Совершенствование организации системы публичной власти субъектов Российской Федерации. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

М.С. БАСИЕВ

В федеративном государстве принцип разделения властей реализуется и на уровне регионов <1>. Так, Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" закрепляет в качестве принципа деятельности органов, входящих в систему публичной власти в субъекте РФ, их разделение на три ветви (п. 7 ч. 1 ст. 2) <2>.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. N 2-П // СЗ РФ. 1996. N 4. Ст. 409.
<2> URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_404070/.

В научной литературе отмечается, что регионы при закреплении механизма разделения властей исходят из двух вариантов: первый установлен в ст. 10 Конституции России, второй предусмотрен Федеральным законом, закрепляющим общие принципы организации власти <3>.
--------------------------------
<3> Старостина И.А. Проблемы регионального уровня разделения властей в Российской Федерации // Современные проблемы организации публичной власти: монография / рук. авт. колл. и отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2014. С. 177.

Очевидно, что законодательное регулирование должно развивать исключительно основы, заложенные в Основном Законе 1993 г., и не может устанавливать отдельную модель анализируемого правового института. Так, Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. N 2-П закрепляет, что регионы в основном должны опираться на федеральную схему взаимоотношений исполнительной и законодательной властей <4>. Тем не менее данная формулировка предполагает возможность определенной вариативности со стороны законодателей субъектов Федерации.
--------------------------------
<4> СЗ РФ. 1996. N 4. Ст. 409.

Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ унифицированно урегулировал организационно-правовую сферу регионов, полностью предопределяя взаимоотношения их властных структур. Среди исследователей подобный подход оценивается критически, поскольку не позволяет обеспечить учет интересов и самостоятельность субъектов РФ <5>.
--------------------------------
<5> Чепурнова Н.М. Сущность и содержание конституционного принципа разделения властей в Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2019. N 2. С. 89.

Кроме того, данная логика правового регулирования публичной власти отражает тенденцию автономизации федеративных отношений, одним из проявлений которой является детальное закрепление статуса субъекта Федерации в текущем законодательстве.
В контексте изучаемого вопроса следует обозначить соотношение терминов "структура органов власти" и "система органов власти". Если первое понятие связано с видовой классификацией властных структур, то второе включает в себя их перечень с указанием наименований. В то же время толкование законодательных положений об организации региональной публичной власти позволяет сделать вывод о том, что соответствующие нормы не содержат четкой границы, позволяющей размежевать указанные категории, что дает возможность на федеральном уровне устанавливать создание конкретных органов власти в регионах. Так, Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ закрепляет, что в систему органов государственной власти субъекта Федерации входят: законодательный орган; высшее должностное лицо; высший исполнительный орган; органы исполнительной власти, в том числе финансовая структура; уполномоченные по правам человека, ребенка и коренных малочисленных народов; избирательная комиссия; контрольно-счетный орган; мировые судьи. Очевидно, что указанный перечень является одновременно проявлением структуры властных институтов. Следовательно, по сути, федеральное регулирование замещает возможность самих субъектов Федерации самостоятельно регламентировать данные вопросы. В этой связи не имеет практического смысла утверждение, что регионам нецелесообразно копировать федеральную схему разделения властей, поскольку невозможно создать единую оптимальную ее модель на всех территориальных уровнях <6>.
--------------------------------
<6> Ишеков К.А. Конституционный принцип разделения властей в субъектах Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 14.

Тем не менее механизм разделения властей в регионах имеет некоторые отличия от федеральной конструкции. Помимо объективной тенденции усиления исполнительной власти <7>, дополнительным фактором преобладания данной ветви на региональном уровне является переплетение принципов федерализма и размежевания полномочий по горизонтали. Происходит наложение указанных основ друг на друга, в результате которого баланс ветвей власти неизбежно меняется: вертикальная интегрированность исполнительной власти усиливает ее потенциал в горизонтальной плоскости. В связи с этим в научной литературе отмечается неравноправие законодательной власти в регионах, ее второстепенное положение вследствие неразвитости контрольных функций <8>.
--------------------------------
<7> Керимов А.Д. Современное государство: вопросы теории. М., 2007. С. 100 - 112.
<8> Старостина И.А. Указ. соч. С. 181 - 182.

С точки зрения взаимоотношений законодательной и исполнительной властей необходимо отметить следующие аспекты правового статуса легислатуры:
1) назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц, выражение согласия на их назначение. Указанный механизм справедливо определяется как проявление института "сдержек и противовесов" <9>.
--------------------------------
<9> Там же. С. 190 - 192.

Согласно ч. 8 ст. 61 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ законодательный орган может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа, в утверждении или согласовании назначения на должность его должностных лиц, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральной исполнительной власти. Так, согласно Конституции Татарстана Государственный совет осуществляет согласование предложений главы республики о назначении премьер-министра и его заместителей (п. 18 ст. 75) <10>. Регламент законодательной структуры закрепляет, что в случае, если претендент не получил поддержку легислатуры, губернатор представляет другую кандидатуру (ст. 130 и 137) <11>. В то же время законодательство умалчивает о максимальном количестве попыток внесения указанных кадровых предложений и правовом механизме предупреждения конституционного кризиса. В соответствии с Уставом Свердловской области Законодательное Собрание согласовывает назначение на должность первого заместителя губернатора, руководителей исполнительных структур <12>. По итогам рассмотрения указанного вопроса легислатура либо дает согласие на назначение, либо отказывает в даче согласия (ст. 152) <13>;
--------------------------------
<10> URL: https://minjust.tatarstan.ru/konstitutsiya.htm?pub_id=1084014.htm.
<11> URL: https://gossov.tatarstan.ru/about/npa_regulation/reglament_gs_rt.
<12> URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&link_id=0&nd=160031350.
<13> URL: https://docs.cntd.ru/document/430546776.

2) оформление решения о недоверии (доверии) высшему должностному лицу, а также руководителям исполнительных органов, в назначении которых на должность законодательный орган принимал участие. При этом основаниями вотума недоверия губернатору являются факты конкретных правонарушений, что исключает его привлечение к политической ответственности.
Следует отметить, что выражение недоверия руководителям исполнительных органов влечет освобождение их от должности или иные правовые последствия. Так, Конституция Татарстана закрепляет, что выражение недоверия Государственным советом премьер-министру и его заместителям влечет их отставку (ч. 4 ст. 101). В соответствии с Уставом Новосибирской области Законодательное Собрание решает вопрос о недоверии (доверии) первому заместителю (первым заместителям) Губернатора, руководителям исполнительных органов (п. 11 ч. 2 ст. 36) <14>. Одним из инициаторов принятия указанного решения является высшее должностное лицо, что предполагает возможность использования им исследуемого механизма в качестве формы института вотума доверия;
--------------------------------
<14> URL: https://zsnso.ru/ustav-novosibirskoy-oblasti.

3) осуществление контроля за соблюдением и исполнением региональных законов, за исполнением бюджета субъекта РФ и бюджетов внебюджетных фондов, а также за соблюдением порядка распоряжения собственностью;
4) невозможность легислатуры отклонить представленные главой государства кандидатуры на должность высшего должностного лица в случае непрямых выборов. Законодательный орган не может не избрать главу региона из числа внесенных претендентов;
5) представление губернатором в законодательный орган ежегодных отчетов о результатах деятельности высшего исполнительного органа. Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ закрепляет возможность выражения недоверия высшему должностному лицу за ненадлежащее исполнение обязанностей, в том числе по итогам заслушивания данного отчета. Однако следует учитывать, что формулировка основания привлечения к ответственности главы региона содержит необходимость указания конкретных неисполненных обязанностей. Данное обстоятельство исключает возможность выражения недоверия вследствие общей негативной оценки его деятельности.
Выражение недоверия не влечет за собой досрочное прекращение полномочий губернатора. Соответствующее постановление законодательного органа направляется президенту для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица от должности;
6) возможность роспуска губернатором законодательного органа. Необходимо отметить асимметричность полномочий высшего должностного лица и легислатуры в части возможности досрочного прекращения полномочий друг друга при наличии идентичных оснований. Указанный дисбаланс можно объяснить двумя причинами: региональная схема разделения властей воспроизводит федеральную, которая также характеризуется превалированием исполнительной власти; вследствие влияния принципа федерализма на модель взаимоотношений органов власти в субъекте РФ губернаторы выступают представителями центра и несут ответственность перед ним.
Что касается формирования законодательных собраний, то важнейшую роль играет партийный фактор, опосредованный соответствующей избирательной системой, применяемой на выборах. Так, ч. 5 ст. 15 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ предусматривает, что закон субъекта РФ может предусматривать количество депутатов легислатуры, избираемых по пропорциональной системе.
Проведенный анализ <15> выявил, что из 89 регионов нашей страны: в 78 существует партийная тождественность губернатора и большинства депутатов легислатуры <16>; в семи - беспартийный кандидат на должность высшего должностного лица был поддержан (выдвинут) самой многочисленной фракцией (партией парламентского большинства); в четырех имеется несовпадение партийной принадлежности губернатора и большинства депутатов.
--------------------------------
<15> По состоянию на 1 мая 2025 г. на основании анализа информации официальных сайтов органов власти субъектов РФ и открытых новостных источников.
<16> В основном кандидатуры высших должностных лиц выдвигались соответствующей партией, а в отдельных случаях поддерживались ею после самовыдвижения.

Очевидно, что партийное соотношение ветвей власти непосредственным образом влияет на эффективность механизма "сдержек и противовесов".
Принятие Федерального закона от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ ознаменовало существенное изменение правового положения губернаторов. Речь идет о наделении их двойственным статусом: одновременное замещение государственной должности Российской Федерации и ее субъекта (ч. 6 ст. 20) <17>. Указанный факт присущ унитарным странам, что свидетельствует о тенденциях усиления централизованной модели федерализма в России.
--------------------------------
<17> В научной литературе произошедшие конституционные изменения статуса высшего должностного лица объясняются его ролью связующего звена между федеральным уровнем данной системы и наиболее приближенным к населению ее муниципальным уровнем в контексте реализации принципа единства публичной власти. См.: Разуваев Н.В., Колобов М.А. К вопросу о высшем должностном лице субъекта Российской Федерации в условиях конституционной реформы // Вестник юридического факультета Южного федерального университета. 2024. Т. 11. N 2. С. 39 - 40, 43.

Кроме того, высшее должностное лицо приобрело статус единоличного органа власти, что повлекло за собой законодательное противоречие: с одной стороны, губернатор является самостоятельным институтом, возглавляющим исполнительную власть, а с другой, наряду с ним создается подчиненный высший исполнительный орган. Очевидно, что региональное правительстве не может быть охарактеризовано как "высший орган" <18>. Отмеченная коллизия требует переформатирования кабинета министров субъекта Федерации в главную исполнительную структуру, осуществляющую свои полномочия под началом высшего органа (главы региона).
--------------------------------
<18> Аналогичное противоречие ранее выявлялось применительно к региональному законодательству. См.: Старостина И.А. Указ. соч. С. 197 - 198.

Губернаторы обеспечивают координацию деятельности исполнительных и иных органов власти, что тождественно понятию "согласование" <19>. Так, высшие должностные лица возглавляют межведомственные структуры с участием федеральных, региональных и местных органов власти (оперативные штабы, штабы обороны и др.). При этом, как справедливо указывают исследователи, крайне важным является определение границ полномочий субъектов РФ в отношении муниципальных образований в условиях отсутствия установленного разделения компетенции между данными уровнями власти <20>.
--------------------------------
<19> Так, слово "координация" означает согласование, сочетание, приведение в порядок, в соответствие. См.: Словарь иностранных слов. М., 1986. С. 253.
<20> Романчук И.С. Конституционно-правовые основы построения пластичной модели координации публичной власти в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2024. N 3; СПС "КонсультантПлюс".

Проведенный анализ выявляет очевидный крен в сторону исполнительной власти, подкрепляемый федеральным ресурсом, что делает актуальной постановку вопроса об усилении парламентского механизма <21>: возможность законодательного органа досрочно прекращать полномочия губернатора и иных чиновников вследствие выражения недоверия; обязательное утверждение программы деятельности регионального правительства после его формирования; учет мнения парламентского большинства при создании высшей исполнительной структуры.
--------------------------------
<21> В научной литературе отмечается первостепенность представительных учреждений, получивших свою власть непосредственно от народа. См.: Никитенко И.Г., Хайруллин Р.Р. О представительной природе органов публичной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2024. N 10; СПС "КонсультантПлюс".

В научной литературе содержится также предложение о легализации деятельности региональных партий в целях устранения искажений принципа многопартийности в федеративном государстве <22>. Поддерживая в целом идею представительства региональных сил в законодательном органе, ее следует трансформировать в возможность участия на выборах в легислатуры в качестве избирательных объединений общественных организаций и движений, как институтов, которые, в соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", могут иметь политические цели <23>.
--------------------------------
<22> Старостина И.А. Указ. соч. С. 227.
<23> URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_6693/.

Кроме того, с точки зрения избирательной системы, применяемой на выборах в законодательные органы, в 78 субъектах РФ установлена смешанная система, в десяти - пропорциональная и в одном - мажоритарная. В связи с этим необходимо закрепить в законодательстве норму об обязательности избрания половины депутатов легислатур на основе мажоритарной системы <24>. Указанное предложение позволит разумно сочетать позиции партий, отражающие общегосударственные интересы, и запросы избирателей соответствующего избирательного округа.
--------------------------------
<24> Следует отметить динамику правового регулирования порядка выборов депутатов законодательного органа субъекта РФ на основе Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ и Федерального закона от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ. Если в первом акте было императивное указание о необходимости избрания не менее 25% членов легислатуры по пропорциональной системе, то во втором предусмотрена норма о возможности установления такого порядка в региональном законе.

Что касается порядка наделения полномочиями высшего должностного лица, то прямые выборы являются более предпочтительными вследствие необходимости реализации принципа относительной автономности регионального уровня власти. Как справедливо замечает Н.М. Добрынин, основным элементом в интерпретации федеративной идеи в современных условиях выступает принцип народовластия, являющийся основой реализации демократической идеи <25>.
--------------------------------
<25> Добрынин Н.М. Конституционный принцип единства системы публичной власти и дальнейшая эволюция муниципального управления в России: на пути от субсидиарности к "демократическому централизму"? // Государство и право. 2022. N 5. С. 36.

Литература

1. Добрынин Н.М. Конституционный принцип единства системы публичной власти и дальнейшая эволюция муниципального управления в России: на пути от субсидиарности к "демократическому централизму"? / Н.М. Добрынин // Государство и право. 2022. N 5. С. 33 - 46.
2. Ишеков К.А. Конституционный принцип разделения властей в субъектах Российской Федерации: автореферат диссертации ... кандидата юридических наук / К.А. Ишеков. Саратов, 2004. 27 с.
3. Керимов А.Д. Современное государство: вопросы теории / А.Д. Керимов. Москва: Норма, 2007. 144 с.
4. Никитенко И.Г. О представительной природе органов публичной власти / И.Г. Никитенко, Р.Р. Хайруллин // Государственная власть и местное самоуправление. 2024. N 10. С. 8 - 12.
5. Разуваев Н.В. К вопросу о высшем должностном лице субъекта Российской Федерации в условиях конституционной реформы / Н.В. Разуваев, М.А. Колобов // Вестник юридического факультета Южного федерального университета. 2024. Т. 11. N 2. С. 38 - 46.
6. Романчук И.С. Конституционно-правовые основы построения пластичной модели координации публичной власти в субъектах Российской Федерации / И.С. Романчук // Конституционное и муниципальное право. 2024. N 3. С. 14 - 18.
7. Старостина И.А. Проблемы регионального уровня разделения властей в Российской Федерации / И.А. Старостина // Современные проблемы организации публичной власти: коллективная монография / руководитель авторского коллектива и ответственный редактор С.А. Авакьян. Москва: Юстицинформ, 2014. С. 175 - 229.
8. Чепурнова Н.М. Сущность и содержание конституционного принципа разделения властей в Российской Федерации / Н.М. Чепурнова // Вестник Московского университета МВД России. 2019. N 2. С. 86 - 93.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ