ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Е.П. ЗАБЕЛИНА
Нормотворчество органов местного самоуправления отличается повышенной активностью. По данным Министерства юстиции РФ, действующими являются более 9 млн муниципальных правовых актов <1>. Все эти правовые акты включены в федеральный регистр, что позволяет утверждать об их обязательности для применения на территории соответствующих муниципальных образований.
--------------------------------
<1> Всего за годы осуществления местного самоуправления в Российской Федерации было принято свыше 13 млн муниципальных правовых актов. См.: URL: http://pravo.minjust.ru/obzor-praktiki-vedeniya-federalnogo-registra-municipalnykh-normativnykh-pravovykh-aktov-za-2024 (дата обращения: 04.05.2025).
Понятие муниципального правового акта раскрыто в ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2> (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ). Под таковым понимается решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления. Органы местного самоуправления и их должностные лица принимают решения по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий и иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования к их полномочиям.
--------------------------------
<2> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822 (первая публикация).
В названном Федеральном законе выделяются два вида муниципальных правовых актов - нормативные и индивидуальные. Общеобязательной регулятивной силой обладают муниципальные нормативные правовые акты. Они документально оформляются, обязательны для исполнения на территории соответствующих муниципальных образований, состоят из материальных и процессуальных норм. Материальные нормы закрепляют полномочия органов местного самоуправления, процессуальные закрепляют процедуры, которые ими реализуются для их исполнения. Такое содержание муниципальных нормативных правовых актов позволяет их характеризовать в качестве правовых актов, предназначенных как для закрепления компетенции органов местного самоуправления, так и для процессуального обеспечения их деятельности <3>.
--------------------------------
<3> См.: Забелина Е.П. Муниципальная процессуальная деятельность: понятие и содержание // Lex russica. 2023. Т. 76. N 5. С. 101 - 110.
В Федеральном законе от 20 марта 2025 г. N 33-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти" <4> (далее - Федеральный закон от 20 марта 2025 г. N 33-ФЗ) отсутствует определение понятия "муниципальный правовой акт". В то же время имеется глава "Муниципальные правовые акты", в статьях которой определены система муниципальных правовых актов, их предназначение и особенности. По своему содержанию эта глава в основном совпадает с содержанием гл. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. Такая преемственность является основанием для ориентации на сложившуюся за время действия указанного Закона нормативную практику деятельности органов местного самоуправления. Кроме того, накопленный более чем 20-летний опыт муниципального нормотворчества позволяет определить перспективу такой деятельности на период действия нового закона.
--------------------------------
<4> Российская газета. 2025. 26 марта.
В Федеральном законе от 20 марта 2025 г. N 33-ФЗ, как и в ранее действовавшем Законе, приоритетное значение имеет устав муниципального образования. Особым статусом уставов муниципальных образований обусловлено повышенное внимание к этим актам со стороны ученых. Так, например, Н.С. Бондарь считает, что устав муниципального образования обладает "характеристиками местной (муниципальной) конституции и является основным законом жизни городских и сельских поселений" <5>. Между тем, в отличие от конституционных актов, уставы муниципальных образований являются подзаконными актами. Они должны соответствовать Конституции РФ, федеральным законам и принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам), законам субъектов РФ и подлежат государственной регистрации. Следовательно, такую оценку муниципальных уставов вряд ли можно считать обоснованной.
--------------------------------
<5> См.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008. С. 183.
Объективную характеристику этим правовым актам дал О.Е. Кутафин. Он писал, что "уставы муниципальных образований обладают признаком учредительности, придают правовой статус общественным отношениям, сложившимся в процессе осуществления местного самоуправления, касаются всех сфер общественной жизни местных сообществ, обладают высшей юридической силой, выступают в качестве основы муниципального нормотворчества, фиксируют правовой статус муниципальных образований" <6>. Развивая данную мысль, С.В. Арбузов отмечал, что "все остальные нормативные правовые акты в той или иной степени развивают исходные или принципиальные положения устава" <7>. Автор данной статьи разделяет эти позиции.
--------------------------------
<6> См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 275.
<7> См.: Арбузов С.В. Юридические свойства устава муниципального образования // Вестник Омского университета. 2000. N 4. С. 111.
Новую редакцию уставов муниципальных образований их представительные органы начнут, видимо, принимать, начиная с 1 января 2027 г., после того, как субъекты Российской Федерации определят полномочия органов местного самоуправления с учетом положений ст. 32 Федерального закона от 20 марта 2025 г. N 33-ФЗ.
Важной особенностью действующих уставов всех видов муниципальных образований является то, что в них имеются процессуальные нормы прямого действия и отсылочные нормы. К группе прямых процессуальных норм, т.е. норм, обязывающих органы местного самоуправления осуществлять конкретные действия, относятся, к примеру, нормы ст. 17 Устава городского округа города Воронеж <8>. Так, на основании ч. 3.1 этой статьи городская Дума проверяет соответствие выносимого на местный референдум вопроса требованиям федерального закона, устанавливающего основные гарантии права на участие в референдуме граждан РФ, Устава Воронежской области, Закона Воронежской области "О порядке осуществления гражданской инициативы в Воронежской области", Устава городского округа города Воронеж. Эта достаточно объемная процедура завершается голосованием городских депутатов с целью принятия решения о соответствии или о несоответствии вопроса, предлагаемого на местный референдум, вышеперечисленным правовым актам. О результатах голосования городская Дума информирует комиссию, организующую местный референдум.
--------------------------------
<8> Воронежский курьер. 2004. 16 ноября.
К группе отсылочных норм относятся нормы, отсылающие к федеральным и областным законам, в которых установлен порядок решения конкретного вопроса. Согласно ч. 3 ст. 6 данного Устава, к примеру, органы местного самоуправления города Воронежа вправе заключать соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей с органами иностранных государств в порядке, определенном законодательством Воронежской области.
Такое процессуальное регулирование деятельности органов местного самоуправления мотивируется тем, что у них отпадает необходимость принимать собственный правовой акт по вопросам, которые урегулированы процессуальными нормами соответствующего закона. Кроме того, "отсылочное" регулирование исключает дублирование и совершение представительными органами ошибок при осуществлении своей нормотворческой деятельности. Однако сужение уставами муниципальных образований диапазона прямого регулирования реализации органами местного самоуправления своих полномочий, на наш взгляд, вряд ли целесообразно. Во-первых, потому что правоприменители вынуждены искать нужные правовые нормы соответствующих законов, во-вторых, снижается значение уставов муниципальных образований как основных правовых регуляторов муниципального уровня. Чтобы уставы муниципальных образований не теряли такое качество, в эти правовые акты целесообразно включать нормы, определяющие порядки реализации полномочий органов местного самоуправления путем осуществления соответствующих процедур.
Для процессуального обеспечения своей деятельности органы местного самоуправления используют и иные муниципальные нормативные правовые акты, содержащие значительное количество процессуальных норм, закрепляющих конкретные процедуры, которые обеспечивают исполнение ими своих полномочий. К таким актам относятся регламенты органов местного самоуправления (муниципальные регламенты).
Органы местного самоуправления принимают муниципальные регламенты различных видов. Первый вид муниципальных регламентов составляют регламенты, затрагивающие организацию деятельности органов местного самоуправления, второй вид образуют регламенты, регулирующие реализацию конкретных полномочий органов местного самоуправления в указанной федеральным законодателем сфере, регламенты, касающиеся организации оказания муниципальных услуг населению, относятся к третьему виду таких документов.
В регламентах представительных органов муниципальных образований закрепляются порядки избрания руководителей этих органов, глав муниципальных образований, формирования постоянных комиссий, избрания их председателей, порядки проведения пленарных заседаний, депутатских слушаний, а также особенности рассмотрения проектов муниципальных нормативных правовых актов. В регламентах имеются и статьи, определяющие порядок деятельности фракций в представительных органах муниципальных образований.
В этих регламентах уделено много внимания процедурам голосования и перечислены их основные виды. Все чаще в регламенты представительных органов муниципальных образований включаются статьи, закрепляющие процедуры заочного опроса депутатов для принятия решений ненормативного характера (содержания). Подробное регулирование регламентами порядков голосования позволяет избежать искажения политической воли муниципальных депутатов и, соответственно, обеспечить законность работы представительного органа муниципального образования.
Как справедливо отмечает Н.В. Джагарян, "особенностью регламента представительного органа является функционально-целевая характеристика, связанная с его обусловленностью целями обеспечения эффективной реализации, прежде всего представительной, нормотворческой, контрольной, а также иных функций представительного органа" <9>.
--------------------------------
<9> См.: Джагарян Н.В. Регламент представительного органа муниципального образования: к вопросу о юридической природе // Юридический вестник ДГУ. 2013. N 3. С. 42.
Регламенты принимают не только представительные органы муниципальных образований, но и местные администрации. Регламенты местных администраций закрепляют порядок их деятельности. В таких документах имеется большое количество процессуальных норм прямого действия. В регламенте Администрации города Тверь <10>, например, кроме процедуры согласования проектов правовых актов закреплены процедуры правовой, лингвистической и антикоррупционной экспертиз проектов нормативных правовых актов Главы города и Администрации города Тверь.
--------------------------------
<10> Вся Тверь. 2018. 4 апреля.
Следует отметить, что регламенты местных администраций не пишутся "под одну копирку". Это обусловлено отсутствием каких-либо требований к этим правовым актам, закрепленных в федеральных законах или законах субъектов РФ. Во всех таких регламентах главное место занимают вопросы подготовки нормативных и ненормативных правовых актов.
В настоящее время широко распространилась практика принятия местными администрациями административных регламентов, устанавливающих порядок оказания населению муниципальных услуг. Они именуются административными, так как принимаются исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований <11>. Между тем при определении их названия следовало бы ориентироваться на предназначение таких регламентов и содержание регулируемых ими вопросов. Такие регламенты реально предназначены для оказания муниципальных услуг населению, а не осуществления управленческой (административной) деятельности. Поэтому целесообразно их именовать "муниципальные регламенты по оказанию муниципальных услуг населению".
--------------------------------
<11> Слово "административный" производно от слова "администрировать", т.е. управлять, руководить чем-то. Следовательно, правомерно использовать его для названия органа, осуществляющего административные функции, но не для названия правового акта муниципального предназначения, регулирующего вопросы оказания населению каких-либо услуг. См.: Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. М., 2014.
Ориентирами для разработки этой группы регламентов являются Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <12>, а также законы субъектов РФ по вопросам организации деятельности органов местного самоуправления.
--------------------------------
<12> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.
Многие городские администрации утверждают регламенты по всем основным направлениям своей деятельности. Саратовская городская администрация, к примеру, приняла и систематизировала регламенты по следующим блокам: услуги в сфере строительства, услуги в сфере земельных отношений, услуги в сфере жилищных отношений, услуги в сфере городского хозяйства и благоустройства. Этой систематизацией охвачено 74 регламента. Они устанавливают порядок оказания различных муниципальных услуг и процессуальное обеспечение деятельности их исполнителей, что соответствует действующему законодательству <13>. В то же время, на наш взгляд, целесообразно принимать не регламенты для каждой отдельно взятой услуги, а укрупненные кодифицированные муниципальные процессуальные акты для регулирования деятельности по исполнению однородных услуг.
--------------------------------
<13> См.: URL: https://saratovmer.ru/administrreglament/admregl/ (дата обращения: 15.05.2025).
Таким образом, за годы функционирования Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ сложилась система муниципальных нормативных правовых актов, содержащих процессуальные нормы, предназначенные для процессуального регулирования деятельности органов местного самоуправления. Существование таких актов станет надежной гарантией для эффективного осуществления процессуальной деятельности органов местного самоуправления на основе Федерального закона от 20 марта 2025 г. N 33-ФЗ и обеспечения их взаимодействия с другими органами публичной власти.
Литература
1. Административные процедуры: учебное пособие / Э.П. Андрюхина, М.В. Анисифорова, Е.П. Забелина [и др.]; ответственный редактор А.В. Сладкова. Москва: Проспект, 2024. 328 с.
2. Арбузов С.В. Юридические свойства устава муниципального образования / С.В. Арбузов // Вестник Омского университета. 2000. N 4. С. 108 - 111.
3. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России / Н.С. Бондарь. Москва: Норма, 2008. 592 с.
4. Джагарян Н.В. Регламент представительного органа муниципального образования: к вопросу о юридической природе / Н.В. Джагарян // Юридический вестник Дагестанского государственного университета. 2013. N 3. С. 40 - 45.
5. Забелина Е.П. Муниципальная процессуальная деятельность: понятие и содержание / Е.П. Забелина // Lex russica (Русский закон). 2023. Т. 76. N 5. С. 101 - 110.
6. Кутафин О.Е. Предмет конституционного права / О.Е. Кутафин. Москва: Юристъ, 2001. 443 с.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
"Горячие" документы: