявляющиеся в статусе автономных округов, соответствующих областей и республик).
В результате конституционной реформы 2020 г. основным инструментом развития данной модели становится использование правовой категории "единая система публичной власти", элементом которой признается государственная власть субъекта РФ. С учетом принципов организации государственной власти, закрепленных в Конституции РФ в качестве основ конституционного строя, требуется дальнейшая доктринальная разработка данной категории. Особую важность представляют вопросы оснований, механизмов и пределов субординационных отношений между органами публичной власти различных уровней в рамках единой системы публичной власти.

Список литературы

1. Административная реформа в субъектах Российской Федерации / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2008.
2. Бондарь Н.С., Баринов Э.Э. Аксиология конституционного мировоззрения. Часть II: Ценностное измерение конституционного мировоззрения в координатах конституционного правосудия // Конституционное и муниципальное право. 2022. N 2.
3. Бондарь Н.С., Берлявский Л.Г. От "живой конституции" к судебному конституционализму: сравнительно-правовой концепт России и США // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2024. Т. 20. N 4.
4. Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации. Правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. М., 2001.
5. Герасимова Е.В. Конституционный Суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации: некоторые проблемы разграничения компетенции в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина // Lex russica. 2012. N 4.
6. Демидов В.Н. Развитие конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации: основные направления и их оценка // Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России. 2014. N 4.
7. Жилин Г.А. Конституционное судопроизводство в субъектах Российской Федерации: некоторые проблемы становления и развития // Журнал конституционного правосудия. 2014. N 1.
8. Комарова В.В. Конституционная модель взаимодействия в конституционных актах современной России // Актуальные проблемы российского права. 2023. N 10.
9. Митюков М.А. Современные тенденции развития региональной конституционной юстиции (опыт социологического осмысления) // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 14.
10. Реформа организации публичной власти: основные направления реализации: монография / отв. ред. А.Е. Постников, Л.В. Андриченко. М., 2022.
11. Сатанова А.Ю. Классификация конституционных (уставных) судов в Российской Федерации // Научный журнал "Юридический факт". 2018. N 26.
12. Уваров А.А. Вопросы формирования системы федеративных отношений в России // Российский юридический журнал. 2023. N 5.
13. Ульянов А.Ю. Принцип эффективности и его реализация в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2024. Т. 28. N 10.
14. Хабриева Т.Я. Конституция Российской Федерации: самобытность, стабильность и развитие (к 30-летию Основного Закона России) // Журнал российского права. 2023. Т. 27. N 12.
15. Хабриева Т.Я., Клишас А.А. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти". М., 2020.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ