Роль Уполномоченного по правам человека в защите частных и публичных интересов: процессуальный подход. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

РОЛЬ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В ЗАЩИТЕ ЧАСТНЫХ И ПУБЛИЧНЫХ ИНТЕРЕСОВ: ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ ПОДХОД

Е.В. МИХАЙЛОВА

Защита нарушенных или оспоренных субъективных гражданских прав, свобод и законных интересов представляет собой деятельность управомоченных государством субъектов, направленную на рассмотрение и разрешение правового конфликта и восстановление соответствующих прав, свобод и интересов путем вынесения акта, обладающего публично-правовыми свойствами, важнейшим из которых является исполнимость (возможность принудительного исполнения).
Субъекты, уполномоченные на осуществление правовой защиты в сфере гражданской юрисдикции, поименованы в ч. 1 ст. 11 ГК РФ. К ним относятся государственные суды (арбитражные суды и суды общей юрисдикции), а также третейские суды (арбитражи). Кроме этого, закон выделяет административный порядок защиты, но при этом подчеркивается, что его результаты могут быть обжалованы в суд (ч. 2 ст. 11 ГК РФ).
Примечательно, что комментируемая норма не упоминает нотариат как орган, осуществляющий защиту гражданских прав и охраняемых законом интересов. При этом хоть и не все нотариальные действия являются способом защиты прав и законных интересов (большинство из них имеют целью все же правовую превенцию, т.е. они нацелены на предотвращение нарушений, охрану гражданских прав), однако исполнительная надпись нотариуса, на основании которой производится внесудебное взыскание задолженности, - это, несомненно, защита права.
Вместе с тем законодатель к числу способов защиты гражданских прав относит даже самозащиту, посвятив ей отдельную ст. 14 ГК РФ. При этом самозащита гражданских прав в лучшем случае представляет собой односторонние действия субъекта, не влекущие никакие публично-правовые последствия и не обладающие свойством исполнимости, а в худшем - может сама вылиться в совершение правонарушения и даже преступления.
Отсутствует в числе субъектов, осуществляющих защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав, свобод и законных интересов, и прокурор. Возможно, говоря об "административной защите гражданских прав", законодатель имеет в виду как раз деятельность органов прокуратуры, но это сомнительно, поскольку прокуратура - надзорный, а не административный орган власти.
Несмотря на то что в соответствии с ч. 1 ст. 129 Конституции РФ, а также ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" <1> прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, а также надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокуроры не имеют полномочий по самостоятельному устранению нарушений и восстановлению нарушенных гражданских прав и законных интересов. Они могут лишь обращаться с заявлениями о возбуждении производства по гражданскому делу в суды общей юрисдикции и арбитражные суды.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (последняя редакция) // СПС "КонсультантПлюс".

Наконец, совершенно "в тени" остаются вопросы, связанные с правовым положением различных уполномоченных и их ролью и функциями в сфере защиты нарушенных или оспоренных субъективных гражданских прав, свобод и законных интересов. На сегодняшний день в отечественной правовой системе функционируют институты Уполномоченного по правам человека, Уполномоченного по правам ребенка, Уполномоченного по правам потребителей финансовых услуг, Уполномоченного по защите прав предпринимателей. Однако встает вопрос об эффективности их деятельности в защите частных и публичных прав. Особый интерес представляет правовой статус Уполномоченного по правам человека, поскольку "права человека" - категория наиболее общего порядка.
Деятельность Уполномоченного по правам человека <2> напрямую связана с созданием им гарантий государственной защиты прав и свобод граждан и должна способствовать восстановлению нарушенных прав.
--------------------------------
<2> В ст. 1 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" закреплено: "1. Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее - Уполномоченный) учреждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. 2. Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. 3. Средствами, указанными в настоящем Федеральном конституционном законе, Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты". См.: Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (ред. от 29.05.2023) // СПС "КонсультантПлюс".

Государственная защита нарушенных прав, свобод и законных интересов называется правосудием. В соответствии со ст. 118 Конституции РФ правосудие в нашем государстве осуществляется посредством гражданского судопроизводства, уголовного судопроизводства, административного судопроизводства, арбитражного судопроизводства, конституционного судопроизводства.
Таким образом, для того, чтобы выполнять прямо предписанные Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (ред. от 29.05.2023) <3> (далее - ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в РФ") функции, Уполномоченный по правам человека должен принимать участие в отправлении правосудия и создавать гарантии беспрепятственного к нему доступа для граждан и организаций.
--------------------------------
<3> Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (ред. от 29.05.2023) // СПС "КонсультантПлюс".

Правосудие по гражданским делам осуществляется посредством гражданского и арбитражного судопроизводства и регулируется гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным законодательством. Следует особо подчеркнуть такие свойства цивилистической процессуальной формы, как нормативность и императивность. В соответствии с ними порядок судопроизводства строго и исчерпывающим образом регулируется нормами гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства, его требования обязательны как для участников процесса, так и для самого суда. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 330 ГПК РФ решение подлежит отмене в случае, если имело место нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права <4>.
--------------------------------
<4> Пленум Верховного Суда РФ разъяснил: "Решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права (часть 1 статьи 1, часть 3 статьи 11 ГПК РФ)". См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. N 2.

Следовательно, для того, чтобы Уполномоченный по правам человека мог принимать участие в гражданском судопроизводстве, его правовое положение как субъекта гражданских процессуальных правоотношений должно регулироваться нормами ГПК РФ.
Прежде всего, только заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов (ч. 1 ст. 3 ГПК РФ). Категория "юридическая заинтересованность в деле" неоднократно становилась предметом научных дискуссий, и сегодня она традиционно рассматривается в двух видах: материально-правовая заинтересованность в деле, проявляющаяся в том, что лицо, предположительно, само является участником спорного материального правоотношения и решение суда непосредственно повлияет на его субъективные гражданские права и обязанности, и процессуальная заинтересованность в деле, проявляющаяся в наличии у лица, в спорном материальном правоотношении не участвующего, закрепленных в законе оснований для возбуждения производства по делу и рассмотрения его по существу. Стороны (истец и ответчик), третьи лица (как заявляющие самостоятельные требования относительно предмета спора, так и не заявляющие таких требований) - обладатели материальной заинтересованности (которая при этом включает в себя и процессуальный интерес к делу), а прокурор, органы государственной власти и местного самоуправления, обращающиеся в суд с заявлением о возбуждении производства по делу в защиту прав неопределенного круга лиц, граждан и организаций, являются лицами, участвующими в деле, с процессуальной заинтересованностью. При этом следует иметь в виду, что прокурор, органы государственной власти и местного самоуправления, подающие иски в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, занимают в деле процессуальный статус истца. В научной литературе за ними закрепилось наименование "процессуальный истец" <5>.
--------------------------------
<5> Как указывал выдающийся процессуалист советского периода Д.М. Чечот, "лица, возбуждающие дело в защиту прав и интересов других лиц в тех случаях, когда это прямо разрешено законом, называются процессуальными истцами. Этот термин означает, что, во-первых, эти лица имеют в деле лишь процессуальный интерес, а во-вторых, их участие в деле может иметь место лишь на истцовой стороне... Процессуальные истцы не имеют в деле материально-правового интереса, и поэтому материально-правовая сила судебного решения на них не распространяется. Процессуальные истцы не платят государственную пошлину и не несут других судебных расходов по делу. К процессуальному истцу не может быть предъявлен встречный иск". См.: Чечот Д.М. Избранные труды по гражданскому процессу. СПб.: Издательский дом Санкт-Петербургского государственного университета, 2005. С. 183 - 184.

Поскольку обращение в суд относится к числу специальных (распорядительных) прав, то это право принадлежит только тем субъектам, которые прямо указаны в ст. 34 ГПК РФ и отнесены к числу лиц, участвующих в деле. Кроме того, право подать заявление о возбуждении гражданского судопроизводства имеют органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации или граждане в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц - при условии, что это предусмотрено законом.
Уполномоченный по правам человека при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам (ч. 1 ст. 2 ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в РФ"). То есть это отдельная должность вне какого-либо органа публичной власти. Статус Уполномоченного по правам человека сегодня крайне "размыт", не определен четко <6>. С юридической точки зрения надзор за соблюдением законности в нашем государстве осуществляет только прокуратура, поэтому предложенная формулировка не может быть признана удовлетворительной. Ясно одно - статус Уполномоченного по правам человека не может быть отождествлен со статусом органа государственной власти или должностного лица.
--------------------------------
<6> Как указывает А.А. Чурсин, "институт уполномоченного в пределах установленной компетенции неподотчетен должностным лицам и независим от государственных органов и органов местного самоуправления. Он есть государственный орган, но не орган власти. Независимый в своей деятельности, он осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека органами власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления". См.: Чурсин А.А. Уполномоченный по правам человека: работа на стыке институтов права // Российское право: образование, практика, наука. 2015. N 1. С. 14 - 15.

В компетенцию Уполномоченного по правам человека входит рассмотрение жалоб физических лиц на решения (либо действия) лиц или органов, обладающих публичной властью, если заявителя не удовлетворил результат их обжалования в судебном либо административном порядке <7>. Здесь стоит отметить, что использование законодателем союза "либо" является некорректным, поскольку административное обжалование не исключает возможность последующего обращения в государственный суд.
--------------------------------
<7> Так, в ст. 15 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ установлено: "Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - заявители)", а в п. 1 ст. 16 того же Закона уточняется: "Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе". См.: Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1011.

Как следует из Закона, обращение к Уполномоченному по правам человека возможно и после реализации заинтересованными лицами конституционного права на судебную защиту. Представляется, что гораздо целесообразнее было бы закрепить обращение к Уполномоченному по правам человека только в досудебном порядке. В этом случае его деятельность также можно было бы рассматривать как соблюдение досудебного (претензионного) урегулирования спора в случаях, когда в силу закона это является обязательным.
Обращение к Уполномоченному по правам человека после вынесения судом решения не отвечает сущности и назначению правосудия как исключительной функции государства. Создается представление, что Уполномоченный по правам человека надзирает за деятельностью государственных судов. Оно усиливается формулировкой, что по результатам рассмотрения поступившей жалобы Уполномоченный по правам человека может "обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи" (п. 3 ч. 1 ст. 29 ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в РФ"). Прежде всего, прокуратура не имеет полномочий осуществлять проверку судебных актов. Закон вводит правоприменителя в этой части в заблуждение. Проверка любых судебных актов осуществляется исключительно судами вышестоящих инстанций в порядке, предусмотренном действующим процессуальным законодательством. Никакие иные органы власти и должностные лица не вправе проверять судебные акты, изменять их. Правосудие осуществляется в нашем государстве только судом (ч. 1 ст. 118 Конституции РФ).
Кроме этого, в соответствии с положением п. 1 ч. 1 ст. 29 ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в РФ" <8> Уполномоченный по правам человека по результатам рассмотрения жалобы вправе "обратиться в суд с административным исковым заявлением (иском) в защиту прав и свобод (в том числе неограниченного круга лиц), нарушенных решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, а также лично или через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах". Из данной формулировки неясно, идет ли речь только о праве Уполномоченного по правам человека обратиться в суд в порядке административного судопроизводства, или же он может обращаться также с гражданским иском в порядке, регулируемом ГПК РФ.
--------------------------------
<8> Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (ред. от 29.05.2023) // СПС "КонсультантПлюс".

Представляется, что ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в РФ" нуждается в существенной доработке, поскольку не отвечает действующей в настоящее время системе защиты гражданских прав, свобод и законных интересов. Предлагаем следующие направления совершенствования деятельности Уполномоченного по правам человека.
Во-первых, обращение к Уполномоченному по правам человека целесообразно закрепить в качестве досудебного порядка защиты нарушенных или оспоренных гражданских прав и законных интересов. Право Уполномоченного по правам человека обращаться в суды вышестоящих инстанций с требованием о проверке вынесенных судами нижестоящих инстанций судебных актов должно зависеть от его участия в суде первой инстанции (по аналогии с процессуальной деятельностью прокуроров). Для этого Уполномоченному по правам человека должно быть предоставлено право (и одновременно - обязанность) обращаться в суды с исковыми заявлениями, административными исковыми заявлениями в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан, которые по состоянию здоровья, в силу возраста или других уважительных причин не могут самостоятельно реализовать свое конституционное право на судебную защиту. Право оценить уважительность этих причин должно принадлежать суду. В случае если гражданин в состоянии самостоятельно защитить свои гражданские права и законные интересы, Уполномоченному по правам человека должно быть отказано в принятии заявления о возбуждении производства по делу. Например, с процессуальной точки зрения непонятно, почему в Верховный Суд РФ обратился Уполномоченный по правам человека с ходатайством в интересах гражданина и поставил вопрос об отмене постановлений, вынесенных в отношении данного гражданина по делу об административном правонарушении <9>. Как известно, производства в судах вышестоящих инстанций возбуждаются не ходатайствами, а жалобами или представлением прокурора, участвовавшего в деле. Кроме того, неясно и то, почему гражданин не мог обратиться с соответствующей жалобой в Верховный Суд РФ самостоятельно. Этот пример не укладывается в рамки действующего процессуального законодательства.
--------------------------------
<9> Постановление Верховного Суда РФ от 16 апреля 2024 г. N 50-АД24-1-К8. URL: https://sudact.ru/vsrf/doc/B2HSz9KwbRrv/ (дата обращения: 14.05.2025).

В случае если Уполномоченный по правам человека участвовал в рассмотрении дела судом первой инстанции, он вправе обратиться с жалобой на вынесенный судебный акт в суд вышестоящей инстанции (как лицо, участвующее в деле). При этом необходимо также закрепить, что отказ гражданина (истца) от заявленных Уполномоченным по правам человека требований является основанием для прекращения производства по делу. Отказ Уполномоченного по правам человека от заявленных им требований в защиту прав и законных интересов гражданина является основанием для прекращения производства по делу лишь при условии, что он поддержан гражданином (истцом).
Во-вторых, требуется легализовать еще одну важную форму участия Уполномоченного по правам человека, форму участия в гражданском, арбитражном и административном судопроизводстве - вступление в уже начатое дело с целью дачи по нему заключения. Думается, что заключение Уполномоченного по правам человека должно обладать тем же правовым статусом, что и заключение прокурора, и быть обязательным при рассмотрении гражданских дел, имеющих наибольшее социальное значение. В частности, заключение Уполномоченного по правам человека представляется необходимым при осуществлении судебной защиты гражданских прав и законных интересов участников СВО и членов их семей.
В-третьих, процессуально-правовой статус Уполномоченного по правам человека должен быть четко закреплен в нормах отечественного процессуального законодательства - ГПК РФ, АПК РФ и КАС РФ. В действующей редакции указанных Кодексов Уполномоченный по правам человека не назван в числе лиц, участвующих в деле, не закреплены формы его участия в гражданском, арбитражном и административном судопроизводстве, а его особый статус в системе органов государственной власти не позволяет применить к нему положения об участии в гражданском и арбитражном процессе, административном судопроизводстве органов государственной власти и местного самоуправления, выступающих в защиту интересов граждан. Можно поддержать мнение о том, что "необходимо расширить процессуальные права Уполномоченного, закрепить его процессуальный статус по всем категориям дел" <10>.
--------------------------------
<10> Чупанова А.Ч., Коймурзаева К.А. Уполномоченный по правам человека и его роль в защите прав и свобод // Юридический вестник ДГУ. 2021. Т. 39. N 3. С. 44 - 46.

Вместе с тем при совершенствовании законодательства чрезвычайно важно учесть, что Уполномоченный по правам человека, как и прокурор, не может быть причислен к судебным представителям. Он должен защищать не гражданина (который вполне может быть и неправым в рамках конкретного спора), а, будучи представителем государства, отстаивать законность и правопорядок.

Литература

1. Чечот Д.М. Избранные труды по гражданскому процессу / Д.М. Чечот. Санкт-Петербург: Издательский дом Санкт-Петербургского государственного университета, 2005. 616 с.
2. Чупанова А.Ч. Уполномоченный по правам человека и его роль в защите прав и свобод / А.Ч. Чупанова, К.А. Коймурзаева // Юридический вестник Дагестанского государственного университета. 2021. Т. 39. N 3. С. 44 - 46.
3. Чурсин А.А. Уполномоченный по правам человека: работа на стыке институтов права / А.А. Чурсин // Российское право: образование, практика, наука. 2015. N 1. С. 14 - 15.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ