ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Гражданское право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
РАЗВИТИЕ ОБЩИХ ПОЛОЖЕНИЙ ГРАЖДАНСКОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ УЧАСТИИ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЯХ
В.Е. БЕЛОВ
Известно, что к числу субъектов гражданского права помимо физических и юридических лиц относятся Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (далее - публично-правовые образования).
Можно констатировать, что публично-правовым образованиям уделяется значительно меньше внимания в научных исследованиях, чем иным участникам гражданских правоотношений, хотя правоприменительная практика свидетельствует о существовании значительного количества проблемных вопросов, требующих в том числе научного осмысления.
Почему тема связана именно со сферой договорных отношений с участием публично-правовых образований? Причина кроется в том, что в течение 30 лет, прошедших с момента принятия ч. 1 ГК РФ, наиболее интенсивно развивалось именно данное направление участия публично-правовых образований в регулируемых гражданским законодательством отношениях, в связи с чем накоплен объемный фактический материал, касающийся развития как правового регулирования, так и правоприменительной практики в данной сфере.
Известно, что в теории гражданского права изначально были выделены две формы участия публично-правовых образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, - непосредственное и опосредованное участие <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Гражданское право. Т. 1: учебник. 6-е изд., перераб. и доп. / под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 2002. С. 225 - 232; и др.
Часть 1 ГК РФ заложила правовые основы участия публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях в рыночных условиях хозяйствования.
Непосредственное участие данных субъектов в рассматриваемых отношениях нашло отражение в гл. 5 ГК РФ. В научной литературе обращается внимание на то, что указанная глава включает всего четыре статьи, что объясняется как минимум двумя причинами: во-первых, существованием общего правила п. 2 ст. 124 ГК РФ, распространяющего общие правила о юридических лицах на публично-правовые образования; во-вторых, наличием довольно большого объема положений специального законодательства, детально определяющих механизм участия данных субъектов в гражданских отношениях, в первую очередь его публично-правовую составляющую <2>.
--------------------------------
<2> Гражданский кодекс Российской Федерации. Постатейный комментарий к главам 1 - 5 / под ред. д. ю. н., проф. Л.В. Санниковой (авторы комментария к гл. 5 - В.Г. Голубцов, М.Ю. Челышев). М.: Статут, 2015. С. 641.
Согласно п. 1 ст. 124 ГК РФ публично-правовые образования выступают в гражданских отношениях на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Особое упоминание данного принципа гражданского права в гл. 5 ГК РФ, несмотря на его закрепление в п. 1 ст. 1 ГК РФ, имеет большое значение, поскольку он является основой правовых гарантий для физических и юридических лиц, выступающих в качестве контрагентов публично-правовых образований. По мнению М.И. Брагинского, "несмотря на то, что в п. 1 ст. 124 ГК РФ прямо указывается только один из основных принципов гражданского законодательства - равенство сторон, в действительности на гражданско-правовые отношения с участием публично-правовых образований распространяются все остальные из числа предусмотренных в ст. 1 ГК РФ основные начала гражданского законодательства, в том числе неприкосновенность собственности, свобода договора и др." <3>.
--------------------------------
<3> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / рук. авт. кол. и отв. ред. д. ю. н., проф. О.Н. Садиков (автор комментария к гл. 5 - М.И. Брагинский). М.: Контракт; Инфра-М, 1997. С. 256.
Опосредованное участие публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях предполагает, что субъектами соответствующих отношений являются прежде всего государственные и муниципальные юридические лица, являющиеся стороной договора, принимающие обязанности и приобретающие права непосредственно для себя, несущие гражданско-правовую ответственность за нарушение условий договора. Правовой статус таких лиц (в частности, государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений) также закреплен в ч. 1 ГК РФ.
Следует отметить, что в рассматриваемый период времени развитие получили договорные отношения как с непосредственным, так и с опосредованным участием в них публично-правовых образований. В качестве самых ярких примеров договорных отношений с участием публично-правовых образований можно рассматривать:
1) применительно к непосредственному участию - сферу государственных и муниципальных закупок, регулируемую Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" <4> (далее - Закон о контрактной системе);
2) применительно к опосредованному участию - сферу так называемых "корпоративных" закупок, где действует Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" <5> (далее - Закон о закупках товаров, работ, услуг).
--------------------------------
<4> СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1652.
<5> СЗ РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4571.
Указанные сферы вызывают определенный научный интерес, что связано в том числе с их особой социально-экономической значимостью. Речь идет прежде всего о цивилистических исследованиях, непосредственно посвященных рассматриваемым отношениям и их правовому регулированию <6>. В то же время в научных работах по общим вопросам участия публично-правовых образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, также в той или иной степени затрагиваются рассматриваемые сферы отношений <7>.
--------------------------------
<6> См., напр.: Цатурян Е.А. Государственный контракт в гражданском праве России: проблемы теории и практики: монография. М.: Статут, 2020. 224 с.; Чваненко Д.А. Государственный контракт как особая модель гражданско-правового договора: монография. М.: Юстицинформ, 2023. 276 с.
<7> См., напр.: Канаев Ю.Н. Гражданская правосубъектность муниципальных образований: содержание и реализация: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03. М.: РГУП, 2018. 29 с.; Садриева Р.Р. Российская Федерация как субъект гражданского права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03. Владивосток, 2022. 25 с.; Юсупов М.-Б.Р. Усмотрение публично-правовых образований при участии в договорных правоотношениях // Цивилист. 2025. N 3. С. 83 - 88.
Одним из изначально возникших в правоприменительной практике проблемных вопросов являлся вопрос о разграничении случаев непосредственного и опосредованного участия публично-правовых образований в гражданском обороте. Речь шла, в частности, о том, кто является непосредственным участником отношений - публично-правовое образование или государственное (муниципальное) юридическое лицо (в том числе государственный орган, орган местного самоуправления, имеющие статус юридического лица), а соответственно, у кого из них возникают права и обязанности, кто несет ответственность по обязательствам и т.п. Данный вопрос нашел отражение и в научной литературе <8>.
--------------------------------
<8> См., напр.: Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2001. N 3. С. 117 - 119.
Следует обратить внимание на то, что положительную роль в решении данного вопроса в сфере государственных и муниципальных закупок сыграло дополнение специального законодательства нормой о том, что государственный либо муниципальный контракт заключается от имени соответствующего публично-правового образования (п. 8 ч. 1 ст. 3 Закона о контрактной системе), что в определенной мере способствовало разграничению случаев непосредственного и опосредованного участия публично-правовых образований в гражданском обороте.
Важно также учитывать, что, являясь участниками отношений, регулируемых гражданским законодательством, публично-правовые образования в то же время не перестают быть носителем публичных интересов. Согласно сформулированной позиции Конституционного Суда Российской Федерации, данные субъекты участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права - граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы <9>. Публичные интересы присутствуют и при опосредованном участии публично-правовых образований в гражданском обороте. На данную особенность рассматриваемых отношений обращается внимание в научной литературе. Так, В.В. Долинская отмечает, что "участие государства в гражданско-правовых отношениях сочетает в себе частноправовые элементы, соответствующие "ядру" гражданской правосубъектности, и публично-правовые элементы, соответствующие природе государства" <10>.
--------------------------------
<9> Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 1997 г. N 139-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета Федерации о проверке конституционности Федерального закона "О переводном и простом векселе" // СПС "КонсультантПлюс".
<10> Долинская В.В. Развитие норм о субъектах права в кодификациях гражданского законодательства // Законы России: опыт, анализ, практика. 2024. N 10. С. 18.
Известно, что гражданско-правовая доктрина включает научную позицию о полном "расщеплении личности государства" в зависимости от того, в каких отношениях - частноправового либо публично-правового характера - оно участвует. В то же время на практике публично-правовая составляющая присутствует и при регулировании гражданско-правовых отношений. Таким образом, с точки зрения теории полное "расщепление" возможно, однако на практике в полной мере этого не происходит, в связи с чем нельзя не учитывать данное обстоятельство.
Более того, развитие рассматриваемых отношений и их правового регулирования свидетельствует о непрерывном усилении публично-правовой составляющей. Реализация публичных интересов, связываемых, в частности, с развитием конкуренции, противодействием коррупции и иным злоупотреблениям, влечет непрерывное усиление публично-правового регулирования. Имеет место ярко выраженная тенденция, проявляющаяся в дальнейшей детализации правового регулирования в специальных законах за счет усиления административно-правовой составляющей. Можно привести пример, когда еще на этапе разработки концепции контрактной системы в сфере закупок шла речь о принятии в перспективе соответствующих административных регламентов. Данные регламенты не были приняты, в то же время существует точка зрения, что Закон о контрактной системе должен в максимальной мере заменить данные административные акты. В этих условиях становится понятным стремление законодателя максимально урегулировать деятельность государственных и муниципальных заказчиков (соответствующих должностных лиц) как участников отношений в сфере государственного и муниципального управления.
При этом на фоне вышеотмеченной стабильности норм гл. 5 ГК РФ нельзя назвать стабильным блок специального законодательства о контрактной системе, который претерпевает существенные изменения. Так, в Законе о контрактной системе изначально была предусмотрена система способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), в целом соответствовавшая международной и зарубежной практике публичных закупок. Речь шла в том числе о конкурсе с ограниченным участием, предусматривающем предварительный квалификационный отбор при закупке технически сложных товаров, а также товаров (работ) инновационного характера; двухэтапном конкурсе при заключении государственных либо муниципальных контрактов на выполнение изыскательских, проектных работ, научных исследований, экспериментов, поставку высокотехнологичной продукции, а также при заключении энергосервисного контракта; запросе предложений. В ныне действующей редакции данного Закона названные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) не предусмотрены.
Непрерывные изменения, вносимые в специальный Закон о контрактной системе, не способствуют должному уровню стабильности, отражаются на субъектах государственных и муниципальных закупок - государственных и муниципальных заказчиках, а также лицах, осуществляющих предпринимательскую деятельность, - участниках закупок. В этой связи О.А. Беляева, говоря о теоретико-правовых основах публичных закупок в современном российском правопорядке, отмечает, что "лучшей оптимизацией для контрактной системы станет мораторий на внесение изменений в законодательство продолжительностью хотя бы один бюджетный год" <11>. На фоне комплексного правового регулирования рассматриваемых отношений существует проблема, касающаяся достижения и поддержания баланса частноправового и публично-правового регулирования отношений с участием публично-правовых образований.
--------------------------------
<11> Современные проблемы развития предпринимательского и корпоративного права в России и за рубежом: монография / Н.Ю. Андреев, Л.Л. Арзуманова, В.С. Белых [и др.]; под общей ред. В.А. Вайпана, М.А. Егоровой. М.: Юстицинформ, 2021. С. 296.
Можно говорить в том числе о существующей недооценке роли и значения договорного регулирования в отношениях с участием публично-правовых образований. С гражданско-правовым договором связывается обеспечение частных интересов предпринимателей, отдельных граждан. В то же время следует учитывать, что в рамках договорного регулирования в рассматриваемых сферах могут обеспечиваться и публичные интересы.
Общим для различных направлений участия публично-правовых образований в договорных отношениях является заключение договоров на торгах. В этой связи нельзя не упомянуть значение общих положений (ст. 447 - 449) Гражданского кодекса о заключении договора на торгах.
В специальном законодательстве изначально упор был сделан на развитие законодательства именно в части организации и проведения торгов. Возникла ситуация, когда нормы специального законодательства стали не в полной мере соответствовать общим нормам ГК РФ (всем известный пример с аукционом на понижение цены). Соответствующие изменения (дополнения) были внесены в Кодекс, но лишь по прошествии длительного периода времени, что являлось поводом для критики и вывода о том, что отдельные нормы ГК РФ якобы сдерживают развитие правового регулирования в рассматриваемой сфере.
Очевидно, что положения специального законодательства являются более динамичными с точки зрения их развития, чем нормы ГК РФ; при этом Кодекс не должен тормозить такое развитие. Речь идет об обеспечении стабильности ГК РФ на фоне его постоянного актуализированного состояния <12>.
--------------------------------
<12> Подробнее по данному вопросу см.: Белов В.Е. Об изменениях гражданского законодательства в условиях формирования контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 10. С. 2265 - 2271.
Институт торгов, в свою очередь, неразрывно связан с развитием конкуренции. В этой связи актуальной является проблема согласованности блоков специального законодательства об участии публично-правовых образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, и законодательства о защите конкуренции.
Следует обратить внимание на то, что в Федеральном законе от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) отдельная статья (ст. 17) посвящена антимонопольным требованиям к торгам и иным конкурентным способам заключения договоров. Здесь же (в ст. 17.1) перечислены особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества. Таким образом, развитие данного блока законодательства идет непосредственно через законодательство о защите конкуренции. При этом Приказом ФАС России от 21 марта 2023 г. N 147/23 утверждены Порядок проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, и перечень видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса. Нельзя не обратить внимание на неоднородность нормативной базы о проведении торгов. В одном случае - уровень федерального закона, а в другом - акта федерального органа исполнительной власти.
Проблемным является вопрос, касающийся путей дальнейшего развития специального законодательства о проведении торгов. Речь идет, в частности, о целесообразности слияния различных блоков законодательства в части проведения торгов, выработки единых правил, закрепленных в специальном законодательстве, степени дифференциации различных видов торгов (отражении и учете их особенностей и т.п.).
Применение комплексного законодательства в рассматриваемых сферах сопряжено со значительными трудностями, в том числе возникновением спорных вопросов в правоприменительной практике. Особая роль принадлежит судам, в том числе, как представляется, и в отношении ответа на вопросы, связанные с соотношением публично-правового и частноправового регулирования в рассматриваемых сферах.
Недостаточное количество сформировавшихся судебных позиций, в том числе касающихся соотношения норм частного и публичного права при регулировании рассматриваемых отношений, не способствует разрешению возникающих проблемных вопросов. В этой связи появилось большое количество разъяснений федеральных органов исполнительной власти (в частности, Минэкономразвития России, ФАС России) по вопросам, касающимся специального законодательства. При этом, однако, нельзя не учитывать отсутствие у данных государственных органов полномочий по подготовке соответствующих разъяснений, которые имели бы официальный характер.
Следует также сказать о роли ученых-правоведов в разрешении существующих проблем. Представляется, что при разработке соответствующих доктринальных положений также следует учитывать комплексный характер рассматриваемых отношений и их правового регулирования.
При этом можно говорить о межотраслевых научных исследованиях <13>. Очевидно, что возможности проведения подобных исследований ограничены, в частности, рамками паспортов научных специальностей. В то же время представляется актуальным, чтобы ученые не отвергали сам факт того, что рассматриваемые отношения находятся в сфере комплексного правового регулирования. Так, контрпродуктивным представляется подход, когда, например, ученые-административисты, в том числе на основе анализа норм специального законодательства, приходят к выводу о том, что сфера контрактных отношений - сфера исключительно публично-правового регулирования, а контракт - административный договор, игнорируя при этом положения как ГК РФ, так и специального законодательства о гражданско-правовой природе заключаемых договоров <14>. Это касается и тех ученых-цивилистов, которые полностью исключают публично-правовое воздействие на рассматриваемые отношения.
--------------------------------
<13> См., напр.: Белов В.Е. Контрактная система в сфере закупок как объект межотраслевых научных исследований // Финансовое право. 2019. N 7. С. 9 - 13.
<14> См., напр.: Кикавец В.В. Административно-правовое регулирование государственного заказа в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2010. С. 11; Ходаковский К.В. Цель административного договора // Административное право и процесс. 2010. N 4. С. 51 - 53.
Литература
1. Белов В.Е. Контрактная система в сфере закупок как объект межотраслевых научных исследований / В.Е. Белов // Финансовое право. 2019. N 7. С. 9 - 13.
2. Белов В.Е. Об изменениях гражданского законодательства в условиях формирования контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд / В.Е. Белов // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 10 (47). С. 2265 - 2271.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации. Постатейный комментарий к главам 1 - 5 / А.В. Барков, В.Г. Голубцов, М.Ю. Челышев [и др.]; под редакцией Л.В. Санниковой. Москва: Статут, 2015. 662 с.
4. Гражданское право: учебник. Т. 1 / под редакцией А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. 6-е изд., перераб. и доп. Москва: Проспект, 2002. 773 с.
5. Долинская В.В. Развитие норм о субъектах права в кодификациях гражданского законодательства / В.В. Долинская // Законы России: опыт, анализ, практика. 2024. N 10. С. 14 - 19.
6. Канаев Ю.Н. Гражданская правосубъектность муниципальных образований: содержание и реализация: автореферат диссертации ... кандидата юридических наук / Ю.Н. Канаев. Москва, 2018. 29 с.
7. Кикавец В.В. Административно-правовое регулирование государственного заказа в Российской Федерации: автореферат диссертации ... кандидата юридических наук / В.В. Кикавец. Москва: РУДН, 2010. 27 с.
8. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Г.Е. Авилов, Б.П. Варнавский, М.И. Брагинский [и др.]; руководитель авторского коллектива и ответственный редактор О.Н. Садиков. Москва: Контракт; Инфра-М, 1997. 778 с.
9. Садриева Р.Р. Российская Федерация как субъект гражданского права: автореферат диссертации ... кандидата юридических наук / Р.Р. Садриева. Владивосток, 2022. 25 с.
10. Современные проблемы развития предпринимательского и корпоративного права в России и за рубежом: монография / Н.Ю. Андреев, Л.Л. Арзуманова, В.С. Белых [и др.]; под общей редакцией В.А. Вайпана, М.А. Егоровой. Москва: Юстицинформ, 2021. 671 с.
11. Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам / Е.А. Суханов // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2001. N 3. С. 117 - 119.
12. Ходаковский К.В. Цель административного договора / К.В. Ходаковский // Административное право и процесс. 2010. N 4. С. 51 - 53.
13. Цатурян Е.А. Государственный контракт в гражданском праве России: проблемы теории и практики: монография / Е.А. Цатурян. Москва: Статут, 2020. 224 с.
14. Чваненко Д.А. Государственный контракт как особая модель гражданско-правового договора: монография / Д.А. Чваненко. Москва: Юстицинформ, 2023. 276 с.
15. Юсупов М.-Б.Р. Усмотрение публично-правовых образований при участии в договорных правоотношениях / М.-Б.Р. Юсупов // Цивилист. 2025. N 3. С. 83 - 88.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Гражданское право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
"Горячие" документы: