Понятие, состав и правовой режим земель лесного фонда. Статьи по предмету Земельное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Земельное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПОНЯТИЕ, СОСТАВ И ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ЛЕСНОГО ФОНДА

Н.Н. МЕЛЬНИКОВ

Земли лесного фонда, в соответствии со ст. 7, 101 Земельного кодекса Российской Федерации <1> (далее - ЗК РФ), представляют собой одну из категорий, входящих в состав земельного фонда России. Особенность данной категории заключается в том, что на ней располагается лес, понятие, порядок использования и охраны которого регламентирует Лесной кодекс Российской Федерации <2> (далее - ЛК РФ). В связи с указанной спецификой исследование правового режима земель лесного фонда необходимо осуществлять во взаимосвязи с изучением предмета и объектов правового регулирования лесного законодательства.
--------------------------------
<1> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
<2> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.

Статья 5 ЛК РФ определяет, что лес представляет собой экологическую систему и природный ресурс. Конституционный Суд Российской Федерации (далее - КС РФ) в своих решениях отмечает, что лес играет важную многофункциональную роль в жизни общества, является публичным достоянием и имеет специальный правовой режим. КС РФ обращает внимание на то, что экологическая составляющая в понятии "лес" заключается в его понимании как экосистемы, включающей в свой состав определенные компоненты, подлежащие восстановлению в случае причинения лесу вреда <3>. На особенности леса как специфического объекта обращалось внимание еще в русской дореволюционной юридической литературе, где указывалось, что лес нельзя рассматривать исключительно в качестве экономического ресурса, поскольку он влияет на климат, поэтому существование общества в определенной степени зависит от состояния леса. Вследствие этого у общества есть право и обязанность заботиться о лесе, поэтому отношения в сфере использования и охраны леса нуждаются в строгой регламентации <4>. Публичные ограничения прав на владение лесом известны уже с XVII в. Они заключались в выделении заповедных и защитных лесов, в отношении которых устанавливались запреты на рубку, изменении целевого использования и др. <5>
--------------------------------
<3> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 июня 2015 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности части 2 статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации и положений постановления Правительства Российской Федерации "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Заполярнефть" // СЗ РФ. 2015. N 24. Ст. 3547.
<4> См.: Антонович А.Я. Курс государственного благоустройства (полицейского права). Части 1 и 2 (оттиск из "Университетских известий", 1889 г.). Киев, 1890.
<5> См.: Курдиновский В.И. К учению о легальных ограничениях права собственности на недвижимость в России. Одесса: "Экономическая" типография, 1899.

Исследование режима земель лесного фонда предполагает разграничение лесных и земельных отношений, что представляется довольно сложной задачей ввиду того, что использование лесных земель связано с воздействием на всю лесную экосистему, в связи с чем отношения в сфере лесного землепользования рассматриваются лесным и земельным законодательством преимущественно в качестве лесных отношений, обусловленных предметом правового регулирования лесного законодательства. Согласно ЛК РФ, отдельные отношения, в том числе оборот лесных участков, могут регламентироваться гражданским и земельным законодательством, но при условии, что иной порядок не предусмотрен ЛК РФ тем самым Лесному кодексу РФ отдается приоритет в регулировании указанных отношений в случае коллизии отраслевых норм <6> (ст. 3, 9, 71, 77 ЛК РФ). Дополнительно можно привести правовую позицию КС РФ, который указывал, что лесное законодательство основывается на принципах приоритета публичного интереса при использовании лесов и публичных обязательств по восполнению лесного фонда.
--------------------------------
<6> К их числу относятся, например, сделки, связанные с оборотом лесных участков, в том числе аренда лесных участков, порядок установления и прекращения сервитута, условия предоставления лесных участков, находящихся в публичной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование и безвозмездное пользование, заключения договора купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, относящихся к государственной или муниципальной собственности.

Несмотря на то что лесное законодательство превалирует в регулировании отношений по использованию и охране земель лесного фонда, институты земельного права также играют важную роль в определении режима лесных и нелесных земель. В регламентации содержания указанного режима значительное место занимают такие правовые средства земельного права, как категоризация земель, зонирование территорий, ограничения прав на землю и ограничения оборотоспособности земельных (в том числе лесных) участков, а также положения об условиях образования участков и определении их видов разрешенного использования. Следует дополнительно назвать ряд смежных принципов земельного и лесного законодательства, в том числе принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, принцип участия граждан и их объединений в решении вопросов о правах на землю, принцип дифференцированного подхода к установлению правового режима земель и др. (ст. 1 ЛК РФ и ст. 1 ЗК РФ). В соответствии с ЛК РФ к предмету правового регулирования земельного законодательства (применительно к лесным участкам) относятся установление требований к образованию лесных участков (ст. 7), определение оснований для возникновения и прекращения публичных сервитутов (ст. 9), условия заключения договоров аренды (ст. 42) и изменения договоров безвозмездного пользования (ст. 74.4).
Представляется актуальным вопрос об объектах общественных отношений в сфере использования и охраны земель лесного фонда. Первым из таких объектов выступает категория земель лесного фонда. Понятие земель лесного фонда предусмотрено как земельным, так и лесным законодательством. Согласно ст. 101 ЗК РФ и ст. 6.1 ЛК РФ к землям лесного фонда относятся лесные земли (площади, занятые лесами и предназначенные для лесовосстановления) и нелесные земли (пространства, необходимые для освоения лесов и занятые болотами, россыпями и иными неудобьями). Принимая во внимание определение леса как экосистемы, можно сделать вывод о том, что лесные и нелесные земли выступают составными частями указанной экосистемы. С пространственной точки зрения понятия "лес" и "земли лесного фонда" совпадают, поскольку речь идет об одной и той же территории, имеющей определенные границы. Выделение категории земель лесного фонда приводит к установлению в ее границах режима, который распространяет свое действие на существующие, изменяемые и вновь образуемые в составе указанной категории объекты (зоны, лесные участки и их части). Следовательно, заложенный в ЗК РФ механизм категоризации как способа определения правового режима выступает основой регулирования лесных отношений.
В соответствии со ст. 1 ЗК РФ наряду с категоризацией земель способом определения правового режима выступает зонирование территорий. Нормы о зонировании предусмотрены также лесным законодательством. Необходимо различать два вида зонирования: территориальное зонирование и зонирование по установлению зон с особыми условиями использования территорий (далее - ЗОУТ). Территориальное зонирование направлено на организацию пространственно-территориального использования категорий земель и зон. Данный вид зонирования сопровождается выделением в составе категорий земель и зон частей (подкатегорий, территориальных зон и подзон), режим которых преимущественно совпадает с режимом указанной категории или зоны с определенной дифференциацией. При территориальном зонировании подкатегории территориальные зоны и подзоны располагаются строго в составе определенной категории земель или зоны.
В отличие от территориального зонирования, ЗОУТ устанавливаются в целях охраны определенного объекта (например, линейного, исторически значимого, природного и др.). ЗОУТ как бы "накладываются поверх" категорий земель и территориальных зон <7>. При этом, в отличие от территориальных зон, в состав ЗОУТ, т.е. в сферу действия соответствующих норм (ограничений), могут попадать участки, относящиеся к различным категориям земель, включая земли лесного фонда <8>.
--------------------------------
<7> См.: Болтанова Е.С. Ограничение прав в связи с установлением зоны с особыми условиями использования // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2019. N 5.
<8> См. подробнее: Мельников Н.Н. Видовые и непосредственные объекты земельных отношений // Хозяйство и право. 2022. N 1. С. 76 - 89.

Зонирование, осуществляемое в границах земель лесного фонда, проводится в соответствии с установленными в ЛК РФ целями и критериями. В зависимости от уникальных природных свойств лесов согласно ст. 115 ЛК РФ в составе лесного фонда могут выделяться ценные леса, горные леса, лесные полосы и зоны. Для защиты лесов от различных угроз проводятся лесопожарное зонирование, сопровождаемое установлением зоны охраны лесов (ст. 51.1 ЛК РФ), лесозащитное районирование, при котором выделяются зоны слабой, средней и сильной лесопатологической угрозы, и лесопатологические обследования (ст. 60.4, 60.6 ЛК РФ); устанавливаются также зоны радиоактивного загрязнения (ст. 60.13 ЛК РФ). В соответствии с природно-климатическими условиями согласно ст. 15 ЛК РФ выделяются лесорастительные зоны. Для осуществления инвестиционных проектов могут также устанавливаться зоны освоения лесов (ст. 67.1 ЛК РФ). В зависимости от вида зоны в ЛК РФ определяются особые условия и дополнительные ограничения в использовании лесов, например в орехово-промысловых зонах в отношении древесины не разрешается осуществлять заготовительные работы (ст. 115 ЛК РФ).
Выделяемые в составе лесного фонда пространства именуются зонами, полосами, лесами, соответственно, возникает вопрос о правовой природе действий по обособлению указанных пространств и их правовому статусу. Представляется, что в данном случае речь идет о территориальном зонировании, в качестве целей которого можно назвать охрану лесов и организацию их рационального использования. Выделяемые пространства формируются строго в границах лесного фонда для уточнения правового режима отдельных лесных территорий, характеризующихся определенными свойствами и нуждающихся в дополнительной охране. В ЛК РФ устанавливаются качественные признаки, позволяющие отличить указанные пространства от иных частей леса и определить их границы и тем самым ввести специальный правовой режим, отличающийся от режима, действующего на иных участках леса (как правило, дополнительными ограничениями). Представляется целесообразным внести в ЛК РФ изменения и использовать единый термин "зона" с обозначением ее качественной характеристики, например государственные защитные зоны, горные зоны и т.п.
Актуальным представляется вопрос о соотношении норм ЗК РФ о ЗОУТ с положениями лесного законодательства. Согласно ст. 91 ЛК РФ сведения о ЗОУТ на землях лесного фонда подлежат включению в государственный лесной реестр, но основания и порядок определения ЗОУТ не регламентируются ЛК РФ. Согласно ст. 106 ЗК РФ ЗОУТ устанавливаются на любых категориях земель вне зависимости от видов разрешенного использования участков. Содержание правоотношений в сфере регламентации оснований и порядка установления ЗОУТ, с одной стороны, шире предмета лесного законодательства, поскольку эти зоны могут создаваться для охраны жизни и здоровья граждан, окружающей среды, обеспечения обороны государства и реализации других целей (ст. 104 ЗК РФ). С другой стороны, возможность образования ЗОУТ на землях лесного фонда согласуется с принципом многоцелевого использования лесов и нормами ЛК РФ о разрешаемых в лесах видах деятельности (ст. 1, 25). Специфика норм о ЗОУТ заключается в том, что они сужают общие положения о видах разрешенного использования, предусмотренные отраслевым (в том числе лесным) законодательством. Эти (ограничительные) нормы содержатся как в ЛК РФ (например, ст. 113), так и в специальных актах о ЗОУТ.
Приоритет в регулировании общих оснований и последствий установления ЗОУТ принадлежит ЗК РФ, вместе с тем отраслевое законодательство может предусматривать специальные по отношению к ЗК РФ положения в зависимости от категории земель и иной специфики. Применительно к регулированию отдельных условий использования лесных участков в составе ЗОУТ ЛК РФ содержит положения, разрешающие осуществлять выборочные и сплошные рубки лесной растительности в границах зон для обеспечения безопасности граждан, проведения аварийно-спасательных работ и создания условий для функционирования объектов, в отношении которых установлены ЗОУТ (ст. 21). В соответствии со ст. 45 ЛК РФ правила использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов регламентируются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. В частности, можно назвать Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 10 июля 2020 г. N 434 (далее - Приказ N 434) <9>, который содержит положения, отсылающие к специальным актам, распространяющимся на различные категории земель и определяющим особые условия использования земельных участков в границах ЗОУТ. В частности, речь идет о Правилах установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон (далее - Правила) <10>. Согласно Правилам в ЗОУТ не допускается осуществлять ударно-механические работы определенной тяжести, размещать предметы, создающие сложности для доступа к электроэнергетическим мощностям с целью их ремонта и обслуживания и др. Дополнительные ограничения вводятся для электросетевых объектов напряжением свыше 1 000 В: в частности, устанавливается запрет на складирование или размещение любых хранилищ.
--------------------------------
<9> См.: Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 10 июля 2020 г. N 434 "Об утверждении Правил использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов и Перечня случаев использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов без предоставления лесного участка, с установлением или без установления сервитута, публичного сервитута" (зарегистрирован в Минюсте России 27 ноября 2020 г., рег. N 61129) // СПС "КонсультантПлюс".
<10> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. N 160 "О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон" // СЗ РФ. 2009. N 10. Ст. 1220.

В отношении последствий установления ЗОУТ следует назвать ст. 63.1 ЛК РФ, предусматривающую специальные нормы лесного законодательства, распространяющиеся на субъектов, в интересах которых установлены зоны. Данные лица обязаны провести лесоразведение и лесовосстановление на площади, равной той, где были произведены вырубки.
В ряду объектов общественных отношений в сфере использования и охраны земель лесного фонда важную роль играет такой объект, как лесничество. В силу ст. 6.1 ЛК РФ образование лесничеств является обязательным, при этом границы земель лесного фонда определяются границами лесничеств. В ст. 23 ЛК РФ лесничество определяется как территориальная единица управления, однако лесничество - это не только объект управленческих отношений. В силу ст. 7 ЛК РФ лесные участки формируются в границах лесничеств. Из данных норм следует, что образование лесничеств выступает правообразующим юридическим фактом, наличие которого является обязательным для формирования лесного участка и возникновения у него правового режима участка лесного фонда.
Актуальным представляется вопрос о правовой природе такого территориального образования, как лесничество. Правовые последствия установления лесничеств на землях лесного фонда совпадают с последствиями осуществления территориального зонирования, в рамках которого в составе категорий земель выделяются части, именуемые подкатегориями или территориальными зонами, режим которых с определенным уровнем дифференциации совпадает с режимом соответствующей категории земель. Однако лесничества могут создаваться не только на землях лесного фонда, но и на землях промышленности (в частности, обороны и безопасности), населенных пунктов и особо охраняемых природных территорий (ст. 23 ЛК РФ). Целевое назначение земель указанных категорий существенным образом отличается от целевого назначения земель лесного фонда, при этом образование лесничеств оказывает серьезное влияние на правовой режим территории, которой присвоен такой статус. Так, согласно ст. 121 ЛК РФ, с одной стороны, леса на землях обороны и безопасности используются в соответствии с назначением данной категории земель. С другой стороны, указанные леса в случае их использования для целей обороны и безопасности подлежат рекультивации и переводу в состав земель лесного фонда; в ст. 121 ЛК РФ имеется указание на то, что это положение применяется, если принята соответствующая специальная норма; вероятно, в данном случае имеется в виду постановление Правительства Российской Федерации, которое должно регламентировать особенности использования, воспроизводства и охраны лесов, находящихся на землях обороны и безопасности (ст. 121 ЛК РФ) <11>.
--------------------------------
<11> На момент подготовки статьи автору не удалось выявить такого акта Правительства Российской Федерации.

Применительно к режиму лесов в составе земель населенных пунктов можно назвать Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 5 августа 2020 г. N 564 <12>, который определяет, что при использовании, воспроизводстве и охране указанных лесов необходимо руководствоваться ЛК РФ; это положение означает, что виды разрешенного использования земельных участков в составе лесничеств сужаются до видов, предусмотренных ЛК РФ.
--------------------------------
<12> См.: Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 5 августа 2020 г. N 564 "Об утверждении особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях населенных пунктов" (зарегистрирован в Минюсте России 25 ноября 2020 г., рег. N 61090) // СПС "КонсультантПлюс". Данный Приказ, согласно ст. 122 Лесного кодекса РФ, регулирует условия использования, воспроизводства и охраны лесов в составе земель населенных пунктов.

Последствия образования лесничеств в отношении правового режима категорий земель (кроме земель лесного фонда) носят двойственный характер; с одной стороны, они являются схожими с последствиями, возникающими при установлении зон с особыми условиями использования территорий, режим которых характеризуется введением определенных ограничений прав (ст. 56, 104 - 107 ЗК РФ). С другой стороны, образование лесничеств в составе категорий земель, не относящихся к землям лесного фонда, оказывает влияние на их целевое назначение (в границах лесничеств), что характерно для категоризации земель.
Следующий вопрос, заслуживающий исследования: это границы земель лесного фонда, применительно к которому актуальной представляется проблематика соотношения положений современного законодательства с ранее действовавшими нормами, регламентировавшими порядок установления границ исследуемой категории земель. Согласно ст. 6.1 ЛК РФ границы земель лесного фонда определяются границами лесничеств и подлежат внесению в государственный лесной реестр (ст. 91, 93.2 ЛК РФ). Обязательным приложением к решению о создании лесничества является графическое описание местоположения его границ, о чем говорится в ст. 23 ЛК РФ, где дополнительно подчеркивается, что указанный документ изготавливается в соответствии со ст. 68.1 ЛК РФ. Однако ст. 68.1 ЛК РФ не содержит четких положений о требованиях к описанию координат характерных точек границ лесничества, при этом в ЛК РФ применительно к регулированию иных отношений имеются такие требования. Например, согласно ст. 66.3 ЛК РФ координаты характерных точек границ территории лесоклиматического проекта устанавливаются в системе, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН).
В ст. 68.1 ЛК РФ имеется упоминание о том, что нормативы площади участковых лесничеств и лесных кварталов определяются лесоустроительной инструкцией. В частности, речь идет об Инструкции, утвержденной Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 5 августа 2022 г. N 510 <13>. Согласно данной Инструкции характерные точки границ лесничества устанавливаются в системе координат, предусмотренной для ведения ЕГРН в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости" <14> (далее - Закон о регистрации недвижимости).
--------------------------------
<13> См.: Приказ Минприроды России от 5 августа 2022 г. N 510 "Об утверждении Лесоустроительной инструкции" (зарегистрирован в Минюсте России 30 сентября 2022 г., рег. N 70328) // СПС "КонсультантПлюс".
<14> См.: Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" // СЗ РФ. 2015. N 29 (часть I). Ст. 4344.

Требования к описанию координат характерных точек границ земельных участков и иных объектов претерпевают изменения по мере развития общественных отношений. Границы земель лесного фонда образовались задолго до принятия ЛК РФ, ЗК РФ, законодательства о кадастровом учете <15> и регистрации недвижимости. В судебной практике нередко встречаются дела, из материалов которых следует, что спорные участки были сформированы из состава земель лесного фонда еще до принятия ЗК РФ. В таких случаях Верховный Суд Российской Федерации (далее - ВС РФ) указывает на необходимость определения границ земель лесного фонда и факта исключения спорных земельных участков из состава данных земель <16>. ВС РФ также делает вывод о том, что сама по себе запись в ЕГРН об отнесении участка к определенной категории земель не свидетельствует о том, что участок не относится к категории земель лесного фонда. Для установления принадлежности участка к составу определенной категории земель ВС РФ предписывает исследовать всю процедуру формирования участка и режим исходного участка, из состава которого был образован спорный участок <17>.
--------------------------------
<15> См., например: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.
<16> См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 22 мая 2018 г. N 4-КГ17-88 // СПС "КонсультантПлюс".
<17> См.: Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 6 февраля 2017 г. N 310-ЭС16-10203 по делу N А23-5138/2014 // СПС "КонсультантПлюс"; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 28 апреля 2022 г. N 301-ЭС21-25438 по делу N А43-33065/2020 // СПС "КонсультантПлюс".

На примере особо охраняемых природных территорий видно, что в законодательстве получил распространение подход, в силу которого границы, определенные в соответствии с ранее действовавшими нормами, признаются действительными, в том числе при отсутствии сведений о них в ЕГРН. Об этом прямо сказано в ст. 10 Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <18>. Такой подход нашел свое выражение в правовой позиции ВС РФ об объективном характере существования территории (объекта) в ранее установленных границах вне зависимости от наличия соответствующих данных в кадастре недвижимости; при этом суд указал, что ведение кадастра носит учетный характер <19>.
--------------------------------
<18> См.: Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2013. N 52 (часть I). Ст. 6971.
<19> См.: Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 19 февраля 2015 г. N 305-КГ14-4322 по делу N А41-40555/2013 // СПС "КонсультантПлюс".

Вопрос о кадастровом учете и требованиях к описанию координат характерных точек границ категорий земель связан с принципом стабильности гражданского оборота, который развивается в принципах публичности и достоверности права на недвижимое имущество. Юридическим механизмом реализации указанных принципов является государственный реестр прав на недвижимое имущество, в который в императивном порядке вносятся сведения (индивидуально-определенные характеристики) об объектах недвижимого имущества, ограничениях и обременениях <20>.
--------------------------------
<20> Механизм действия принципов стабильности гражданского оборота, публичности и достоверности права на недвижимое имущество заключается в том числе в обеспеченной законом возможности - праве заинтересованного лица на получение сведений об интересующем его объекте и существующих ограничениях и обременениях до заключения сделки, что позволяет принять решение о добросовестности (или недобросовестности) приобретателя и распределении рисков неблагоприятных последствий, связанных с возникновением и осуществлением прав на объект.

Принципы публичности и достоверности подлежат также применению к категориям земель и зонам, несмотря на то, что они не являются объектами имущественных отношений. По смыслу норм ст. 7, 8 Закона о регистрации недвижимости сведения о границах земель подлежат включению в ЕГРН. Однако действующее законодательство характеризуется правовой неопределенностью в части установления обязанности уполномоченных органов провести кадастровый учет и внести в ЕГРН сведения о ранее установленных границах категорий земель, включая земли лесного фонда. При отсутствии первоначального кадастрового учета категории земель можно предположить, что действия по выделению из ее состава участков осуществляются в отношении несуществующего исходного объекта.
Вопрос о кадастровом учете границ категорий земель носит многоплановый характер, и при выработке мер, направленных на его решение, необходимо учитывать специфику нашего государства, проявляющуюся в значительной территориальной протяженности, что связано с бюджетными расходами по установлению границ различного рода ранее учтенных объектов земельных отношений, в том числе земель лесного фонда. В связи с указанными обстоятельствами возрастает актуальность применения принципа экономической обоснованности, которым призваны руководствоваться органы публичной власти. На необходимость учета данного принципа в отношении земель лесного фонда обращалось внимание в судебной практике, например в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 июня 2014 г. N 4890/14 <21>, где указано, что необоснованными являются требования о проведении первоначального кадастрового учета исходной территории лесничества в целях последующего выдела из ее состава участков, поскольку такой подход влечет двойные затраты государственных средств <22>.
--------------------------------
<21> См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 июня 2014 г. N 4890/14 по делу N А67-1041/2013 // Вестник ВАС РФ. 2014. N 11.
<22> ВАС РФ указал, что площадь лесничества может составлять до нескольких млн га, с многоконтурными границами, наличием внутри населенных пунктов, дорог, водных и иных объектов. Поэтому кадастрирование ранее учтенных лесных участков следует осуществлять постепенно по мере проведения кадастровых работ, руководствуясь материалами лесоустройства.

Вопрос о соотношении принципа экономической обоснованности с принципами стабильности гражданского оборота и публичности и достоверности права на недвижимое имущество нуждается в дальнейшей теоретической разработке и обосновании. На сегодняшний день можно сказать, что принцип экономической обоснованности оказывает существенное влияние (и в ряде случае предопределяет) на решения законодателя по урегулированию различного рода коллизий, в том числе в отношении необходимости и сроков внесения сведений о границах ранее учетных земель и земельных участков лесного фонда в ЕГРН.
Регулирование правового режима земель лесного фонда основывается на принципе многоцелевого использования лесов, который закреплен в ст. 1 и других нормах ЛК РФ, и определяет, что в лесах (при соблюдении установленных требований) разрешаются ведение сельского, охотничьего хозяйства, образовательной и рекреационной деятельности, возведение, реконструкция и эксплуатация линейных объектов. В ст. 25 ЛК РФ указанные направления именуются видами использования лесов, но они прямо не связаны лесной промышленностью, воспроизводством лесов и лесоразведением и поэтому не в полной мере свойственны целевому назначению лесов. При этом для осуществления отдельных из предусмотренных ст. 25 ЛК РФ видов деятельности разрешаются возведение, реконструкция и ремонт объектов капитального строительства, не связанных с созданием лесной инфраструктуры. Можно ли указанные виды экономической деятельности определить как землепользование? Основанием для такой постановки вопроса выступают положения ст. 1 ЛК РФ о многоцелевом лесопользовании и нормы подзаконных актов, которыми утверждены правила использования лесов для отдельных видов деятельности <23>, предполагающие воздействие на определенные природные объекты, в том числе поверхностный (почвенный) слой, который входит в состав экосистемы, именуемой "лес". Вместе с тем поверхностный (почвенный) слой, наряду с лесными отношениями, выступает объектом земельных отношений (ст. 13, п. 2 ст. 103 ЗК РФ) <24> и согласно ст. 60.12 ЛК РФ подлежит охране, а в случае загрязнения или иного негативного воздействия должен быть восстановлен. Лесные участки, на которых возводятся объекты, не связанные с созданием лесной инфраструктуры, подлежат рекультивации (ст. 21, 21.1 ЛК РФ). При этом понятие рекультивации определяется земельным законодательством и представляет собой в том числе мероприятия по устранению последствий загрязнения почв и восстановлению плодородного слоя (ст. 13 ЗК РФ). Из представленных рассуждений следует, что в отношении земель лесного фонда допустимо применение термина "использование земель", когда производится воздействие на поверхностный (почвенный) слой. При этом понятие "землепользование" предлагается рассматривать в качестве составной части более широкого термина "использование лесов".
--------------------------------
<23> См., например: Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации "Об утверждении Правил использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов и Перечня случаев использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов без предоставления лесного участка, с установлением или без установления сервитута, публичного сервитута" // СПС "ГАРАНТ".
<24> Пункт 2 ст. 103 Земельного кодекса РФ содержит прямую норму о том, что порядок использования и охраны земель лесного фонда регламентируется как лесным законодательством, так и Лесным кодексом РФ.

Подводя итог проведенному исследованию, необходимо отметить следующее. Лесное законодательство превалирует в регулировании отношений по использованию и охране земель лесного фонда. Вместе с тем в определении режима лесных и нелесных земель важную роль играют нормы земельного законодательства о категоризации, зонировании, ограничениях прав и ограничениях оборотоспособности, условиях образования лесных участков, определении их видов разрешенного использования и др.
Для науки земельного права актуальным является вопрос о правовой природе действий, связанных с формированием лесничеств в составе отдельных категорий земель, не относящихся к землям лесного фонда, что приводит к изменению целевого назначения указанных земель (в границах лесничеств) и характерно для категоризации; одновременно с этим образование лесничества влечет ограничения прав, свойственные для ЗОУТ. Иными словами, речь идет о последствиях, возникающих в результате как категоризации, так и зонирования, притом что в ЗК РФ категоризация и зонирование рассматриваются в качестве различных способов определения правового режима.
Актуальной представляется проблема установления границ ранее учтенных объектов земельных отношений, прежде всего категорий земель, в том числе лесного фонда. Для решения данного вопроса необходимы дополнительные теоретические изыскания в отношении целесообразности (нецелесообразности) четкого объективирования категорий земель и внесения сведений об их границах в ЕГРН, а также исследования в сфере соотношения принципа экономической обоснованности с принципами стабильности гражданского оборота и публичности и достоверности права на недвижимое имущество.

Литература

1. Антонович А.Я. Курс государственного благоустройства (полицейского права). В 2 частях. Ч. 1 / А.Я. Антонович. Киев: Тип. В.И. Завадзского, 1890. 410 с.
2. Антонович А.Я. Курс государственного благоустройства (полицейского права). В 2 частях. Ч. 2 / А.Я. Антонович. Киев: Тип. В.И. Завадзского, 1890. 321 с.
3. Болтанова Е.С. Ограничение прав в связи с установлением зоны с особыми условиями использования / Е.С. Болтанова // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2019. N 5 (212). С. 55 - 65.
4. Курдиновский В.И. К учению о легальных ограничениях права собственности на недвижимость в России / В.И. Курдиновский. Одесса: Экономическая типография, 1899. 387 с.
5. Мельников Н.Н. Видовые и непосредственные объекты земельных отношений / Н.Н. Мельников // Хозяйство и право. 2022. N 1. С. 76 - 89.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Земельное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ