Развитие механизма федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции в целях обеспечения национальных интересов. Статьи по предмету Административное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

РАЗВИТИЕ МЕХАНИЗМА ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) В СФЕРЕ МИГРАЦИИ В ЦЕЛЯХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНЫХ ИНТЕРЕСОВ

И.В. ПЛЮГИНА

В современной парадигме регулирования миграционных процессов незаконная миграция рассматривается как один из вызовов национальной безопасности, что особенно актуально для стран-реципиентов, к числу которых относится Российская Федерация. Противодействие незаконной миграции, усиление контроля за миграционными потоками обозначены как стратегические задачи обеспечения государственной и общественной безопасности <1>, их реализация в значительной мере определяет общий вектор развития миграционного законодательства Российской Федерации.
--------------------------------
<1> См., например, Указы Президента РФ от 31 октября 2018 г. N 622 "О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы", от 2 июля 2021 г. N 400 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации".

Обособление в механизме государственного контроля иммиграционного контроля <2>, преобразованного впоследствии в федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции <3>, видится последовательным, ожидаемым шагом в развитии системы управления в сфере миграции. Изменение общей концепции регулирования миграционных процессов после распада СССР, расширение пределов реализации свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства, открытие государственных границ привели к значительному усилению интенсивности миграционного потока, концентрации на территории Российской Федерации значительного числа иностранных граждан. Это, в свою очередь, обусловило запрос на модернизацию контрольного механизма, позволяющего обеспечить соблюдение требований миграционного законодательства и противодействовать возросшим рискам незаконной миграции. Таким образом, еще раз подтверждается высказываемый в юридической науке тезис о том, что усложнение общественных отношений в государственном управлении, специализация видов деятельности ведут к институционализации, приобретению юридической формы новых видов контроля <4>. За рубежом также можно наблюдать выделение миграционного контроля как самостоятельного вида государственного контроля, например, это имеет место в Республике Казахстан, являющейся страной-реципиентом <5>.
--------------------------------
<2> См. Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2145 "О мерах по введению иммиграционного контроля".
<3> Далее также - миграционный контроль.
<4> См.: Зырянов С.М. Государственный контроль (надзор): монография. М., 2023. С. 14.
<5> См. Правила осуществления миграционного контроля, а также учета иностранцев и лиц без гражданства, незаконно пересекающих Государственную границу Республики Казахстан, незаконно пребывающих на территории Республики Казахстан, а также лиц, которым запрещен въезд на территорию Республики Казахстан, утв. Постановлением Правительства Республики Казахстан от 21 января 2012 г. N 148.

За последний год в Российской Федерации реализован ряд мер, направленных на совершенствование федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции: инструментарий государственного управления был расширен за счет введения режима высылки; за органами внутренних дел были закреплены полномочия по установлению такой меры административного наказания, как административное выдворение; в целях борьбы со злоупотреблениями на практике изменен порядок принятия экзаменов на знание русского языка, истории и основ законодательства Российской Федерации, исходя из новых требований его могут принимать только государственные учреждения, включенные в специальный Перечень, утвержденный Правительством РФ <6> (на сегодняшний день это 92 образовательных учреждения); создан и ведется реестр контролируемых лиц; и др. Приведенные законодательные новеллы позволяют отметить, что развитие миграционного контроля осуществляется не только посредством так называемых точечных, фрагментарных изменений, но и через внедрение принципиально новых инструментов, таких как режим высылки, что позволяет говорить о проводимой модернизации.
--------------------------------
<6> См. Распоряжение Правительства РФ от 10 декабря 2024 г. N 3641-р "Об утверждении перечня государственных учреждений, проводящих экзамен по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации".

Об усилении миграционного контроля в Российской Федерации свидетельствуют следующие статистические данные за 10 месяцев 2024 г. в сравнении с аналогичным периодом предыдущего года: в частности, проведено 247,5 тыс. мероприятий по выявлению фактов нарушения миграционного законодательства (данный показатель выше показателя аналогичного периода прошлого года на 8,3%); более чем в два раза по сравнению с 2023 г. возросло число мероприятий в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, составив 10,2 тыс. проверочных мероприятий; в два раза возросло количество проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в ходе которых были выявлены правонарушения <7>. При этом, как отмечается в научных трудах, складывающаяся в 2024 г. судебная практика в сфере миграции свидетельствует о позитивной динамике осуществления государственного контроля имеющимися юридическими средствами <8>.
--------------------------------
<7> См. Программу профилактики нарушений обязательных требований, соблюдение которых оценивается Министерством внутренних дел Российской Федерации при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции на 2025 год (утв. МВД России).
<8> См.: Хабибулин А.Г., Мурсалимов К.Р. Меры по совершенствованию государственного контроля в сфере миграции: правообразующий и правоприменительный аспекты // Миграционное право. 2025. N 1. С. 2 - 5. DOI: 10.18572/2071-1182-2025-1-2-5.

В рамках проводимых преобразований принимаются также меры, направленные на развитие институциональной основы, в том числе в целях совершенствования координации межведомственного взаимодействия, повышения результативности решения вопросов, связанных с управлением миграционными процессами. Длительное время дискутировался вопрос о целесообразности создания специального федерального органа исполнительной власти, который бы позволил обеспечить комплексное управление в сфере миграции, в частности, выдвигались предложения о создании министерства или службы <9>. Вместе с тем даже наличие подобного органа не является гарантией слаженного взаимодействия и четкого разграничения полномочий всех субъектов, реализующих государственную миграционную политику. С соответствующими проблемами в свое время столкнулись и Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, и Федеральная миграционная служба. Кроме того, современная миграционная ситуация требует усиленного внимания к вопросам предупреждения и противодействия незаконной миграции, совершенствования миграционного контроля, а основная часть полномочий в рамках данного направления государственной миграционной политики реализуется органами внутренних дел. В связи с этим видится обоснованным выбор подхода к развитию институциональной основы, предполагающего развитие механизмов межведомственного взаимодействия при сохранении за МВД России функций по выработке и реализации государственной политики, а также нормативно-правовому регулированию в сфере миграции.
--------------------------------
<9> См., например: В России предлагают создать министерство по делам мигрантов. 05.12.2018. URL: https://www.pnp.ru/social/v-rossii-predlagayut-sozdat-ministerstvo-po-delam-migrantov.html (дата обращения: 02.04.2025); Депутат Затулин предложил посчитать расходы на Единую систему миграционного учета. 26.07.2024. URL: https://www.pnp.ru/social/deputat-zatulin-predlozhil-poschitat-raskhody-na-edinuyu-sistemu-migracionnogo-ucheta.html (дата обращения: 02.04.2025).

В апреле 2025 г. принято решение о создании на базе Главного управления по вопросам миграции МВД России Службы по вопросам гражданства и регистрации иностранных граждан <10>. Как поясняется, основной задачей, на осуществление которой была направлена данная мера, является упорядочение миграционных процессов, реализация мер, направленных на соблюдение мигрантами российского законодательства, снижение противоправной деятельности; ожидается, что деятельность данного органа позволит улучшить координацию между ведомствами <11>. В то же время координационные функции реализуются Правительственной комиссией по миграционной политике, образованной для обеспечения согласованных действий заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по реализации единой государственной миграционной политики <12>. Подчеркнем роль Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по вопросам совершенствования государственной миграционной политики <13>.
--------------------------------
<10> См. Указ Президента РФ от 2 апреля 2025 г. N 205 "О совершенствовании государственного управления в сфере миграции".
<11> См.: В структуре МВД России образована Служба по вопросам гражданства и регистрации иностранных граждан. Министерство внутренних дел Российской Федерации. URL: https://xn--b1aew.xn--p1ai/news/item/63474262/ (дата обращения: 02.04.2025).
<12> См. Постановление Правительства РФ от 26 мая 2009 г. N 450 "О Правительственной комиссии по миграционной политике", Распоряжение Правительства РФ от 3 октября 2018 г. N 2123-р "Об утверждении состава Правительственной комиссии по миграционной политике".
<13> См. Указ Президента РФ от 10 февраля 2022 г. N 48 "О Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по вопросам совершенствования государственной миграционной политики".

В целом усовершенствование миграционного контроля проводится с учетом доминанты, обозначенной в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы, устанавливающей приоритет интересов Российской Федерации и российских граждан, постоянно проживающих на ее территории. Вместе с тем, как обращал внимание Конституционный Суд РФ, при выборе правовых средств важно ориентироваться на гуманитарные соображения, баланс частных и публичных интересов, соразмерность и пропорциональность принимаемых мер с учетом их места и взаимосвязи в действующей системе правового регулирования <14>.
--------------------------------
<14> См., например, Постановление КС РФ от 6 октября 2022 г. N 41-П.

Модернизация миграционного контроля осуществляется при сохранении его общих параметров, установленных Федеральными законами от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 115-ФЗ), Положением об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции <15>, соответствующим Административным регламентом МВД России по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции <16>. Нормы Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" данный вид государственного контроля не регулируют.
--------------------------------
<15> Утв. Постановлением Правительства РФ от 13 ноября 2012 г. N 1162.
<16> Утв. Приказом МВД России от 28 июня 2022 г. N 468.

Положения Закона N 294-ФЗ в отношении миграционного контроля действуют ограниченный период времени, после недавнего продления - до 31 декабря 2025 г., при этом допускается регулирование соответствующих вопросов иными федеральными законами. На сегодняшний день общественные отношения, связанные с осуществлением миграционного контроля, в значительной мере регламентированы Законом N 115-ФЗ. В предыдущих исследованиях обращалось внимание, что Закон N 115-ФЗ регулирует вопросы миграционного контроля весьма ограниченно, не содержит четко выделенных прав и обязанностей лиц, в отношении которых применяются соответствующие меры (хотя целесообразно было бы определить их именно на законодательном уровне), недостаточно регламентирует формы миграционного контроля и др. <17>. На сегодняшний день вопросы, касающиеся миграционного контроля, раскрыты в данном Федеральном законе более детально, однако содержательное наполнение осуществлено за счет регламентации применения новых инструментов (режим высылки, реестр контролируемых лиц и др.).
--------------------------------
<17> См.: Плюгина И.В. Правовые средства совершенствования федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции // Журнал российского права. 2023. Т. 27. N 11. С. 89 - 102. DOI: 10.61205/jrp.2023.130.

Сохраняется деление федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции на два структурных элемента: федеральный контроль (надзор) за нахождением, пребыванием и проживанием иностранных граждан в Российской Федерации и федеральный государственный контроль (надзор) за трудовой деятельностью иностранных работников. Представителями юридической науки такой подход подвергается критике, в частности, отмечается, что законодателю так и не удалось четко разграничить эти два вида контроля, а само деление является искусственным <18>. При этом указывается, что в правоприменительной практике проявляются два других вида контроля (надзора): 1) в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, предметом которого являются законность нахождения на территории Российской Федерации контролируемых лиц и наличие у них документов, удостоверяющих личность, и разрешительных документов; 2) в отношении принимающей стороны, работодателей и лиц, оказывающих иностранным гражданам различные услуги, преимущественно путем получения от них сведений <19>.
--------------------------------
<18> См.: Миграционная правовая политика России: тенденции и пути развития: монография / отв. ред. Л.В. Андриченко. М., 2024. С. 233.
<19> Подробнее см.: Зырянов С.М. Государственный контроль (надзор) в механизме правового регулирования миграционных отношений // Публичное право сегодня. 2025. N 1 (23). С. 106 - 107.

Недостаточное понимание порядка осуществления миграционного контроля имеет место и на практике, хотя все же не носит распространенный характер. Правоприменители не всегда четко уясняют, в каком именно порядке должна осуществляться проверка - в соответствии с Законом N 294-ФЗ, предусматривающим общее требование издания распоряжения о проведении проверки, уведомления, ознакомления с правами и обязанностями, или согласно Закону N 115-ФЗ, в котором заложен иной порядок организации и проведения проверок, в том числе отличающийся по основаниям, срокам проведения, уведомлениям и т.д.
Судами обращается внимание, что, если внеплановая выездная проверка проводилась не в отношении конкретного юридического лица, а в целях осуществления федеральным государственным органом контроля (надзора) за трудовой деятельностью иностранных работников, работодателей, заказчиков работ (услуг), к проведению такой проверки применяются положения Закона N 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных Законом N 115-ФЗ <20>. При этом согласно последнему установлен запрет на предварительное уведомление о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя, являющихся работодателем, заказчиком работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороной:
при поступлении в орган государственного контроля (надзора) обращений, заявлений, информации о фактах нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований;
выявлении факта возможного нарушения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований, в том числе по результатам проверки и анализа сведений об иностранных гражданах, содержащихся в государственной информационной системе.
--------------------------------
<20> См. решение Московского городского суда от 29 октября 2024 г. по делу N 7-15830/2024 (УИД 77RS0031-02-2023-019414-43).

Одна из новелл, касающихся миграционного контроля, заключается во введении с 5 февраля 2025 г. нового миграционного режима - режима высылки, распространяющегося на иностранных граждан, не имеющих права законно находиться на территории Российской Федерации. Лицам, в отношении которых применен данный режим, ограничивается возможность реализации ряда прав на территории Российской Федерации, в том числе предусматривается запрет на приобретение недвижимого имущества, транспортных средств, самоходных машин и других видов техники, ограничение на пользование правом на управление транспортными средствами, отказ в открытии банковского счета, осуществлении перевода денежных средств и др. Ожидается, что его применение позволит модернизировать российское законодательство и решить отдельные вопросы обеспечения национальной безопасности в миграционной сфере.
Идея создания подобного режима прорабатывалась ранее: в проекте федерального закона "Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства", разработанном МВД России (ID проекта 02/04/03-21/00113698), предлагалось ввести режим контролируемого пребывания, который планировалось применять в отношении иностранных граждан, не имеющих или утративших законные основания для нахождения на территории Российской Федерации.
В целом введение режима высылки направлено на обеспечение конституционно значимых целей защиты национальных интересов. На практике распространены ситуации, когда лицо, не имеющее законных оснований для нахождения на территории Российской Федерации, по тем или иным причинам не может выехать за пределы государства, но и ограничено в возможностях легализации. Предлагаемые меры позволят обеспечить дополнительный контроль в соответствующий период времени, снизить риски совершения правонарушений, исключить возможность применения фиктивных механизмов легализации статуса (в том числе посредством заключения фиктивного брака).
Конституционный Суд РФ неоднократно критически высказывался относительно допустимости установления ограничений прав и свобод, имеющих бессрочный характер, подчеркивая, что такое регулирование по общему правилу вступает в противоречие с принципами разумности, справедливости и соразмерности, является чрезмерным, выходящим за конституционно допустимые рамки ограничением прав <21>. Режим высылки, по сути сопряженный с ограничением ряда прав и свобод, не имеет бессрочного характера: его действие ограничено периодом до выезда иностранного гражданина за пределы Российской Федерации, либо использованием имеющихся способов легализации на территории государства пребывания (проживания), либо принятием решения об отмене его применения и др.
--------------------------------
<21> См. Постановления КС РФ от 10 ноября 2022 г. N 49-П, от 30 октября 2014 г. N 26-П, от 21 апреля 2020 г. N 19-П, от 10 октября 2013 г. N 20-П.

Вместе с тем следует обратить внимание на следующее.
Изначально в реестр контролируемых лиц были включены сведения о 685 тыс. иностранных граждан, причем часть из них, как показала практика, - ошибочно. Многие иностранные граждане случайно выясняли о том, что на них распространены соответствующие ограничения, поскольку факт уведомления иностранного гражданина о внесении сведений о нем в реестр контролируемых лиц увязан с днем размещения соответствующей информации на сайте оператора реестра в сети Интернет.
Учитывая существенные правовые последствия применения данного режима, представляется важным, чтобы используемый порядок позволял в возможно короткие сроки рассматривать обращения иностранных граждан, связанные с получением информации об основаниях применения режима высылки и их устранении, проводить разъяснительную работу. В связи с этим можно отметить трудности организационного характера, возникающие при записи на прием через ФГИС "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)": существующий порядок не позволяет перенести или отменить запись, однако оформить новую возможно лишь тогда, когда пройдет дата предыдущей записи, что увеличивает временные затраты <22>.
--------------------------------
<22> Если ошибочно внесли в реестр контролируемых лиц. URL: https://www.gosuslugi.ru/help/faq/control_registry/103806 (дата обращения: 26.08.2025).

В юридической науке обоснование теоретических подходов к разграничению "контроля" и "надзора", а также дифференциации соответствующих им мер государственного воздействия является предметом дискуссии не одно десятилетие. Исследователи, различающие указанные категории, отмечают в качестве критерия их разделения характер отношений между субъектом и объектом: в контрольных отношениях присутствует подчиненность, тогда как надзор осуществляется по отношению к неподчиненным гражданам и организациям <23>. Особенностью надзора, помимо того что он осуществляется в отношении неподчиненных субъектов, называется также основная цель - обеспечение безопасности, при этом предметом надзора может быть законность, но не целесообразность, а выявляемые нарушения влекут преимущественно административную ответственность <24>. Высказывается точка зрения, что понятие "контроль" шире понятия "надзор", а надзор необходимо трактовать как ограниченный контроль <25>. Иной подход, основывающийся на тождественности категорий "контроль" и "надзор", также находит поддержку, однако является менее распространенным.
--------------------------------
<23> См.: Правовое регулирование государственного контроля: монография / отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М., 2012. С. 60.
<24> См.: Зырянов С.М. Государственный контроль (надзор): монография. С. 24.
<25> См.: Сорокин В.П. Рассмотрение арбитражным судом заявлений об отмене предварительных постановлений третейских судов о наличии у них компетенции как форма судебного контроля в третейском разбирательстве // Вестник Арбитражного суда Московского округа. 2020. N 1. С. 54 - 64.

Отсутствие унифицированного подхода к определению контроля и надзора обусловливает различия в раскрытии сущности производных понятий и категорий, в том числе таких, как "миграционный контроль", "миграционный надзор", "миграционный контроль (надзор)", "иммиграционный контроль". Дополнительные сложности связаны с тем, что отсутствует общепринятый подход к определению базовых понятий, применяемых в миграционной сфере (таких как "миграция", "мигрант", "иммиграция" и т.д.), не раскрываются они и в действующем законодательстве, что, как отмечается в литературе, невольно допускает вероятность субъективного толкования <26>. Сказанное обусловливает многообразие подходов в теоретическом обосновании предмета миграционного контроля, его субъектов и т.д.
--------------------------------
<26> См.: Андриченко Л.В. Миграционное законодательство в системе российского законодательства // Журнал российского права. 2018. N 3. С. 5 - 16. DOI: 10.12737/art_2018_3_1.

Напомним, что в начале 1990-х гг. в нормативных правовых актах использовалось понятие "иммиграционный контроль" <27>, содержание которого раскрывалось весьма широко - как деятельность по регулированию миграции и осуществлению мер по предупреждению неконтролируемой миграции на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства <28>. При этом предусмотренный перечень мер, реализуемых в рамках иммиграционного контроля, охватывал как непосредственно контрольные мероприятия, так и меры, не являющиеся таковыми по своей природе. Например, если ориентироваться на выработанные в научных исследованиях маркеры разграничения контроля и надзора, первичный опрос иностранных граждан и лиц без гражданства, ходатайствующих о предоставлении убежища на территории Российской Федерации, нельзя признать мерой контроля. Федеральной миграционной службой разрабатывался проект федерального закона "Об иммиграционном контроле в Российской Федерации", где было дано понятие "иммиграционный контроль" <29>, однако данный проект федерального закона не был внесен в Государственную Думу. Предложенные в научных исследованиях определения иммиграционного контроля также зачастую раскрывались максимально широко - как комплекс разнородных мероприятий. В частности, предлагалась следующая дефиниция: иммиграционный контроль - это осуществляемый уполномоченными органами исполнительной власти комплекс мероприятий по соблюдению иностранными гражданами и лицами без гражданства миграционного законодательства РФ <30>.
--------------------------------
<27> См. Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2145 "О мерах по введению иммиграционного контроля", Постановление Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. N 1020 "Об утверждении Положения об иммиграционном контроле".
<28> См. Положение об иммиграционном контроле, утв. Постановлением Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. N 1020.
<29> В законопроекте иммиграционный контроль определялся как комплекс мер, осуществляемых органами иммиграционного контроля, в целях обеспечения соблюдения законодательства в области въезда иностранных граждан в Российскую Федерацию, выезда иностранных граждан из Российской Федерации, транзитного проезда иностранных граждан через территорию Российской Федерации, пребывания (проживания) иностранных граждан на территории Российской Федерации, осуществления иностранными гражданами трудовой деятельности на территории Российской Федерации.
<30> См.: Семенова А.В. Государственное управление в сфере реализации миграционной политики Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.

В настоящее время в законодательстве используется гибридный подход, предполагающий использование обобщенной категории "государственный контроль (надзор)" в отсутствие разделения контрольных и надзорных мероприятий. Данный подход нашел отражение и в миграционном законодательстве РФ, где было закреплено понятие "федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции". Закон N 115-ФЗ (ст. 31.1) при установлении перечня мер федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции, применяемых в рамках режима высылки, консолидирует разнородные мероприятия, по своей природе относящиеся как к контролю, так и к надзору. Если ориентироваться на выработанные в теории критерии разграничения контроля и надзора, то к надзорным мерам можно отнести, например, включение в реестр контролируемых лиц, установление личности контролируемого лица, проведение обязательной государственной дактилоскопической регистрации и фотографирования, к контрольным - ограничение отдельных прав и свобод, задержание контролируемого лица, его доставление. Представляется, что такой подход сохранится в обозримом будущем, поскольку выраженной необходимости в разделении мероприятий контроля и надзора в целях оптимизации регулирующего воздействия в сфере миграции, разграничения в этой части полномочий органов государственной власти на сегодняшний день не усматривается.
В связи с введением режима высылки была объявлена "миграционная амнистия": иностранным гражданам, которые подлежат включению в реестр контролируемых лиц, предоставлена возможность самостоятельно выехать из Российской Федерации либо с 1 января по 30 апреля 2025 г. урегулировать свое правовое положение <31> (впоследствии указанный срок был продлен до 10 сентября 2025 г.). При этом такие лица не освобождаются от обязательств экономического характера перед принимающим государством (в части оплаты пошлин, налогов, сборов, штрафов и иных обязательных платежей), а также от выполнения требований миграционного законодательства по предоставлению биометрических персональных данных, прохождению медицинского освидетельствования и др.
--------------------------------
<31> См. Указ Президента РФ от 30 декабря 2024 г. N 1126 "О временных мерах по урегулированию правового положения отдельных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации в связи с применением режима высылки", Методические рекомендации по реализации Указа Президента Российской Федерации от 30 декабря 2024 г. N 1126 "О временных мерах по урегулированию правового положения отдельных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации в связи с применением режима высылки" (далее - Указ N 1126).

Проведение "миграционной амнистии" не означало автоматического освобождения от ответственности в этот период лиц, незаконно находящихся на территории Российской Федерации, при выявлении соответствующего факта уполномоченными органами. На это указал Верховный Суд РФ в Постановлении от 15 мая 2025 г. N 16-АД25-8-К4, отметивший, что Указ N 1126 "не исключает возможности привлечения к административной ответственности в целом и назначения административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации за совершенное административное правонарушение". Реализация механизма легализации, заложенного в Указе N 1126, была сопряжена с выраженным волеизъявлением иностранного гражданина, его намерением урегулировать свой правовой статус.
По сути миграционная амнистия является административно-восстановительной мерой государственного воздействия, применяемой в отношении определенной категории населения. Ее реализация способствует выявлению лиц, незаконно находящихся на территории принимающего государства и остающихся вне систем учета населения. Лицо, не имеющее урегулированного правового статуса, может находиться в уязвимом положении, опасаясь риска высылки; в этом случае повышаются угрозы совершения правонарушений, поскольку легальные способы получения доходов ограничены. Предлагая возможность урегулирования правового статуса для таких иностранных граждан, государство решает задачи по обеспечению безопасности. Одновременно и иностранному гражданину предоставляется возможность легализовать свое пребывание в принимающем государстве, причем в зависимости от условий миграционной амнистии это может быть осуществлено без негативных правовых последствий (например, в виде запрета последующего въезда). При этом подчеркнем, что миграционная амнистия - это мера исключительного характера, которая должна быть избирательной, на что обращается внимание в литературе <32>.
--------------------------------
<32> См., например: Степенко В.Е., Пацевич В.С. Миграционная амнистия в механизме правового регулирования общественных отношений с участием иностранных граждан // Миграционное право. 2020. N 4. С. 25 - 29. DOI: 10.18572/2071-1182-2020-4-25-29; Потапенкова И.В. Сущность миграционной амнистии как правового явления // Миграционное право. 2019. N 4. С. 6 - 10. DOI: 10.18572/2071-1182-2019-4-6-10.

Результативность мер, направленных на профилактику, предупреждение, выявление и пресечение нарушений миграционного законодательства, может быть повышена за счет привлечения институтов гражданского общества. В Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы (подп. "и" п. 26) напрямую оговаривается обеспечение возможности участия институтов гражданского общества в осуществлении общественного контроля за исполнением миграционного законодательства Российской Федерации. Вместе с тем достаточно сложно определить формат такого участия, учитывая, что одним из базовых принципов, установленных в Концепции, является участие институтов гражданского общества в ее реализации при соблюдении принципа невмешательства в деятельность органов публичной власти. Когда именно "участие" становится "вмешательством", четко не установлено и требует дополнительного анализа применительно к конкретной ситуации.
В связи с этим отметим, что Федеральный закон от 23 июня 2016 г. N 182-ФЗ "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации" называет противодействие незаконной миграции одним из основных направлений профилактики правонарушений, однако институты гражданского общества не являются в соответствии с установленными нормами субъектами такой профилактики. Лица, участвующие в профилактике правонарушений, могут реализовать свое право посредством ограниченного числа форм, равно как и общественные объединения и иные организации. В их числе можно назвать: правовое просвещение и правовое информирование; социальную адаптацию; социальную реабилитацию; помощь лицам, пострадавшим от правонарушений или подверженным риску стать таковыми; участие в мероприятиях по охране общественного порядка и других социально значимых мероприятиях; и др.
На практике имеются примеры, когда общественными организациями осуществляется сбор данных о нарушениях миграционного законодательства. Например, Центр противодействия нелегальной миграции Общероссийской общественной организации "Офицеры России" <33> оказывает содействие органам публичной власти в реализации миграционной политики, привлекая к своей деятельности волонтеров, общественные объединения, религиозные конфессии. Центром организована круглосуточная "горячая линия", на которую можно сообщить о фактах проживания и работы иностранных граждан. О создании "горячей линии" по вопросам незаконной миграции сообщал председатель ЛДПР <34>. Такая форма взаимодействия институтов гражданского общества и уполномоченных органов публичной власти видится перспективной, поскольку правоохранительные органы не могут отследить все случаи незаконного нахождения иностранных граждан и осуществления ими трудовой деятельности.
--------------------------------
<33> См.: Центр противодействия нелегальной миграции. URL: https://www.oficery.ru/czentr-protivodejstviya-nelegalnoj-migraczii/.
<34> См.: ЛДПР запустила "горячую" линию по борьбе с нелегальной миграцией. URL: https://ldpr.ru/event/369548 (дата обращения: 20.02.2025).

Одним из механизмов взаимодействия является оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям. В 2024 г. в Государственную Думу Федерального Собрания РФ была внесена законотворческая инициатива <35>, предусматривающая расширение возможных видов деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций, а именно дополнение их таким видом деятельности, как профилактика нарушений миграционного законодательства и противодействие нелегальной миграции, наряду с ранее закрепленным видом деятельности по социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов. Спроектированные изменения не в полной мере коррелировали с критериями признания некоммерческих организаций социально ориентированными, указывающими на общую направленность соответствующих видов деятельности на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации. Деятельность по осуществлению профилактики нарушений миграционного законодательства и противодействию нелегальной миграции в первую очередь связана с реализацией государственной функции по обеспечению безопасности и осуществляется органами публичной власти в соответствии с предусмотренной компетенцией. Кроме того, предусмотренные изменения нуждались в согласовании с положениями Федерального закона "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации" в части определения допустимых форм профилактики, к которым могут быть привлечены общественные объединения.
--------------------------------
<35> Проект федерального закона N 698757-8 "О внесении изменения в статью 31-1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" отклонен согласно Постановлению Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 30 октября 2024 г. N 7196-8 ГД.

Обращая внимание на имеющиеся проблемы правоприменительной практики, следует отметить распространение ситуаций злоупотреблений, когда иностранные граждане, будучи поставленными на миграционный учет и даже имея оформленные разрешение на работу или патент, при этом не состоят на учете в налоговых органах. Отчасти эта проблема обусловлена несовершенством механизма взаимодействия между налоговыми органами и органами внутренних дел. С целью ее преодоления Приказом ФНС России от 2 июня 2025 г. N ЕД-7-14/495@ были утверждены форма, порядок ее заполнения и формат представления сведений о постановке на миграционный учет по месту пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства, которые не состоят на учете в налоговых органах и в отношении которых приняты к рассмотрению документы для оформления разрешения на работу или патента, в электронной форме.
Кроме того, представляется, что преодолению проблемы уклонения от уплаты налогов иностранными гражданами может способствовать проектируемый переход к реестровой модели трудоустройства, предусмотренной в проекте федерального закона "Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства" (в рамках данной инициативы предусматриваются отказ от патентной системы и переход на реестровую модель, функционирующую на основе электронных реестров - иностранных работников и работодателей, привлекающих иностранных работников). Осуществление трудовой деятельности иностранным гражданином будет возможно при условии наличия записи в реестре, что упростит осуществление контрольных функций, а также будет способствовать получению более достоверной информации о состоянии рынка труда.
Повышению эффективности миграционного контроля, как представляется, может способствовать также переход на систему организованного набора как приоритетный способ трудоустройства при условии детальной проработки такого механизма, соответствующие инициативы находятся в стадии разработки <36>.
--------------------------------
<36> См., например: проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". URL: https://regulation.gov.ru/Regulation/Npa/PublicView?npaID=145548 (дата обращения: 20.01.2025).

В литературе обращается внимание на сохранение проблемы "резиновых" квартир, распространение ситуаций фиктивной регистрации по месту жительства и постановки на миграционный учет <37>. Поиск решения по преодолению негативной практики еще продолжается. Неоднократно в Государственную Думу вносились законотворческие инициативы, направленные на установление требований к площади жилого помещения, на которой может быть осуществлена постановка на учет по месту жительства или месту пребывания. Так, в настоящее время находится на рассмотрении проект федерального закона N 763538-8 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", в котором предлагается установить, что количество иностранных граждан, имеющих право на регистрацию по месту жительства или (и) учтенных по месту пребывания, не должно быть более одного человека на шесть квадратных метров жилой площади помещения, предоставленного собственником в пользование иностранным гражданам.
--------------------------------
<37> См.: Хабибулин А.Г., Мурсалимов К.Р. Указ. соч. С. 2 - 5.

В связи с этим обратим внимание, что изначально институт миграционного учета направлен на обеспечение и исполнение установленных Конституцией РФ гарантий соблюдения права каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации и других прав и свобод личности, а также на реализацию национальных интересов Российской Федерации в сфере миграции. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 17 февраля 2016 г. N 5-П подчеркнул, что включение правил миграционного учета в режим пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, обусловливающее возложение на них обязанности надлежащим образом соблюдать эти правила, отступления от которых могут влечь неблагоприятные правовые последствия, не выходит за конституционно приемлемые рамки.
Одной из ключевых целей миграционного учета является формирование полной, достоверной, оперативной и актуальной информации о перемещениях иностранных граждан, необходимой для прогнозирования последствий указанных перемещений, а также для ведения государственного статистического наблюдения в сфере миграции. Таким образом, миграционный учет направлен не на решение вопросов обеспечения реализации жилищных прав, а на выявление и фиксацию реального места нахождения иностранного гражданина, именно поэтому в его основу положен уведомительный характер. Установление требований к площади жилого помещения, с одной стороны, возможно, будет способствовать преодолению практики появления "резиновых" квартир, но, с другой - усложнит получение объективной информации о месте нахождения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации и, соответственно, эффективное функционирование института миграционного учета. Кроме того, видятся необходимыми дифференциация правового регулирования, установление особых правил для членов семьи, близких родственников, лиц, находящихся на иждивении.
Учитывая имеющиеся сложности постановки на миграционный учет в связи с нежеланием собственника жилого помещения официально осуществлять регистрацию по месту пребывания или по месту жительства проживающих лиц, при внедрении такого подхода нельзя исключать дальнейшее усугубление соответствующих проблем регистрации по месту жительства и учета по месту пребывания.
Возможным решением может стать механизм цифрового учета. Соответствующий эксперимент проводится с 1 сентября 2025 г. в Москве и Московской области <38>, и суть его заключается в следующем: иностранный гражданин уведомляет уполномоченную организацию о месте фактического нахождения и его изменении через мобильное приложение "Амина"; исключается привязка к жилому помещению в целях учета, предусматривается возможность постановки на учет даже по адресу уполномоченной организации (что не влечет обязательства предоставления помещения для пребывания, проживания); при отсутствии сведений о геолокации более трех рабочих дней осуществляется снятие с учета по адресу уполномоченной организации; и др. Первые дни проведения эксперимента показали наличие ряда технических проблем (сбои при загрузке, регистрации и авторизации, длительная верификация, проблемы определения геолокации, загрузки фотографии и т.д.).
--------------------------------
<38> См. Федеральный закон от 23 мая 2025 г. N 121-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и о проведении эксперимента по внедрению дополнительных механизмов учета иностранных граждан".

Таким образом, на сегодняшний день можно наблюдать модернизацию механизма федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции, осуществляемую посредством совершенствования уже имеющихся инструментов и внедрения новых. Можно констатировать ужесточение миграционного контроля, его усложнение, дифференциацию порядка осуществления применительно к различным группам общественных отношений. Реализованные за последнее время инициативы, в том числе по введению режима высылки, видятся соразмерными конституционно значимым целям защиты интересов Российской Федерации и российского общества в современных реалиях. Вместе с тем остается ряд проблем, еще ожидающих решения, таких как борьба со злоупотреблениями при осуществлении миграционного учета, уклонение от уплаты налогов и др.

Список литературы

1. Андриченко Л.В. Миграционное законодательство в системе российского законодательства // Журнал российского права. 2018. N 3. DOI: 10.12737/art_2018_3_1.
2. Зырянов С.М. Государственный контроль (надзор) в механизме правового регулирования миграционных отношений // Публичное право сегодня. 2025. N 1 (23).
3. Зырянов С.М. Государственный контроль (надзор): монография. М., 2023.
4. Миграционная правовая политика России: тенденции и пути развития: монография / отв. ред. Л.В. Андриченко. М., 2024.
5. Плюгина И.В. Правовые средства совершенствования федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции // Журнал российского права. 2023. Т. 27. N 11. DOI: 10.61205/jrp.2023.130.
6. Потапенкова И.В. Сущность миграционной амнистии как правового явления // Миграционное право. 2019. N 4. DOI: 10.18572/2071-1182-2019-4-6-10.
7. Правовое регулирование государственного контроля: монография / отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М., 2012.
8. Семенова А.В. Государственное управление в сфере реализации миграционной политики Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
9. Сорокин В.П. Рассмотрение арбитражным судом заявлений об отмене предварительных постановлений третейских судов о наличии у них компетенции как форма судебного контроля в третейском разбирательстве // Вестник Арбитражного суда Московского округа. 2020. N 1.
10. Степенко В.Е., Пацевич В.С. Миграционная амнистия в механизме правового регулирования общественных отношений с участием иностранных граждан // Миграционное право. 2020. N 4. DOI: 10.18572/2071-1182-2020-4-25-29.
11. Хабибулин А.Г., Мурсалимов К.Р. Меры по совершенствованию государственного контроля в сфере миграции: правообразующий и правоприменительный аспекты // Миграционное право. 2025. N 1. DOI: 10.18572/2071-1182-2025-1-2-5.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ