ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
"ПЕРЕХОДНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ" ЗАКОНА КАК ИНСТРУМЕНТ ВОЗДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВА НА МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ. АКТ ТРЕТИЙ
О.И. БАЖЕНОВА
1. Постановка проблемы. Принятие Федерального закона от 20 марта 2025 г. N 33-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти" <1> (далее - Федеральный закон N 33-ФЗ) знаменует очередной и, видимо, наиболее сложный этап в развитии местного самоуправления в современной России. Ожидать его бурного развития на предложенной законодателем правовой основе, очевидно, не стоит: новый законодательный массив направлен на окончательное уничтожение муниципальной представительной демократии и административизацию муниципальной власти. Но и прощаться с местным самоуправлением преждевременно... Многое в его будущем зависит от того, окажутся ли способными муниципально-правовая доктрина, правоприменительная практика направить реализацию Федерального закона N 33-ФЗ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации в необходимое для сохранения местного самоуправления русло, сохранят ли свою силу ранее выраженные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации (даже с учетом неоднозначной оценки некоторых из них) и в целом насколько эффективной окажется конституционно-правовая защита прав местного самоуправления. И вопрос этот стоит довольно остро уже сегодня - на этапе перехода к новому правовому регулированию отношений в области организации местного самоуправления.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 20 марта 2025 г. N 33-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти" // СПС "КонсультантПлюс".
Переход от прежней к новой системе правового регулирования отношений представляет собой самостоятельную проблему, какой бы сферы общественной жизни он ни касался. С одной стороны, принятие нового закона, как правило, означает смену государственных ориентиров, нередко знаменующих смену государственной политики в той или иной области общественной жизни. И цель переходного периода - привести общественные отношения в соответствие с вновь принятыми правилами, отражающими указанные ориентиры. С другой стороны, сколь радикальными бы ни были изменения, переход от прежней к новой системе законодательного регулирования не может носить сугубо волюнтаристского характера. Он должен подчиняться базовым правовым, в том числе и прежде всего конституционно-правовым, принципам, соблюдение которых не зависит от государственной политики, но, напротив, призвано эту политику удерживать в конституционно-правовых границах. И вопрос о том, каким образом обеспечить плавный переход на новую законодательную платформу, оставаясь в конституционно заданных для определенной сферы общественных отношений ориентирах, составляет центральную проблему переходного периода.
Для сферы местного самоуправления эта проблема не нова. Она вставала каждый раз с принятием каждого федерального закона об организации местного самоуправления, коих с момента принятия Конституции Российской Федерации <2> (далее - Конституция РФ) насчитывается уже три: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в России" <3> (далее - Федеральный закон N 154-ФЗ), Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в России" <4> (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) и вновь принятый Федеральный закон N 33-ФЗ.
--------------------------------
<2> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС "КонсультантПлюс".
<3> Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в России" // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506. (Утр. силу.)
<4> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в России" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822. (Утрачивает силу с 19 июня 2025 г., за исключением гл. 3, утрачивающей силу с 1 января 2027 г.)
Так, основной текст Федерального закона N 154-ФЗ сопровождался закреплением переходных положений (гл. VIII "Заключительные и переходные положения"), призванных прежде всего гарантировать возрождение местного самоуправления через формирование представительных органов муниципальных образований по всей стране. Но, как известно, субъекты РФ не спешили создавать выборные (представительные) органы местного самоуправления, наличие которых гарантировано ч. 2 ст. 130 Конституции РФ. Выборы представительных органов растянулись на долгие годы; установленный в переходных положениях (ст. 58) срок обязательного их проведения пришлось продлевать (с 6 до 16 месяцев); законодатель вынужден был принять специальный Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" <5>. К этому вопросу неоднократно пришлось обращаться и Конституционному Суду РФ (Постановление от 3 ноября 1997 г. N 15-П; Определения от 9 декабря 2002 г. N 347-О, от 14 января 2000 г. N 2-О <6>).
--------------------------------
<5> Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" // СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5497. (Утр. силу.)
<6> См. СПС "КонсультантПлюс".
Равным образом и Федеральный закон N 131-ФЗ, помимо основного текста, включал "Переходные положения" (гл. 12), посвященные в первую очередь порядку перехода на кардинально обновленную систему территориальной организации местного самоуправления, направленную на реализацию конституционной поселенческой гарантии. Но проводимые субъектами РФ организационные мероприятия нередко не только противоречили концепции реформы, но и являлись небесспорными с конституционно-правовой точки зрения, что вновь потребовало вмешательства Конституционного Суда РФ (Определения от 3 апреля 2007 г. N 171-О-П <7>, от 1 апреля 2008 г. N 194-О-П <8> и пр.) <9>.
--------------------------------
<7> СПС "КонсультантПлюс".
<8> СПС "КонсультантПлюс".
<9> См. подробнее: Баженова О.И. Переходные положения закона как инструмент воздействия государства на местное самоуправление // Конституционное право и политика: сб. мат. Междунар. научн. конф. / отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юрист, 2012. С. 635 - 644.
Как видно, введение в действие Федеральных законов 1995 г. и 2003 г. оказалось сложным процессом. Субъекты Федерации, наделявшиеся особыми полномочиями с целью обеспечения постепенного безболезненного перехода к новому правовому регулированию, стремились использовать эти полномочия с иной целью - обеспечения максимальной управляемости муниципальными образованиями в обновленных условиях, даже если это не соответствовало конституционным параметрам организации местного самоуправления.
Принятый в 2025 г. Федеральный закон N 33-ФЗ не содержит отдельной главы "Переходные положения". Закон вступает в силу сразу по истечении 90 дней с момента его официального опубликования. Но как бы ни спешил законодатель с введением Федерального закона N 33-ФЗ в действие, без принятия мер переходного характера явно не обойтись. На это направлены и положения ст. 91 ("Заключительные положения"). Во-первых, часть 2 ст. 91 требует приведения в соответствие с Федеральным законом N 33-ФЗ законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, муниципальных правовых актов до 1 января 2027 г. Во-вторых, часть 1 ст. 91 и ст. 93 сохраняют до 1 января 2027 г. действие 4-й гл. Федерального закона N 131-ФЗ, посвященной компетенции муниципальных образований (за исключением ст. 18.1 "Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления"), что не просто предполагает временное осуществление муниципальных полномочий на прежней основе, а требует выработки к указанной дате регионального решения относительно разграничения полномочий между региональным и муниципальным уровнями власти. В-третьих, ч. 3 ст. 91 предоставляет субъектам РФ право принять решение о территориальной организации местной власти, а ч. 4 - 15 ст. 91 определяют порядок решения связанных с этим вопросов организационного устройства (порядка формирования органов (избрания должностных лиц) местного самоуправления, срока осуществления полномочий органами местного самоуправления поселений, муниципальных районов и т.д.). Хотя срок принятия решения по муниципально-территориальной организации законом не ограничен, что, по сути, позволяет субъектам РФ в любой момент - на что и рассчитывает законодатель - отказаться от двухуровневости местного самоуправления, в большинстве субъектов Федерации решение о муниципально-территориальном устройстве будет приниматься в ближайшее время.
От того, каким образом субъекты РФ распорядятся своими - переходными - возможностями, удастся ли предотвратить чрезмерный региональный волюнтаризм, учитывая их явную поддержку со стороны Федерации, проводящей политику выстраивания единой управленческой вертикали (единой системы органов публичной власти), во многом зависит не только дальнейшая судьба Федерального закона N 33-ФЗ, но и будущее местного самоуправления в России в целом.
2. Процесс пошел... Предпринимаемые сегодня отдельными субъектами Российской Федерации шаги по реализации предоставленных им ст. 91 Федерального закона N 33-ФЗ возможностей разочаровывают. Формирующаяся в ничем не оправданной спешке региональная практика дает основания предположить, что переход на новую законодательную платформу вновь окажется нелегким, избежать регионального волюнтаризма, а значит, и сложных судебных процессов по защите прав местного самоуправления, в том числе в Конституционном Суде РФ, вряд ли удастся. А очертания будущего муниципальной власти в таких условиях оказываются очень размытыми.
Предпринимаемые субъектами Федерации меры по переходу на новую систему правового регулирования организации местного самоуправления уже позволяют обозначить три проблемы.
Первая - принятие законов субъектов Российской Федерации до вступления в силу Федерального закона N 33-ФЗ. В соответствии с ч. 1 ст. 94 Федеральный закон N 33-ФЗ вступает в силу через 90 дней после его официального опубликования. Каково назначение этого девяностодневного периода? Вправе ли субъекты РФ принимать законы, предусмотренные ст. 91 Федерального закона N 33-ФЗ? Эти вопросы неожиданно встали перед доктриной в связи с невероятной спешкой отдельных субъектов РФ (Красноярский край, Амурская область), решивших не отягощать себя излишними размышлениями и поисками компромиссов относительно будущего муниципального устройства и резко перешедших к делу. Пятнадцатого мая 2025 г. Законодательным собранием Красноярского края принят Закон "О территориальной организации местного самоуправления в Красноярском крае" <10>; 22 мая в первом чтении рассмотрен проект закона Амурской области, изменяющий порядок избрания мэра Благовещенска (административного центра) <11>. И в том и в другом случае региональные законы вступают в силу одновременно с вступлением в силу Федерального закона N 33-ФЗ, т.е. с 19 июня 2025 г.
--------------------------------
<10> Закон Красноярского края от 15 мая 2025 г. N 9-3914 "О территориальной организации местного самоуправления в Красноярском крае" // URL: http://publication.pravo.gov.ru/document/2400202505220004 (дата обращения: 19.05.2025).
<11> URL: https://www.amur.life/news/2025/05/16/v-amurskoy-oblasti-primut-novyy-vazhnyy-zakon-kandidaturu-mera-blagoveschenska-budet-predlagat-gubernator (дата обращения: 19.05.2025).
Вместе с тем для подобного рода региональной практики нет необходимых оснований. Что касается территориальной организации, то в силу прямого указания Федерального закона N 33-ФЗ законы субъектов Российской Федерации по данному вопросу могут быть приняты только после вступления в силу самого Федерального закона (!). Согласно части 3 ст. 91 Закона "со дня вступления в силу настоящего Федерального закона могут быть приняты законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие территориальную организацию местного самоуправления в соответствующем субъекте Российской Федерации".
Что касается иных аспектов организации местного самоуправления (нетерриториальных либо не являющихся организационным последствием территориальных вопросов), то Федеральный закон N 33-ФЗ напрямую не определяет момента, с которого могут быть приняты законы субъектов Федерации. Но действительно ли в девяностодневный период субъекты РФ должны скоро привести региональные законы в соответствие с Федеральным законом N 33-ФЗ, если для этого (!) определен довольно длительный срок вплоть до 1 января 2027 г.?
На наш взгляд, девяностодневный период с момента официального опубликования до момента вступления в силу Федерального закона N 33-ФЗ предназначен для всеобщего ознакомления с существенно обновленными правилами организации местного самоуправления в России и - что принципиально важно в вопросах организации публичной власти - для широкого общественного обсуждения этих правил, выработки представлений о будущей организации местного самоуправления на территории конкретного субъекта РФ путем общественно-политического диалога, взаимодействия региональной и муниципальной власти. Без этого любой региональный закон по вопросам организации местного самоуправления представляет собой не более чем односторонний административно-политический акт, навязывающий населению свое (одностороннее) видение устройства местной власти.
Сказанное подтверждается и складывающейся практикой. Поспешное принятие Закона Красноярского края направлено на то, чтобы без общественного обсуждения, без намерения широкого общественного обсуждения навязать одноуровневое окружное местное самоуправление на территории края (с закреплением в них новой модели избрания глав муниципальных образований - избрание муниципальным представительным органом по представлению главы субъекта РФ). Более того, возникшая после принятия в первом чтении (29 апреля) масштабная по региональным меркам волна общественно-политического протеста в упраздняемых муниципальных районах (Большемуртинский, Идринский, Манский, Новоселовский, Тасеевский, Сухобузимский и др.) подтолкнула региональную власть к еще большему ускорению законодательной процедуры: рассмотрение законопроекта во втором чтении было перенесено с 29-го на 15 мая 2025 г. Цель данного шага очевидна - продемонстрировать населению, что окончательное решение по вопросу преобразования принято, никаких шагов по согласованию позиций, выявлению общественного мнения региональная власть предпринимать не намерена.
Предпринимаемые же в Амурской области усилия по принятию регионального закона и вовсе носят ситуативный характер и объясняются желанием скорого введения нового способа избрания главы городского округа Благовещенск (избрание представительным органом муниципального образования по представлению главы субъекта РФ) в связи с истечением 25 июля 2025 г. срока полномочий действующего главы, избранного по действующей на сегодняшний день конкурсной модели.
Примечательно, что именно в вопросе о порядке формирования органов (избрания должностных лиц) местного самоуправления Конституционный Суд РФ подчеркнул значение ценности различных форм сотрудничества участников законодательного процесса в законодательном (представительном) органе субъекта РФ с органами местного самоуправления. Суд считает безусловно оправданными направление проекта закона субъекта РФ в представительные органы муниципальных образований с целью представления ими отзывов на этот законопроект, проведение парламентских слушаний, приглашение представителей муниципального сообщества для участия в заседании законодательного (представительного) органа субъекта РФ, а также иные сложившиеся в парламентской практике формы взаимодействия (п. 4.2 Постановления от 1 декабря 2015 г. N 30-П <12>). К сожалению, ценность сотрудничества региональной и муниципальной власти так и остается невоплощенной. И это касается не только формирования органов (избрания должностных лиц) местного самоуправления, но и, как видно, любых иных вопросов организации местной власти.
--------------------------------
<12> Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. N 30-П "По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы" // СПС "КонсультантПлюс".
Другими словами, трехмесячный период с момента официального опубликования Федерального закона N 33-ФЗ и до момента его вступления в силу предназначен не для ускоренного принятия законов субъектов РФ в рамках полномочий, предоставленных им ст. 91 Федерального закона N 33-ФЗ, а для общественного ознакомления с положениями нового Федерального закона, широкого обсуждения будущего местного самоуправления на территории конкретного субъекта Федерации.
Это не означает прямого запрета принятия субъектами РФ законов по вопросам организации местного самоуправления в указанный период (если такой запрет - как в отношении вопросов территориальной организации - не вытекает напрямую из текста закона (ч. 3 ст. 91)). Но предпосылкой принятия регионального закона является достижение консенсуса на основе широкого взаимодействия с местными сообществами, с органами местного самоуправления и т.д.
Подчеркнем, в условиях предоставления субъектам Федерации значительного объема полномочий по организации местного самоуправления готовность региональной власти к общественно-политическому диалогу, к использованию различных форм взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления во многом определяет параметры организации муниципальной власти в соответствии с новым Федеральным законом N 33-ФЗ и эффективность ее дальнейшего функционирования. Рано или поздно региональной власти придется научиться такому взаимодействию. Возможно, важным шагом в этом направлении станет закрепление федеральных законодательных гарантий участия органов местного самоуправления в процедуре принятия региональных законов, затрагивающих вопросы организации местного самоуправления.
Вторая, не менее важная, проблема - проблема обоснования территориальных преобразований в переходный период. Определение территориальной организации местного самоуправления на территории субъекта РФ - это первичный ключевой вопрос муниципальной реформы. Готовы ли субъекты Федерации перейти на предлагаемое (навязываемое?) федеральным законом одноуровневое (окружное) муниципально-территориальное устройство или они сохранят существовавшую двухуровневость (муниципальный район - поселение)? - тот вопрос, на который каждому субъекту РФ придется ответить в целях дальнейшей реализации положений Федерального закона N 33-ФЗ.
Отдельные субъекты РФ (22) полностью перешли на одноуровневую схему в период действия Федерального закона N 131-ФЗ. Насколько же широкой окажется практика такого перехода после вступления в силу Федерального закона N 33-ФЗ, ответить сложно. Одни субъекты Российской Федерации (19) на этапе разработки и принятия нового Федерального закона заявляли о намерении сохранить двухуровневость территориальной организации местной власти; другие пока не готовы дать четкого ответа на этот вопрос, находятся на этапе изучения общественного мнения, отслеживания общественно-политических настроений, оценки преимуществ и недостатков обеих муниципально-территориальных подходов с учетом складывающейся практики; третьи же, напротив, приняли решение о переходе на одноуровневое (окружное) местное самоуправление.
Сам же Федеральный закон N 33-ФЗ (ч. 8, 10 ст. 91) предлагает несколько вариантов решения территориальной проблемы:
1) сохранение двухуровневой муниципально-территориальной организации типа "муниципальный район - поселение" (с возможностью перейти на одноуровневость в любой момент);
2) переход на одноуровневую муниципально-территориальную организацию путем образования муниципального либо городского округа (без возможности возвращения к двухуровневости в дальнейшем) - такой переход может быть реализован в трех вариантах:
2.1) образование муниципального/городского округа в границах сельского или городского поселения, существовавшего в качестве такового на день вступления в силу Федерального закона N 33-ФЗ;
2.2) образование муниципального/городского округа в границах муниципального района;
2.3) образование муниципального/городского округа в границах нескольких муниципальных образований, существовавших на день вступления в силу Федерального закона N 33-ФЗ, или в иных границах территории, в том числе включающей часть (части) территории указанного муниципального образования (муниципальных образований).
Согласно части 10 ст. 91 Федерального закона N 33-ФЗ создание муниципального/городского округа в границах нескольких муниципальных образований либо в иных границах территории возможно лишь в целях обеспечения развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры. Сколь бы расплывчато ни обозначалась законодателем указанная цель, субъект Российской Федерации, решившийся на подобного рода преобразование, обязан обосновать направленность на ее достижение. И вряд ли в таком случае достаточно популистских обещаний со стороны региональной власти, необходимы принятые ею в установленном порядке решения в виде программ комплексного развития, стратегий социально-экономического развития, документов территориального планирования и пр., подтверждающие принятие необходимых предварительных мер для достижения указанной цели. В обратном случае у субъектов Федерации, стремящихся к максимальному упрощению (грубой примитивизации?) управленческой системы, неизбежно возникает соблазн создания муниципальных округов по собственному усмотрению, в том числе, например, путем волюнтаристского объединения нескольких муниципальных районов в единый муниципальный округ.
И примеров, к сожалению, долго ждать не пришлось: в соответствии с Законом Красноярского края вместо 17 городских округов, 12 муниципальных округов, 32 муниципальных округов (включающих 22 городских и 389 сельских поселений) образуется 39 муниципальных образований - 6 городских округов и 33 муниципальных. Никаких документов (и даже проектов документов), подтверждающих потребность в объединении муниципальных районов в единый муниципальный округ, присоединении отдельных населенных пунктов к различным муниципальным округам в целях обеспечения развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры, действительную готовность региона обеспечить достижение этих целей, представлено не было. К подготовке долгосрочных программ развития краевая власть намерена приступить после объединения...
Впрочем, одно из преобразований - объединение Большемуртинского и Сухобузимского муниципального района в Большемуртинско-Сухобузимский муниципальный округ - краевая власть решила все же обосновать. Образование единого муниципального округа губернатор Красноярского края объяснил историческими традициями: в 60-е годы прошлого столетия этот район был единым. Действительно, в 1963 г. Большемуртинский и Сухобузимский районы были объединены, но... уже через два года этот эксперимент был признан неудачным и к 1968 г. район был снова разделен.
Другими словами, определяя будущее муниципально-территориального устройства, субъекты РФ обладают значительными полномочиями. Они вправе как сохранить двухуровневость, так и отказаться от нее и перейти на одноуровневое окружное местное самоуправление; одноуровневость может устанавливаться как в границах отдельного бывшего поселения, так и в границах бывшего муниципального района, и более того - в границах любой территории. Но так или иначе принимаемое региональной властью решение должно быть не результатом сиюминутных манипуляций, а глубоко продуманным, обоснованным (и согласованным с обществом и органами местного самоуправления) решением. Отдельные ориентиры, направленные на недопущение явного волюнтаризма, установлены в самом Федеральном законе N 33-ФЗ для случаев образования муниципального/городского округа в границах нескольких муниципалитетов либо в иных границах (ч. 10 ст. 91).
Наконец, третья, ставшая традиционно острой проблемой переходного периода, - проблема учета мнения населения в случае муниципально-территориальных изменений. Согласно части 2 ст. 131 Конституции РФ изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий в порядке, установленном федеральным законом. Но обязательно ли учитывать мнение населения, если речь идет о смене государственного подхода к территориальной организации муниципальной власти?
Этот вопрос стоял довольно остро уже в период реализации переходных положений Федерального закона N 131-ФЗ. Как указал Конституционный Суд РФ (КС РФ) в Определении от 3 апреля 2007 г. N 171-О-П, отвечая на данный вопрос, "конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся изменения территориальной организации местного самоуправления".
Эта правовая позиция неоднократно подтверждалась КС РФ. Так, в Определении от 2 октября 2007 г. N 715-О-П <13> Суд подчеркнул, что нормы Закона 2003 г. об изменении границ и преобразовании муниципальных образований, существующих на день вступления в силу главы "Переходные положения" (ч. 3 ст. 84 и ч. 3 ст. 85), "по их конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования предполагают, что в случаях изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, и преобразования муниципальных образований требуется учет мнения населения соответствующих территорий, выраженного в установленной форме. Иное означало бы, что на предусмотренные в указанных статьях случаи не распространяется... действие универсального принципа, гарантированного ст. 131 (ч. 2) Конституции РФ и относящегося к самому существу местного самоуправления, что недопустимо".
--------------------------------
<13> СПС "КонсультантПлюс".
Эту же позицию использовал Конституционный Суд РФ и при рассмотрении жалобы о неконституционности Закона Калининградской области <14>, упразднившего - в период действия переходных положений Федерального закона N 131-ФЗ - Балтийский городской округ. В Определении от 1 апреля 2008 г. N 194-О-П Суд указал следующее. Положениями части 3 ст. 84 Федерального закона N 131-ФЗ "необходимость учета мнения населения соответствующих муниципальных образований при принятии органами государственной власти субъектов РФ решения об упразднении муниципальных образований и соответствующих органов местного самоуправления, если территории данных муниципальных образований находятся в пределах городской черты, непосредственно не предусматривается. Это, однако, не означает, что законодатель субъекта РФ может осуществлять преобразования муниципальных образований без соблюдения конкретизирующих конституционные гарантии местного самоуправления норм Федерального закона N 131-ФЗ, которыми - в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда РФ - предусматривается "различный порядок учета мнения населения в случае изменения границ, преобразования муниципальных образований". Закон Калининградской области утрачивает силу, поскольку он не предполагает ни по своему буквальному смыслу, ни по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, учета мнения населения при упразднении, преобразовании или изменении территориальной принадлежности существенной части территорий населенных пунктов или поселений, "притом что мнение населения в отношении указанных изменений должно в силу императивных предписаний Конституции РФ выявляться в порядке, предусмотренном Федеральным законом N 131-ФЗ" (п. 2.3).
--------------------------------
<14> Закон Калининградской области от 11 сентября 2007 г. N 157 "Об организации местного самоуправления на территории Балтийского городского округа" // СПС "Гарант".
Принципиально важно, что универсальное требование учета мнения населения действует независимо от конкретного состава территорий, выступающих объектом изменений, а также от характера муниципально-территориальных изменений в части сужения или расширения пространственной сферы осуществления муниципальной власти. На данный аспект Конституционный Суд РФ обратил внимание в приведенном Определении от 1 апреля 2008 г. N 194-О-П.
Другими словами, конституционное требование учета мнения населения в случае изменения границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно-правового статуса местного самоуправления, носит универсальный характер. Данное требование применяется в том числе к муниципально-территориальным изменениям, вызванным сменой подхода государства к муниципально-территориальному устройству; характер муниципально-территориальных изменений, конкретный состав территорий, являющихся объектом изменений, значения в этом случае не имеют (!). Требование учета мнения населения должно быть соблюдено субъектом Российской Федерации в силу императивных предписаний Конституции РФ вне зависимости от того, закреплено ли оно в федеральном законе (в переходных положениях). Мнение граждан выявляется в порядке, предусмотренном федеральным законом (его основными положениями, если такой порядок не закреплен в переходных положениях). Закон субъекта Российской Федерации, при принятии которого не соблюдено конституционное требование учета мнения граждан в случае муниципально-территориальных изменений, является неконституционным.
Иначе говоря, в условиях предоставленного Федеральным законом N 33-ФЗ права выбора между одноуровневостью и двухуровневостью территориальной организации местного самоуправления законы субъектов РФ о территориальной организации местного самоуправления (ч. 3 ст. 91 Федерального закона N 33-ФЗ) могут быть приняты при обязательном соблюдении универсального конституционного требования учета мнения населения в случае изменения границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление.
В этой связи вызывает сомнение конституционность Закона Красноярского края "О территориальной организации местного самоуправления": решение краевой власти о переходе на одноуровневое (окружное) местное самоуправление принималось без учета мнения населения. В то же время в соответствии с ч. 6 ст. 12 Федерального закона N 33-ФЗ объединение муниципальных образований (независимо от их вида) осуществляется с согласия населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных образований.
Как полагает А.А. Клишас, в данном случае "мнение населения будет учтено через депутатов Законодательного собрания края, которые представляют интересы жителей. Переход на одноуровневую систему затрагивает весь край, и депутаты, избранные всем населением, отражают его позицию наиболее полно" <15>. Но с этим сложно согласиться. Во-первых, конституционная гарантия самостоятельности местного самоуправления - даже с учетом той интерпретации, которую дал ей Конституционный Суд РФ в Постановлении от 1 декабря 2015 г. N 30-П, - сохраняется, а значит, органы государственной власти субъектов РФ не вправе осуществлять полномочия местного самоуправления (за исключением прямо установленных федеральным законом случаев). Во-вторых, часть 2 ст. 131 Конституции РФ, не допускающая муниципально-территориальные изменения без выявления мнения населения, направлена на учет местных интересов или интересов населения муниципальных единиц, являющихся объектом изменений (а не на интерес всего субъекта РФ). Принимаемый же законодательным органом субъекта РФ закон о преобразовании либо изменении границ муниципалитетов должен быть основан на согласовании интересов населения всего субъекта РФ и интересов населения муниципальных образований, непосредственно затрагиваемых территориальными изменениями.
--------------------------------
<15> URL: https://gnkk.ru/articles/yeto-chast-federalnoy-reformy-andr/ (дата обращения: 19.05.2025).
Впрочем, складывающаяся сегодня практика реализации рассматриваемого конституционного требования зависит не только от того, готовы ли субъекты РФ учитывать его универсальный характер и готов ли Конституционный Суд РФ поддерживать выраженную им ранее правовую позицию в новых условиях, но и от того, какими конституционно-правовыми средствами КС РФ готов - при необходимости - воспользоваться.
В связи с этим нельзя с сожалением не напомнить, что в переходный период 2003 - 2009 г. попытки КС РФ обеспечить конституционно-правовую защиту права населения на учет мнения путем "мягкого" влияния на регионы оказались неудачны. Так, впервые сформулированного в Определении от 3 апреля 2007 г. N 171-О-П свойства (характера) универсальности требования учета мнения населения оказалось недостаточно для конституционно-правовой защиты жителей сел Безенги, Белая Речка, Карасу, Хасанья и Эльбрус Кабардино-Балкарской Республики, вошедших - вопреки мнению жителей - в состав городского округа Нальчик. При отсутствии в определении вывода о неконституционности республиканского закона Верховный Суд Кабардино-Балкарской республики отказал в принятии иска о признании этого закона недействующим. Недостаточно оказалось и Определения КС РФ от 15 мая 2007 г. N 344-О-П <16> для решения муниципально-территориальной проблемы в Республике Саха (Якутия): признание универсального характера требования учета мнения граждан и призыв к использованию согласительных процедур не повлияли на решение региональных властей, село Маган не приобрело статус сельского поселения, оставшись в составе городского округа Якутск. (См. также Определение от 29 сентября 2011 г. N 1048-О-О <17>.)
--------------------------------
<16> Определение Конституционного Суда РФ от 15 мая 2007 г. N 344-О-П "По жалобам главы муниципального образования "Село Маган" Республики Саха (Якутия) и граждан Т.Р. Алексеевой и Е.С. Мондаровой на нарушение их конституционных прав положениями Закона Республики Саха (Якутия) "Об установлении границ территорий и о наделении статусом городского округа муниципальных образований Республики Саха (Якутия)" // СПС "КонсультантПлюс".
<17> СПС "КонсультантПлюс".
Ожидать в современных условиях, что "мягкая сила" Конституционного Суда РФ окажется действенным средством влияния на субъекты РФ, решившиеся на не поддерживаемый жителями переход на одноуровневое (окружное) местное самоуправления без выявления в установленном порядке мнения населения, тем более вряд ли приходится...
3. Выводы. Принятый Федеральный закон от 20 марта 2025 г. N 33-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти", ознаменовавший радикальную смену государственной политики в области местного самоуправления, неизбежно ставит нас перед проблемой перехода от прежнему к новому федеральному правовому регулированию. Такой переход, как свидетельствует зарождающаяся практика, оказывается непростым. Отдельные субъекты РФ (Красноярский край, Амурская область) в спешном порядке до вступления в силу Федерального закона N 33-ФЗ принимают региональные законы по отдельным вопросам организации муниципальной власти. Предлагаемые этими законами меры не получили необходимого широкого общественного обсуждения и надлежащего обоснования; законы носят во многом ситуативный и манипулятивный характер, приняты без использования различных форм "парламентского взаимодействия" между органами государственной (региональной) и муниципальной власти, без учета мнения населения, даже в том случае, когда этого требует Конституция РФ (ч. 2 ст. 131).
Соблюдение установленных Конституцией РФ (с учетом интерпретации ее положений Конституционным Судом РФ), Федеральным законом N 33-ФЗ требований, а также использование правовых институтов с учетом их действительного предназначения - важнейшее необходимое условие эффективного перехода от прежнего к новому правовому регулированию. Сказанное, во-первых, ставит под сомнение допустимость принятия субъектами РФ законов, направленных на реализацию переходных полномочий, до вступления в силу Федерального закона N 33-ФЗ, т.е. до 19 июня 2025 г. Законы субъектов РФ о территориальной организации и вовсе не могут быть приняты до указанной даты в силу прямого указания закона (ч. 3 ст. 91). Девяностодневный период с момента официального опубликования до момента вступления в силу этого Закона предназначен для всеобщего ознакомления, широкого общественного обсуждения новых правил организации муниципальной власти, совместной выработки представлений о будущей организации местного самоуправления на территории конкретного субъекта РФ. Во-вторых, решение первичного для проводимой реформы вопроса о муниципально-территориальной организации, суть о сохранении двухуровневости (муниципальный район - поселение) или переходе на одноуровневое (окружное) местное самоуправление, равно как и иные решения, затрагивающие чувствительные для организации местной власти вопросы (в том числе порядок избрания главы муниципального образования), должны носить обоснованный характер. В-третьих, вопрос о территориальной организации местного самоуправления не может быть решен без соблюдения конституционного требования учета мнения населения; при отсутствии порядка учета такого мнения в заключительных положениях Федерального закона N 33-ФЗ мнение населения выявляется в порядке, предусмотренном основными положениями закона (ст. 11, 12).
Субъекты Российской Федерации, наделенные Федеральным законом N 33-ФЗ широчайшим объемом полномочий по организации местного самоуправления, должны быть готовы к общественно-политическому диалогу с населением, к использованию различных форм взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления с целью согласования затрагивающих их решений. В этом - залог успешного развития местного самоуправления, а с ним и укрепления начала федерализма в России.
Литература
1. Баженова О.И. Переходные положения закона как инструмент воздействия государства на местное самоуправление / О.И. Баженова // Конституционное право и политика: материалы международной научной конференции (г. Москва, 28 - 30 марта 2012 г.): сборник научных статей / ответственный редактор С.А. Авакьян. Москва: Юрист, 2012. С. 635 - 644.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
"Горячие" документы: