Гарантии достоверности сведений Единого государственного реестра недвижимости о земельных участках. Статьи по предмету Земельное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Земельное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ГАРАНТИИ ДОСТОВЕРНОСТИ СВЕДЕНИЙ ЕДИНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕЕСТРА НЕДВИЖИМОСТИ О ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКАХ <*>

Г.А. ВОЛКОВ

--------------------------------
<*> Статья подготовлена при поддержке СПС "КонсультантПлюс".

Вопрос о достоверности сведений Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН) связан с истоками становления системы государственной регистрации недвижимого имущества. Исторически сложилось две модели регистрации недвижимости. Первая, более древняя и простая, - это "актовая" система, или система регистрации документов о передаче титула, требующая проверки, прежде всего приобретателем недвижимости, всех документов, связанных с ее юридической судьбой; и вторая - "титульная" система, или система "регистрации титула".
Теоретическая модель второй системы была придумана Робертом Торренсом и реализована в провинции Южная Австралия в середине позапрошлого века (1858 г.). Отличительной чертой этой системы является нерушимость <1> титула, которая обеспечивается: 1) отражением в реестре всех существующих прав, связанных с земельным участком ("зеркальный" принцип); 2) защитой от любого дефекта титула для лица, которое указано в регистре как собственник участка земли (принцип "опускания занавеси" на все прошлые дела, связанные с участком земли); 3) образованием фонда страхования, из которого государство обеспечивает удостоверение нерушимого титула, прежде всего в отношении добросовестного покупателя, отвечает компенсацией за допущенные ошибки, явившиеся результатом обмана или административных ошибок (принцип "страхования или чистоты титула") <2>. Из этих принципов логично вытекает исключительная публичность сведений соответствующего реестра - принцип или презумпция их открытости и достоверности.
--------------------------------
<1> Здесь и далее выделено нами. - Г.В.
<2> См.: Крассов О.И. Земельное и имущественное право в странах общего права: монография. М.: Норма; ИНФРА-М, 2015. С. 300, 404 - 407.

Эта модель "титульной" системы регистрации недвижимости, обеспечивающая юридическую защищенность, упрощение операций, сокращение финансов и времени на передачу титулов и установление обременений, препятствующую мошенничеству в сфере недвижимости, уменьшающую количество судебных споров и имеющую другие достоинства <3>, вдохновила правоведов всего мира, что повлекло ее реализацию во многих странах, прежде всего в странах общего права. Однако в "идеальном" виде она так и не была реализована. Более того, сохранилась и "актовая" система регистрации, в том числе в Англии, Австралии, Новой Зеландии и Канаде <4>.
--------------------------------
<3> См.: Титул Торренса. URL: https://ru.ruwiki.ru/wiki/Титул_Торренса (дата обращения: 08.04.2025).
<4> См.: Крассов О.И. Указ. соч. С. 104 - 108, 154, 155, 179, 189, 209, 211, 213, 217, 270, 281, 297, 300, 404 - 407.

В Российской империи, очевидно, заинтересовались "титульной" системой регистрации и постарались ее реализовать в проекте Вотчинного устава, который был опубликован в 1893 г. По замыслу авторов, он должен был быть направлен на то, чтобы обеспечить в России надлежащим образом организованную систему регистрации прав на недвижимое имущество и действовать параллельно со Сводом законов гражданских. Если бы он стал законом, то в Российской империи была бы внедрена система бесповоротности записей в Вотчинной книге о правах на недвижимость. Для того чтобы считаться добросовестным, лицу достаточно было сослаться на факт приобретения недвижимости у того, чьи права занесены в Вотчинную книгу о правах на недвижимость, при условии, что на момент приобретения вещи никто не внес в эту книгу отметки об оспаривании прав отчуждателя. Соответственно, собственник терял бы право виндицировать вещь у добросовестного приобретателя. Но и проект Гражданского уложения, и Вотчинный устав действующими законами так и не стали <5>.
--------------------------------
<5> См.: Право собственности: актуальные проблемы / отв. ред. В.Н. Литовкин, Е.А. Суханов, В.В. Чубаров. М.: Статут, 2008. С. 125 - 128 (гл. 4, § 1; автор главы - В.В. Чубаров).

В.В. Чубаров, опираясь на доводы Г.Ф. Шершеневича <6> и И.А. Покровского <7>, заключил, что дореволюционная правовая доктрина была единодушна во мнении о том, что защита добросовестного приобретателя недвижимой вещи должна строиться не на обстоятельствах выбытия вещи из владения собственника, а на основе принципа публичной достоверности поземельной книги <8>.
--------------------------------
<6> См.: Там же. "Действующее законодательство вполне можно толковать как исключающее ввод во владение в качестве обязательного признака приобретения права собственности на недвижимость".
<7> См. также: Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. URL: https://civil.consultant.ru/elib/books/23/page_23.html (дата обращения: 08.04.2025).
<8> См.: Право собственности: актуальные проблемы / отв. ред. В.Н. Литовкин, Е.А. Суханов, В.В. Чубаров. М.: Статут, 2008. С. 124 - 125 (гл. 4, § 1; автор главы - В.В. Чубаров).

В период Российской империи "титульная" система регистрации недвижимости так и не была реализована, но имелось, по сути, развитие этой теоретической модели, что она не предусматривает "ввод лица во владение" (фактическую передачу недвижимости и документальное оформление такой передачи) для приобретения права собственности и, соответственно, не допускает применение виндикационного иска для защиты прав собственника недвижимости, так как ее передача осуществляется юридически - записью регистрации. Вместе с тем это развитие было именно идеальным развитием в теории идеальной теоретической модели. Потому уважаемых авторов теоретического развития модели "титульной" системы регистрации недвижимости в хорошем смысле слова можно назвать идеалистами.
В период с 1917 по 1991 г. по понятным причинам вопрос о государственной регистрации недвижимости не был актуален. В Российской Федерации (применительно к земельным участкам) он стал важен с 1 января 1991 г., так как именно с этой даты возникла возможность приобретения их в частную собственность, до этой даты никто не мог владеть ими как своими собственными <9>.
--------------------------------
<9> См. подробнее: Волков Г.А. Вопросы приобретения права собственности на землю по давности владения // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2000. N 1. С. 17 - 25.

Вопрос о выборе системы регистрации недвижимости ("актовая" или "титульная") очень важен с точки зрения гарантий достоверности сведений о земельных участках, соответственно, гарантий прав на них.
Системная основа государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним была установлена в ст. 131 ч. 1 Гражданского кодекса РФ (1994 г.) <10> (далее - ГК РФ) и Федеральном законе от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <11> (далее - Закон о регистрации прав и сделок с недвижимостью). Они заменили разрозненные нормативные правовые акты по регистрации недвижимости, прежде всего земельных участков.
--------------------------------
<10> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
<11> См.: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594. Утратил силу; см.: Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 361-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" // СЗ РФ. 2016. N 27 (часть II). Ст. 4294.

Так, ранее государственная регистрация прав на землю была предусмотрена в ст. 18 - 20 Земельного кодекса РСФСР (1991 г.) <12>. Эти положения так и остались декларативными.
--------------------------------
<12> См.: Земельный кодекс РСФСР. Утвержден ВС РСФСР 25 апреля 1991 г. N 1103-1 // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768. Утратил силу; см.: Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.

Договоры купли-продажи, аренды земельных участков подлежали регистрации в соответствии со ст. 2 Закона Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. N 4196-1 "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства" <13>, п. 2 Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности (1992 г.) <14>.
--------------------------------
<13> См.: Закон Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. N 4196-1 "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства" // ВСНД и ВС РФ. 1993. N 1. Ст. 26. Утратил силу; см.: Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".
<14> См.: Указ Президента Российской Федерации от 14 июня 1992 г. N 631 "Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности" // ВСНД и ВС РФ. 1992. N 25. Ст. 1427. Утратил силу; см.: Указ Президента Российской Федерации от 26 марта 2003 г. N 370 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1229.

В Указе Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" <15> была предусмотрена регистрация свидетельств на право собственности на землю. С Указом Президента Российской Федерации от 11 декабря 1993 г. N 2130 "О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость" <16> связана попытка создания единой системы регистрации документов. Организация ведения государственного земельного кадастра, регистрация и оформление документов о правах на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость была возложена на Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и его территориальные органы на местах <17>.
--------------------------------
<15> См.: Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" // САПП РФ. 1993. N 44. Ст. 4191. Утратил силу; см.: Указ Президента Российской Федерации от 25 февраля 2003 г. N 250 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 9. Ст. 851.
<16> См.: Указ Президента Российской Федерации от 11 декабря 1993 г. N 2130 "О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость" // САПП РФ. 1993. N 50. Ст. 4868. Утратил силу; см.: Указ Президента Российской Федерации от 25 января 1999 г. N 112 "О признании утратившими силу и об изменении некоторых актов Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 5. Ст. 651.
<17> См. подробнее: Козырь О.М. Актуальные вопросы регистрации недвижимости в Российской Федерации // Юридический мир. 1997. N 9. С. 46 - 47.

В 1996 г. были приняты Указы Президента Российской Федерации о дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования <18>, в которых была предусмотрена государственная регистрация договора об ипотеке и установлен Порядок предоставления информации о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним <19>.
--------------------------------
<18> См.: Указ Президента Российской Федерации от 28 февраля 1996 г. N 293 "О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования" // СЗ РФ. 1996. N 10. Ст. 880. Утратил силу; см.: Указ Президента Российской Федерации от 25 января 1999 г. N 112.
<19> См.: Указ Президента Российской Федерации от 27 августа 1996 г. N 1270 "Об утверждении порядка предоставления информации о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // СЗ РФ. 1996. N 36. Ст. 4198. Утратил силу; см.: Указ Президента Российской Федерации от 26 марта 2003 г. N 370.

Анализ этих нормативных правовых актов показывает, что до принятия Закона о регистрации прав и сделок с недвижимостью в законодательстве не сложился единый подход к выбору какой-либо определенной системы регистрации ("актовой" или "титульной"). Регистрации подлежали как права на землю, так и правоустанавливающие, правоудостоверяющие документы.
Содержание ст. 131 и 164 ГК РФ <20> и само название Закона о регистрации прав и сделок с недвижимостью свидетельствуют, что они предусматривают смешанную систему регистрации недвижимости: и "титульную", и "актовую". При этом длительное время правоприменительная практика была крайне противоречивой, в каких случаях осуществляется государственная регистрация сделок с недвижимостью. Это было связано с тем, что в ст. 164 ГК РФ было установлено, что случаи государственной регистрации сделок с недвижимым имуществом предусматриваются как в ст. 131 ГК РФ, так и в Законе о регистрации прав и сделок с недвижимостью. Последний иных случаев не предусматривал, а в ст. 4 отсылал к ст. 130, 131, 132 и 164 ГК РФ (круг "замкнулся"). Лишь спустя 3 года после вступления в силу Закона о регистрации прав и сделок с недвижимостью появилась определенность в результате обобщения судебной практики Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, по смыслу которого сделки с недвижимым имуществом подлежат регистрации только в случаях, прямо предусмотренных в законе <21>.
--------------------------------
<20> До внесения изменений Федеральным законом от 2 июля 2013 г. N 142-ФЗ. Он предельно сократил случаи государственной регистрации сделок с недвижимым имуществом. См.: Федеральный закон от 2 июля 2013 г. N 142-ФЗ "О внесении изменений в подраздел 3 раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2013. N 27. Ст. 3434.
<21> См.: Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 16 февраля 2001 г. N 59 "Обзор практики разрешения споров, связанных с применением Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Пункты 5, 13, 14 // Вестник ВАС РФ. 2001. N 4.

Следует отметить, что прежде важные разъяснения по достижению определенности в этом вопросе дали О.М. Козырь <22> и Н.А. Сыродоев. При этом Н.А. Сыродоев выразил интересную позицию о соотношении "титульной" системы регистрации с "актовой" - "система регистрации прав поглощает регистрацию сделок, делает ее ненужной, ибо документ, выражающий содержание сделки, обязательно присутствует при регистрации прав" <23>.
--------------------------------
<22> См.: Козырь О.М. Указ. соч. С. 48.
<23> Сыродоев Н.А. Регистрация прав на землю и другое недвижимое имущество // Государство и право. 1998. N 8. С. 93, 96.

Таким образом, можно констатировать, что формально в России была принята за основу "титульная" система регистрации недвижимости с частичным сохранением "актовой", т.е. реализована смешанная система регистрации. Слово "формально" включено в вывод неслучайно. Дело в том, что с самого начала реализация Закона о регистрации прав и сделок с недвижимостью "не заладилась". Помимо вопроса о случаях государственной регистрации сделок имелись и другие существенные проблемы реализации этой правовой модели.
Во-первых, до сих пор имеется неопределенность точной даты вступления в силу этого Федерального закона. Наиболее распространенная точка зрения <24> - с 31 января 1998 г. <25>.
--------------------------------
<24> См.: URL: https://rosreestr.gov.ru/press/archive/azbuka-rosreestra-ranee-voznikshee-pravo/?sphrase_id=4816259 (дата обращения: 08.04.2025).
<25> См. подробнее: Волков Г.А. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 84 - 87 (комментарий к ст. 19).

Во-вторых, органы, осуществляющие государственную регистрацию прав, были созданы во многих субъектах Российской Федерации с опозданием вплоть до 2002 г. <26>.
--------------------------------
<26> См.: Сведения о создании учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. URL: https://rosreestr.gov.ru/activity/okazanie-gosudarstvennykh-uslug/kadastrovyy-uchet-i-ili-registratsiya-prav-/svedeniya-o-sozdanii-uchregdenii-usticii-po-gos-registracii-prav-na-nedvigimoe-imushestvo/?sphrase_id=4815363 (дата обращения: 08.04.2025).

В-третьих, Правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним <27> (далее - ЕГРП) были утверждены почти через месяц после вступления в силу Закона о регистрации прав и сделок с недвижимостью. Соответственно, до этого момента он не мог быть в полной мере реализован, так как не было соответствующих утвержденных форм, в том числе формы выдаваемого в результате государственной регистрации свидетельства о государственной регистрации права (далее - Свидетельство). Более того, в п. 71 этих Правил было предусмотрено, что Свидетельство должно иметь степень защищенности на уровне ценной бумаги на предъявителя, а с 2006 г. <28> на ступень понижена степень защищенности - на уровне полиграфической продукции уровня "Б". Смысла в этом не было, так как Свидетельство является деривативом ЕГРП и по своему юридическому значению существенно отличается от правоустанавливающих и правоудостоверяющих документов. В итоге их выдача значительно затянулась по времени на период до 2003 - 2004 гг. в зависимости от готовности соответствующего субъекта Российской Федерации <29>. Чтобы как-то решить проблему выдачи документов о государственной регистрации права в отношении земельных участков, органы, осуществляющие государственную регистрацию прав, стали выдавать не Свидетельства, а документы, удостоверяющие права на земельные участки, по ранее утвержденным формам, которые были "узаконены" Указом Президента Российской Федерации от 25 января 1999 г. N 112, а затем соответствующее положение было включено в п. 9 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". С 1 января 2015 г. <30> Свидетельства стали выдаваться без степени защищенности, а с 15 июля 2016 г. были заменены на выписки из ЕГРП <31>.
--------------------------------
<27> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 18 февраля 1998 г. N 219 "Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // СЗ РФ. 1998. N 8. Ст. 963. Утратило силу; см.: Постановление Правительства Российской Федерации от 16 октября 2013 г. N 927 "О признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации по вопросам осуществления государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // СЗ РФ. 2013. N 42. Ст. 5382.
<28> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2006 г. N 710 "О внесении изменений в Правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // СЗ РФ. 2006. N 48. Ст. 5038. Утратило силу; см.: Постановление Правительства Российской Федерации от 16 октября 2013 г. N 927.
<29> Раньше на сайте Росреестра была точная информация, в каком субъекте Российской Федерации с какого времени началась выдача этих Свидетельств. К сожалению, сейчас ее нет. Получить ее можно, например, по запросу нотариусов или адвокатов, что затрудняет оперативную оценку достоверности таких документов.
<30> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 16 октября 2013 г. N 927 // СЗ РФ. 2013. N 42. Ст. 5382.
<31> См.: Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 360-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2016. N 27 (часть II). Ст. 4293.

Очевидно, что выдача в течение длительного времени документов по старой форме, удостоверяющих не обстоятельство государственной регистрации права, а право на земельный участок, является явным отходом от "титульной" системы регистрации в сторону "актовой".
Положения ГК РФ свидетельствуют, что законодатель придал важнейшее юридическое значение обстоятельствам фактического владения: "ввода лица во владение" для приобретения права собственности или иного права на недвижимое имущество, т.е. фактической передачи недвижимости и документальному оформлению такой передачи, и "выбытия вещи из владения собственника", что предусмотрено, например, в ст. 556, 611 <32>, 234 ГК РФ.
--------------------------------
<32> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410.

Заставляет задуматься ст. 170 Уголовного кодекса Российской Федерации <33>, в которой предусмотрена уголовная ответственность не за незаконную регистрацию прав на недвижимое имущество, а за незаконную регистрацию сделок с ним. Это гарантия прежде всего именно "актовой" системы регистрации недвижимости, а не "титульной"!
--------------------------------
<33> См.: Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.

Очевидно, нельзя не принять во внимание и позицию Конституционного Суда Российской Федерации о толковании государственной регистрации недвижимости, что она - "как формальное условие обеспечения государственной, в том числе судебной, защиты прав лица, возникающих из договорных отношений, объектом которых является недвижимое имущество, - призвана лишь удостоверить со стороны государства юридическую силу соответствующих правоустанавливающих документов" <34>.
--------------------------------
<34> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 июля 2001 г. N 154-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы закрытого акционерного общества "СЭВЭНТ" на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 1 статьи 165, пункта 3 статьи 433 и пункта 3 статьи 607 Гражданского кодекса Российской Федерации". Пункт 2 // ВКС РФ. 2002. N 1.

Все это открывает, что в России "титульная" система регистрации реализована далеко не в полной мере, она, скорее, "квазититульная". Соответственно, это обусловливает и особенности применения способов защиты прав на недвижимое имущество, в том числе на земельные участки.
Постепенно сформировалась практика применения виндикационного иска в отношении недвижимого имущества. Действительно, при юридическом значении фактического владения для защиты прав добросовестного приобретателя недвижимости без виндикации не обойтись. Если бы виндикация не распространялась на недвижимое имущество, то, несмотря на проведенную государством огромную работу по организации системы регистрации прав на недвижимое имущество (провозглашение ее в ст. 131 ГК РФ, принятие соответствующего федерального закона в 1997 г., его реализация, в том числе создание органов, осуществляющих государственную регистрацию прав, финансовое обеспечение), добросовестный приобретатель движимого имущества был бы защищен значительно лучше, чем добросовестный приобретатель недвижимого имущества. В 2003 г. была исключена конкуренция способов защиты добросовестного приобретателя недвижимости, в 2004 г. - внесены изменения в ст. 223 ГК РФ об основании возникновения права собственности на недвижимое имущество при отказе в удовлетворении виндикационного иска в отношении добросовестного приобретателя <35>.
--------------------------------
<35> См. подробнее: Волков Г.А. Конституционные гарантии защиты прав на земельные участки и другие объекты недвижимости // Экологическое право. 2019. N 6. С. 3 - 11; Земельное право России: учебник / под ред. Г.А. Волкова. М.: Проспект, 2023. С. 351 - 365 (гл. 10, § 1 "Защита прав на земельные участки").

О неполной реализации в нашем законодательстве идеальной модели "титульной" системы регистрации прав на недвижимое имущество свидетельствуют и другие обстоятельства, имеющие объективный характер. К ним относятся следующие: 1) достоверность сведений о земельных участках ЕГРН весьма далека от идеала; 2) отсутствие до 2001 г. правовой определенности порядка распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности; 3) отсутствие гарантий достоверности сведений ЕГРН о земельных участках.
Достоверность сведений ЕГРН о земельных участках связана с необходимостью учета применения закона, действующего на момент их образования, и отсутствием точных границ значительного количества земельных участков, соответственно, сведений о местоположении границ земельных участков.
Так, подзаконные нормативные правовые акты, регулировавшие порядок ведения государственного земельного кадастра в период до вступления в силу Федерального закона от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" <36> (далее - Федеральный закон "О государственном земельном кадастре") и в период его действия, не содержали требования о внесении сведений об описании границ в виде координат (XY) характерных (поворотных) точек границ земельного участка, необходимо было включение в подраздел единого государственного реестра земель лишь кадастровой карты (плана) земельного участка, т.е. картографических документов <37>.
--------------------------------
<36> См.: Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149. Утратил силу; см.: Федеральный закон от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" // СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2251.
<37> См.: Порядок ведения государственного реестра земель. Раздел "Земельные участки". Кадастровый район. ГЗК-1-Т.О-01-02-01. Утвержден Приказом Росземкадастра от 3 апреля 2001 г. N П/68 "О введении в действие документов государственного земельного кадастра" // СПС "КонсультантПлюс". Утратил силу; см.: Приказ Росземкадастра от 3 июля 2001 г. N П/129 "Об упорядочении нормативных правовых актов Росземкадастра по вопросу ведения государственного земельного кадастра" // СПС "КонсультантПлюс"; Порядок ведения государственного реестра земель кадастрового района. Раздел "Земельные участки". Утвержден Приказом Росземкадастра от 15 июня 2001 г. N П/119 "Об утверждении документов государственного земельного кадастра". Зарегистрирован в Минюсте России 20 июня 2001 г. Регистрационный N 2753 // БНА ФОИВ. 2001. N 27. Утратил силу; см.: Приказ Минэкономразвития России от 12 января 2010 г. N 2 "О признании утратившими силу некоторых актов Федеральной службы земельного кадастра России". Зарегистрирован в Минюсте России 8 февраля 2010 г. Регистрационный N 16290 // Российская газета. 2010. 17 февраля.

Соответственно, погрешность в точности местоположения границ земельных участков и до вступления в силу Федерального закона "О государственном земельном кадастре", и в период его действия, и после вступления в силу Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" <38> была очень высока, таковой остается и в настоящее время в отношении значительного количества земельных участков.
--------------------------------
<38> См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.

В результате реализации федеральной целевой программы "Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014 - 2020 годы)" <39> были достигнуты скромные результаты: увеличение в 2020 г. доли земельных участков, учтенных в ЕГРН, с границами, соответствующими требованиям законодательства, в общем количестве учтенных в ЕГРН земельных участков до 58% <40>. Кроме этого, отсутствуют официальные данные о количестве юридически существующих земельных участков (ранее учтенных объектов недвижимости), сведений о которых в ЕГРН нет вообще <41>.
--------------------------------
<39> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 10 октября 2013 г. N 903 "О федеральной целевой программе "Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014 - 2020 годы)" // СЗ РФ. 2013. N 42. Ст. 5364.
<40> См.: Информация о выполнении федеральной целевой программы "Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014 - 2020 годы)" за 2014 - 2020 годы. URL: https://rosreestr.gov.ru/upload/Doc/17-upr/604b0d2c364c873bec986747_Итоги%20реализации%20ФЦП%202014-2020.pdf (дата обращения: 08.04.2025).
<41> См.: Волков Г.А. Правовые проблемы устранения реестровых ошибок при рассмотрении споров о границах земельных участков // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2017. N 11. С. 81 - 87.

Все это привело к появлению такого правового явления, как "декларативно учтенные земельные участки" <42>, что имело законодательную основу - ч. 1 ст. 45 Федерального закона "О кадастровой деятельности" <43>.
--------------------------------
<42> См., например: Обзор судебной практики по вопросам, возникающим при рассмотрении дел, связанных с садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями, за 2010 - 2013 годы. Утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 2 июля 2014 г. // БВС РФ. 2015. N 1.
<43> Часть 1 ст. 45 утратила силу с 1 января 2017 г. на основании Федерального закона от 3 июля 2016 г. N 361-ФЗ.

Эти проблемы обусловили многочисленные случаи наложения границ одних образованных земельных участков на другие, которые либо не имели точных границ, либо имели границы, определенные с различной точностью, в том числе путем только графического отображения на картах разного масштаба. Поскольку проблемы несоответствия сведений государственного кадастра недвижимости сведениям других природоресурсных кадастров (реестров) превратились в массовые, законодатель постарался частично решить эти проблемы с помощью "дачной амнистии" <44> и "лесной амнистии" <45>.
--------------------------------
<44> См.: Федеральный закон от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" // СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2881.
<45> См.: Федеральный закон от 29 июля 2017 г. N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель" // СЗ РФ. 2017. N 31 (часть I). Ст. 4829.

С вопросом достоверности сведений ЕГРН о земельных участках тесно связано имевшее место в течение длительного периода обстоятельство отсутствия правовой определенности порядка распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности: 1) до разграничения государственной собственности на землю предоставление земельных участков осуществлялось без четкого разграничения соответствующих полномочий между органами власти <46>; 2) отсутствие у органов власти достоверной информации, есть ли у земельного участка, который планируется предоставить, правообладатель (гражданин или юридическое лицо).
--------------------------------
<46> См.: пункт 1 ст. 18, п. 1 ст. 19, п. 1 ст. 20, п. 5 ст. 21 Земельного кодекса РСФСР. Утвержден ВС РСФСР 25 апреля 1991 г. N 1103-1; пункт 2 Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" // САПП РФ. 1993. N 52. Ст. 5085.

В первом случае правовая определенность появилась лишь в 2001 г. в связи с введением в действие Земельного кодекса Российской Федерации <47> (далее - Земельный кодекс РФ).
--------------------------------
<47> См.: пункт 10 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". В настоящее время эти правила содержатся в ст. 3.3 данного Федерального закона.

Вопрос о поиске правообладателя земельного участка был решен законодателем в 2014 г. в ст. 56.5, которая была включена в Земельный кодекс РФ <48> в составе гл. VII.1 об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд <49>. Однако он был решен неправильно, поскольку эту статью следовало бы поместить в гл. V.1 о предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, поскольку согласно подп. 2 п. 7 ст. 56.6 Земельного кодекса РФ решение об изъятии не может быть принято в случае, если земельные участки находятся в государственной или муниципальной собственности, не обременены правами третьих лиц и на таких земельных участках отсутствуют объекты недвижимого имущества, являющиеся частной собственностью или находящиеся в пользовании третьих лиц. Этот вывод соответствует презумпции государственной собственности на землю, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в 2020 и 2021 гг. <50>.
--------------------------------
<48> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
<49> См.: Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2015. N 1 (часть I). Ст. 52. Вступил в силу I апреля 2015 г.
<50> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 26 ноября 2020 г. N 48-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 234 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В.В. Волкова". Пункт 3.1 // СЗ РФ. 2020. N 49. Ст. 8028; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 11 февраля 2021 г. N 186-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Афанасьева Владимира Ивановича на нарушение его конституционных прав абзацем первым пункта 1 статьи 234 Гражданского кодекса Российской Федерации". Пункт 2.1 // СПС "КонсультантПлюс".

Несмотря на то что в двух правовых нормах Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" <51> (далее - Федеральный закон "О государственной регистрации недвижимости") провозглашено, что сведения ЕГРН являются достоверными (ч. 2 ст. 1 и ч. 2 ст. 7), отсутствие гарантий достоверности сведений ЕГРН о земельных участках, соответственно, прав на земельные участки ярко проявляется в его ст. 68.1, в которой предусмотрено, что компенсация, по сути, за недостоверные сведения ЕГРН осуществляется в виде выплаты за счет казны Российской Федерации только: 1) добросовестному приобретателю (ст. 302 ГК РФ); 2) за утрату им жилого помещения; 3) при наличии вступившего в законную силу судебного акта о возмещении ему убытков, возникших в связи с истребованием от него жилого помещения; 4) при условии, что взыскание по исполнительному документу произведено частично или не производилось в течение шести месяцев со дня предъявления этого документа к исполнению; 5) однократно в пределах кадастровой стоимости жилого помещения, действующей на дату вступления в силу судебного акта; 6) при наличии вступившего в законную силу судебного акта по иску добросовестного приобретателя к Российской Федерации о выплате данной компенсации.
--------------------------------
<51> См.: Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" // СЗ РФ. 2015. N 29 (часть I). Ст. 4344.

Очевидно, что гарантии "достоверности" сведений ЕГРН сведены к минимуму и не распространяются на случаи истребования у добросовестного приобретателя земельного участка. Все это свидетельствует, что в Российской Федерации до достижения идеальной модели "титульной" системы регистрации еще очень далеко.
По букве закона эти гарантии не распространяются и на добросовестного приобретателя земельного участка в случае удовлетворения к нему иска о признании отсутствующим права собственности на земельный участок, который часто применяется на практике при защите публичной собственности как разновидность негаторного иска. Стремление его использовать объясняется неприменением исковой давности.
Иск о признании права отсутствующим является исключительным способом защиты, который используется в случаях, когда иные способы защиты права неприменимы <52>. Наличие спора о принадлежности земельного участка исключает негаторную природу иска о признании права отсутствующим. В противном случае возникает конкуренция способов защиты права. Если он непосредственно связан с обстоятельством наличия государственной регистрации права ответчика на земельный участок, при котором истец должен доказать отсутствие у ответчика надлежащего правового основания возникновения зарегистрированного права, то итогом может стать утрата правового титула, соответственно, такой спор является спором о принадлежности земельного участка.
--------------------------------
<52> См.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 10 и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 22 от 29 апреля 2010 г. "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав". Пункт 52 // Российская газета. 2010. 21 мая (далее - Постановление Пленума ВС РФ N 10 и Пленума ВАС РФ N 22 2010 г.).

Вместе с тем если земельный участок ответчиком никак не осваивался, то он не выбывал из фактического владения прежнего собственника. В такой ситуации для защиты прав собственности виндикационный иск не подходит. В то же время в п. 45 Постановления Пленума ВС РФ N 10 и Пленума ВАС РФ N 22 2010 г. разъяснено, что негаторный иск подлежит удовлетворению и в том случае, когда истец докажет, что имеется реальная угроза нарушения его права собственности или законного владения со стороны ответчика. Очевидно, что если земельный участок не выбывал из фактического владения истца, то наличие записи в ЕГРН о праве собственности ответчика при ранее возникшем праве собственности истца создает угрозу нарушения права собственности или законного владения истца, защитить которые, по сути, можно только негаторным иском.
Именно по этому пути пошли прокуроры в судебных делах, которые после их завершения в пользу процессуальных истцов стали причиной обращений заявителей в Конституционный Суд Российской Федерации, рассмотревший их на заседании 5 декабря 2024 г., результатом которого стало Постановление от 28 января 2025 г. N 3-П <53>. Однако Конституционный Суд Российской Федерации пошел дальше. Видимо, опираясь на вышеизложенную презумпцию государственной собственности на землю, он выразил превалирующее значение презумпции владения со стороны публично-правового образования, итогом которой стало придание конституционно-правового смысла ст. 304 ГК РФ, что иск о признании зарегистрированного права отсутствующим, поданный в защиту интересов публично-правового образования, как не обусловленный лишением истца владения подпадает под действие этой статьи ГК РФ (п. 5.2).
--------------------------------
<53> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 января 2025 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности статей 12, 209 и 304 Гражданского кодекса Российской Федерации и части 5 статьи 1 Федерального закона "О государственной регистрации недвижимости" в связи с жалобами граждан Н.И. Гришиной, Н.З. Гулордавы и других" // СЗ РФ. 2025. N 6. Ст. 538.

Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации, признав, что земельные участки, которые находятся в границах особо охраняемой природной территории федерального значения - национального парка, и земельный участок, который находится в границах земель лесного фонда, представляют собой публичное достояние многонационального народа России, применительно к добросовестным приобретателям разграничил условия применения исковой давности, к лесному участку она может быть применена в условиях действия "лесной амнистии" (п. п. 3, 4 и 7.2 Постановления от 28 января 2025 г. N 3-П).
Представляется, что эта позиция не является бесспорной, поскольку согласно подп. 1 п. 4 ст. 27 Земельного кодекса РФ, п. 2 ст. 12 и ст. 17.5 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" <54> в границах национальных парков допускается наличие земельных участков иных пользователей и собственников, т.е. земли в границах национальных парков не являются абсолютно изъятыми из оборота.
--------------------------------
<54> См.: Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.

В случае утраты права собственности добросовестного приобретателя ему положена компенсация (п. п. 7 и 7.1 Постановления от 28 января 2025 г. N 3-П). Таким образом, для защиты права добросовестного титульного правообладателя земельного участка в случаях прекращения его права собственности в результате удовлетворения иска о признании отсутствующим права собственности на земельный участок для соразмерной компенсации потерь требуется внесение соответствующих дополнений в ст. 68.1 Федерального закона "О государственной регистрации недвижимости".

Литература

1. Волков Г.А. Вопросы приобретения права собственности на землю по давности владения / Г.А. Волков // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2000. N 1. С. 17 - 25.
2. Волков Г.А. Конституционные гарантии защиты прав на земельные участки и другие объекты недвижимости / Г.А. Волков // Экологическое право. 2019. N 6. С. 3 - 11.
3. Волков Г.А. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" / Г.А. Волков. Москва: Волтерс Клувер, 2004. С. 84 - 87.
4. Волков Г.А. Правовые проблемы устранения реестровых ошибок при рассмотрении споров о границах земельных участков / Г.А. Волков // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2017. N 11. С. 81 - 87.
5. Земельное право России: учебник / под редакцией Г.А. Волкова. Москва: Проспект, 2023. 680 с.
6. Козырь О.М. Актуальные вопросы регистрации недвижимости в Российской Федерации / О.М. Козырь // Юридический мир. 1997. N 9. С. 46 - 49.
7. Крассов О.И. Земельное и имущественное право в странах общего права: монография / О.И. Крассов. Москва: Норма; ИНФРА-М, 2015. 416 с.
8. Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права / И.А. Покровский. URL: https://civil.consultant.ru/elib/books/23/page_23.html (дата обращения: 08.04.2025).
9. Право собственности: актуальные проблемы / ответственные редакторы В.Н. Литовкин, Е.А. Суханов, В.В. Чубаров. Москва: Статут, 2008. 731 с.
10. Сыродоев Н.А. Регистрация прав на землю и другое недвижимое имущество / Н.А. Сыродоев // Государство и право. 1998. N 8. С. 90 - 97.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Земельное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ