Институт федеральной территории в системе российской государственности: методология конституционно-правового исследования. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ИНСТИТУТ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ТЕРРИТОРИИ В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ: МЕТОДОЛОГИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

С.В. КАБЫШЕВ

В поисках ответов на фундаментальные исторические вызовы отечественная конституционная юриспруденция должна уделить особое внимание территориальным аспектам развития российской государственности, имея в виду при этом интегральное, не сводящееся только к определению пространственных границ государства, конституционное значение территории как социокультурной, материально-хозяйственной и природной ценности и основы суверенной России, воплощения и одновременно важнейшего источника общенародного достояния. Хотя по внешним признакам может сложиться впечатление, что в исследованиях подобного рода сейчас нет недостатка, общий уровень качества конституционно-правового анализа как институтов территориальной организации публичной власти, так и охватывающих значительно более широкий контекст вопросов территориального измерения социальных, экономических, культурных, экологических и иных институтов, определяющих взаимоотношения личности, общества и государства, не находится на должной высоте. В концептуальном плане не потеряло актуальности и остроты замечание В.И. Вернадского о том, что "мы недостаточно оцениваем значение огромной непрерывности нашей территории" и, будучи "государством-континентом", "страдаем от того, что в действительности является первоисточником нашей силы" <1>. Ученый настаивал на том, что одной из наиболее важных задач государственной политики является "задача сохранения единства Российского государства - уменьшение центробежных сил в его организации" <2>. Данная позиция, ориентированная на естественные условия и потребности развития страны, предполагает, что абстрактно-идеалистические (субъективно-мировоззренческие) представления и установки, связанные с предпочтениями в пользу централизации или децентрализации, не должны брать верх, а нужно исходить из приоритета эффективного и устойчивого освоения нашей "огромной непрерывности территории", доставшейся от предков, предназначенной потомкам и призванной служить источником блага нынешних поколений. Необходимы методологически обоснованные, сбалансированные, несхематичные (очищенные от догматизма) теоретические и прикладные подходы и решения, учитывающие как социокультурные факторы политико-пространственного развития России, так и необходимость использования и развития территории для обеспечения государственного прогресса, гражданского мира и согласия, экономического благополучия.
--------------------------------
<1> Вернадский В.И. Задачи науки в связи с государственной политикой // Вернадский В.И. Собр. соч.: в 24 т. Т. 13. М., 2013. С. 248.
<2> Там же. С. 249.

Конституционное обновление 2020 г., сфокусированное на преобразовании системы публичной власти, в значительной степени затронуло территориальный аспект конституционно-правовых отношений. Это нашло отражение в уточнении, развитии и наполнении новым содержанием ценностно-мировоззренческих, функциональных (компетенционных) и организационных институтов территориальной основы российской государственности, включая федеративное устройство и территориальную организацию местного самоуправления. Существенное влияние на нормативные характеристики данных институтов оказывает также получивший закрепление в Конституции РФ принцип единства системы публичной власти, предполагающий обеспечение взаимодействия и согласованного функционирования органов публичной власти разного территориального уровня для наиболее эффективной совместной реализации конституционных функций и задач в интересах государства и общества (п. "г" ст. 71, ч. 2 ст. 80, п. "е.5" ст. 83, ч. 3 ст. 132 Конституции РФ). Новым и нуждающимся в глубоком научном осмыслении институтом территориального устройства государства является федеральная территория (ч. 1 ст. 67 Конституции РФ).
Следует констатировать, что при уже немалом числе публикаций главным образом в научной периодике по различным вопросам федеральной территории и относительном единодушии в понимании направленности этого института на обеспечение более эффективного, лучшего управления определенными частями страны <3> институт федеральной территории до настоящего времени не стал в полной мере предметом системного и комплексного конституционно-правового анализа. В представлениях о субстанциональных, институционных и даже аксиологических характеристиках федеральной территории отсутствует доктринальный консенсус (вплоть до отрицания реального ценностного значения этого института, суждений о его противоречии фундаментальным "вечным" конституционным принципам и нормам). В условиях активной реализации соответствующих положений Конституции России применительно к созданию федеральной территории "Сириус" (Федеральный закон от 22 декабря 2020 г. N 437-ФЗ "О федеральной территории "Сириус", далее - Закон о федеральной территории) - одного из возможных, но отнюдь не единственного варианта такой реализации - наука конституционного права заметно отстает от потребностей регулятивной и правоприменительной практики, более склонна к комментированию состоявшихся решений, чем к формированию концептуально-стратегического видения института федеральной территории и его динамики с учетом объективной оценки ожидаемых перспектив и прогнозируемых рисков.
--------------------------------
<3> См., например: Авакьян С.А. Представительство в конституционном праве: вопросы теории и практики. М., 2022. С. 319; Хабриева Т.Я., Клишас А.А. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти". М., 2022. С. 25.

В научных публикациях, затрагивающих вопросы места и роли федеральной территории в системе российской государственности, к сожалению, превалируют методологические приемы, сводящиеся к тому, чтобы на основе внешней терминологической схожести "вписать" федеральную территорию в сложившиеся в зарубежной теории и практике (будто бы образцовые) представления и модели, а отдельные конкретные подходы и элементы в организации данного института уложить в прокрустово ложе определенным образом понимаемых традиционно-типических, общих форм организации публичной власти (с явным доминированием идеи рафинированной чистоты формы над национально-конституционной обоснованностью и социально-политической результативностью). Например, можно встретить утверждения о том, что практическая реализация соответствующего конституционного института в Законе о федеральной территории отступает от его концептуального понимания, сложившегося в мировой практике (как если бы такой подход в действительности существовал в качестве общепризнанного и общеобязывающего стандарта), или от изначально заложенного в него конституционного целеполагания (как если бы Конституция России с определенностью оговаривала конкретные предметно-целевые пределы его применения) <4>.
--------------------------------
<4> См.: Кондрашев А.А. Тенденции конституционного развития России в контексте конституционной реформы 2020 года // Конституционное и муниципальное право. 2021. N 11. С. 15 - 25.

Между тем известные зарубежному опыту доктринальные и формально-регулятивные подходы к федеральным территориям ни в коей мере не предопределяют содержание данного института в отечественном конституционном правопорядке и не связывают суверенное право на установление предпочтительного механизма территориальной организации публичной власти. Попутные комментарии в ходе процесса конституционного обновления, касающиеся федеральных территорий, не получившие той или иной нормативной формализации, характеризуют отдельные грани данного института, не исчерпывают его объективный конституционный смысл.
Использование конституционным законодателем словосочетания "федеральная территория", встречающегося в зарубежной конституционной практике, ни в коей мере не означает (и объективно не может предполагать), что концептуальный смысл и нормативно-содержательное наполнение данной категории формируются или обусловливаются какими-либо иностранными источниками, которые могут или должны приниматься за основу для толкования конституционных норм и определения на этапе их законодательной реализации конкретных признаков и параметров федеральной территории. Конституционная терминология, будучи языковой формой выражения высшей учредительной воли народа, имеет автономный и системообразующий характер для национального правопорядка как в аспекте его внутренней структуры, так и в соотношении с наднациональным регулированием, содержательно несводима ни к отраслевому, ни к глобальному, ни тем более к зарубежному пониманию соответствующих понятий и категорий. Иное подрывало бы базовые представления о верховенстве и высшей юридической силе Конституции РФ, реализуемых в режиме прямого действия. Нельзя не учитывать и социокультурный аспект. При сопоставлении конституционной терминологии разных стран, отмечал В.Е. Чиркин, "важно иметь в виду, что менталитет российского общества и менталитет общества в зарубежных странах, терминологическое выражение представлений в обществе не всегда совпадают" и "внешне одинаковые термины в русском языке иногда имеют другое значение" <5>.
--------------------------------
<5> Чиркин В.Е. Конституционная терминология. М., 2013. С. 24 - 25.

Очевидно, что примеры существующих в зарубежных федеративных государствах территорий с особым юридическим статусом могут приниматься в расчет в аналитическом плане лишь в качестве весьма условных аналогий, позволяющих видеть богатое многообразие подходов к обустройству федеративной государственности, факторы, тенденции и риски в ее развитии, но они не формируют канон отечественного конституционного правопорядка. Что касается порой встречающегося отрицания конституционного значения института федеральной территории как якобы искусственного образования, то это, с одной стороны, подразумевает малопродуктивное догматизированное сужение гибкости инструментария конституционного регулирования территориальных основ государственности (тем более в свете обилия существующих моделей), с другой - является не только необоснованным, но и вредным с позиции авторитета Конституции РФ, которая должна в полной мере осуществляться в меняющихся жизненных обстоятельствах.
В конституционном праве, по верному замечанию В.В. Лазарева, как отрасли права и как науке, следует находить интегрирующие достижения и методы других наук, главное здесь - своевременное решение проблемы снятия противоречий между стабильностью и "чистотой" той науки, основы которой устоялись, составили арсенал проверенных принципов и понятий, вошедших в ее содержание, и теми требованиями, которые выдвигает сама жизнь <6>.
--------------------------------
<6> См.: Лазарев В.В. Наука конституционного права в системе других наук // Журнал российского права. 2024. Т. 28. N 7. С. 5 - 18.

Научный метод конституционного анализа, сочетающий начала как формально-юридического, доктринального, так и конкретно-исторического, сравнительно-правового и политологического анализа, является необходимым элементом механизма реализации Конституции и в целом развития правовой системы страны <7>.
--------------------------------
<7> См.: Постников А.Е. Конституция и развитие конституционного анализа // Журнал российского права. 2024. Т. 28. N 3. С. 32 - 44.

При обсуждении конституционных основ института федеральной территории методологически неверно фиксироваться на конкретном единичном варианте его реализации в Законе о федеральной территории, а необходимо прежде всего уяснить имеющие объективное позитивно-правовое подтверждение явные и имплицитные свойства, параметры этого института, заложенные в Конституции РФ. При этом важно стремиться к тому, чтобы обеспечить раскрытие на основе верховенства и прямого действия Конституции РФ достоверных концептуально-методологических основ (принципов) понимания и регулирования института федеральной территории, учитывая его особый функциональный характер.
В качестве наиболее общих таких основ (принципов), обсуждение которых требует самостоятельного внимания, можно назвать: а) приоритет федеральных интересов при формировании функционального наполнения и организационно-управленческих механизмов федеральной территории; б) концентрацию полномочий и ресурсов, особые формы проявления экономической, политической, социальной солидарности для наиболее эффективного решения стратегических задач, освоения и укрепления потенциала федеральной территории, сохранения и развития расположенных или предполагаемых к созданию на соответствующей территории объектов общенационального достояния; в) гибкодинамический и широковариабельный характер потенциала института федеральной территории, ориентированного на реализацию общенациональных задач через формы, способы, механизмы, отличающиеся (не присущие субъектам РФ и муниципальным образованиям), но при этом позволяющие в том числе интегрировать возможности, свойственные данным публично-территориальным образованиям.
Анализ конституционного регулирования федеральной территории позволяет говорить по крайней мере о следующих присущих данному институту характеристиках и подходах к его реализации и развитию в законодательстве и правоприменении.
1. Институт федеральной территории введен в Конституцию России в рамках комплексной поправки, направленной на совершенствование публичной власти, укрепление гарантий устойчивого и сбалансированного развития российской государственности и повышение уровня социальной защищенности, и должен рассматриваться в единой системе целеполагания этих изменений.
Исходя из конституционных целей суверенного развития и с учетом требования о балансе конституционно защищаемых ценностей и общенациональных интересов, Российская Федерация, согласно позиции Конституционного Суда РФ, на каждом конкретном этапе развития своей государственности самостоятельно корректирует установленный ею государственно-правовой механизм, в том числе в части, касающейся обеспечения единства системы государственной власти и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ; такое полномочие как неотъемлемый элемент конституционно-правового статуса Российской Федерации обусловлено ее государственным суверенитетом, полнота которого изначально принадлежит Российской Федерации (Постановление КС РФ от 21 декабря 2005 г. N 13-П).
Соответственно, институт федеральной территории служит специальным элементом в едином организационно-правовом механизме реализации конституционных целей, предполагает особую (отличающуюся от применяемых в иных случаях, не сводимую к ним) форму организации публично-властных отношений для наиболее эффективного осуществления на соответствующей территории публично значимых функций и задач, имеющих стратегическое общенациональное значение, что и обосновывает, по сути, придание конкретной территории федерально значимого статуса.
2. Институт федеральной территории закреплен в структурном блоке конституционного текста, регулирующем федеративное устройство (ч. 1 ст. 67 Конституции РФ). Это естественно с учетом предмета регулирования и одновременно указывает на значение данного института в системе сбалансирования федеративных отношений через концентрацию под эгидой Российской Федерации на отдельных территориях публично-властных функций в особой форме взаимодействия уровней публичной власти. При этом в указанной норме использована формально-юридическая конструкция, которая относит федеральную территорию к факультативным элементам территории Российской Федерации, т.е. допускает, но не предопределяет создание федеральной территории в соответствии с федеральным законом и установление таким законом организации публичной власти на федеральной территории.
Применяемый в данном случае термин "установление организации публичной власти" воспроизводит формулировку, закрепляющую один из вопросов ведения Российской Федерации (п. "г" ст. 71 Конституции РФ), и отличается (имеет более общее, фундаментальное значение) от смежных терминов в Конституции РФ: "установление системы федеральных органов... власти" (п. "г" ст. 71), "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" (п. "н" ч. 1 ст. 72), "установление особенностей осуществления публичной власти" (ч. 3 ст. 131). Смысл данного подхода усматривается в том, что Конституция России позволяет федеральному законодателю в рамках создаваемой федеральной территории не только решать вопросы, относящиеся к специфике системно-структурного устройства, порядку реализации публичной власти, взаимодействию элементов публичной власти разного территориального уровня, но и определять специфические характеристики публичной власти, связанные с реализацией государственного суверенитета, при этом не выводящие ее за рамки конституционных требований к организации власти, вытекающих из основ конституционного строя.
3. В системе конституционного регулирования федеральная территория явно и недвусмысленно позиционирована в федеральном качестве - как федерально значимая территория, что объективно в силу ее значимости и соответственно характера решаемых задач проявляется в особых отношениях и формах принадлежности к Российской Федерации.
Федеральная территория сущностно, институционно обособлена и от субъекта РФ, и от муниципального образования, несводима к таковым. Федеральные территории, как следует из Заключения Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г. N 1-З, не являются и не могут приобретать признаки субъектов РФ, не входят в состав федеративного устройства. При этом федеральная территория с учетом своего федерального характера (статуса) и закрепления по смежеству с субъектами РФ может, наряду с реализацией специальных федеральных функций, с чем связано ее создание, включать реализацию довольно широкого спектра функций и задач, относящихся к компетенции субъектов РФ и муниципальных образований. Вместе с тем стоит учитывать, что Конституция РФ не предопределяет необходимость соответствия создания федеральных территорий сложившейся структуре территориальной организации публичной власти: ничто не препятствует созданию федеральных территорий вне связи с границами субъектов РФ и муниципальных образований и безотносительно административно-территориальному делению субъектов РФ.
С учетом пространственного масштаба федеральной территории, характера, объема решаемых на данной территории задач может возникать вопрос об административно-территориальном делении и территориальной организации местного самоуправления в границах федеральной территории. Очевидно, установление, изменение административно-территориального устройства в границах федеральной территории не может подменять собой установление, изменение границ самой федеральной территории, а при определении (изменении) границ, состава, соотношения территориальных единиц, расположенных в границах федеральной территории, не может игнорироваться необходимость наиболее эффективной реализации на соответствующей территории возложенных на федеральную территорию публичных функций и задач, имеющих общегосударственное значение. Поскольку территориальные единицы, расположенные в границах федеральной территории, служат основой реализации публичных функций и задач именно федеральной территории, их статусные характеристики (в том числе изменение границ, преобразование) не могут решаться субъектом РФ.
4. Федеральная территория в принципе не является формой организации (или самоорганизации) публично-территориального сообщества (или коллектива), сущностно не увязана с естественным расселением или тем более национальным фактором. Характер, конституционная логика данного института, имеющего общефедеральное назначение, подразумевают, что при создании федеральных территорий определяющими являются иные, нежели организация жизнедеятельности конкретного сообщества, цели и задачи. Наличие элементов представительства и участия граждан при организация и функционировании федеральной территории не предопределяет понимание федеральной территории в аспекте политического самоопределения, а отражает ценность и целесообразность привлечения граждан и их объединений к решению вопросов, имеющих для них непосредственное значение.
5. Установление и изменение границ федеральной территории не предполагают использование общеустановленных конституционных процедур проведения федеративно-территориальных преобразований (речь идет о нормах ч. 3 ст. 67 Конституции РФ - границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия; п. "а" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ - утверждение изменения границ между субъектами РФ относится к ведению Российской Федерации). Из взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 67, п. "б" ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции РФ следует, что создание федеральных территорий на территории Российской Федерации, осуществляемое в соответствии с федеральным законом, является исключительной прерогативой (предметом исключительного ведения) Российской Федерации, которая сама решает вопросы федеративного устройства и территории Российской Федерации. Неприменима в данном случае и норма ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, поскольку территориальная организация местного самоуправления носит вторичный, производный характер в соотношении с определением границ государственно-территориальных образований.
Отметим, что, допуская создание федеральной территории, Конституция РФ не предопределяет ее замкнутый характер, непрерывность ее границ. Хотя эксклавная модель публично-правового образования не является типичной, она может быть востребована при наличии обстоятельств, характеризующих объективно существующую или необходимую связь между пространственно разделенными участками, важность единой системы управления ими.
6. Федеральный законодатель правомочен создать одну или несколько федеральных территорий, не будучи связан единством принципов и условий их создания, организации публичной власти в разных федеральных территориях, может избрать различные способы регулирования: индивидуализацию - принятие адресного закона в отношении конкретной (каждой) федеральной территории; типологизацию - обобщение требований для нескольких федеральных территорий одного типа, отграниченных от другого такого типа, что может обеспечиваться как в самостоятельных (отдельных) федеральных законах, так и в рамках одного федерального закона; унификацию - установление в одном федеральном законе единых требований, относящихся ко всем (каждой) федеральным территориям. Возможен также вариант, при котором установление в федеральном законе общих принципов организации публичной власти в федеральных территориях сочетается с адресными законами о конкретных (отдельных) федеральных территориях.
7. Предназначенная для более эффективного решения общегосударственных задач федеральная территория в силу своей конституционной природы предполагает установление особенностей механизма организации публичной власти, которые в зависимости от обстоятельств могут быть достаточно существенными, не совпадать с какими-либо иными, востребованными на практике, принципиально (в пределах конституционных требований, составляющих основы конституционного строя) отличаться от них. Попытки подвести правовой режим публичной власти в федеральной территории под общую схему (как, например, в отношении обязательной обособленной, т.е. отделенной от органов публичной власти, федеральной территории, организации местного самоуправления, создания в границах федеральной территории муниципальных образований <8>) неконструктивны, противоречат конституционному замыслу этого института как обладающего имплицитными гибко-адаптивными (и даже по-своему экспериментальными) параметрами, снижают его функциональный потенциал. Например, если речь идет о территории с постоянным населением, в организацию публичной власти федеральной территории должны быть включены гарантии, обеспечивающие участие населения в решении вопросов жизнедеятельности на данной территории.
--------------------------------
<8> См.: Майборода В.А. Федеральная территория как новый субъект права: теоретико-правовое исследование: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2023. С. 186 - 188.

Конституция РФ, предусматривая в ч. 2 ст. 3 осуществление народом своей власти непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, не предопределяет жесткое организационно-функциональное обособление соответствующих форм народовластия, не препятствует созданию органов публичной власти путем организационного взаимодействия или же объединения функционала органов государственной власти и органов местного самоуправления. Вместе с тем Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24 января 1997 г. N 1-П допустил создание в публично-территориальных образованиях верхнего (территориального) уровня (города, районы регионального подчинения) органов публичной власти, не относящихся к системе местного самоуправления, но и не являющихся органами (должностными лицами) структурного подразделения вышестоящего органа власти, т.е. выступающих в качестве органов именно данной территориальной единицы. Вытекающая из ч. 2 ст. 3 и ст. 12 Конституции РФ идея местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти может раскрываться в различных формах, в частности, через участие населения в формировании органа публичной власти, осуществляющего в том числе в нормативной форме решение важнейших вопросов местного значения, а также участие в непосредственном решении вопросов местного значения. Невозможно игнорировать тот факт, что различные формы передачи полномочий, включая их перераспределение, между органами государственной власти и местным самоуправлением приобрели устоявшийся характер, а в рамках вновь принятой законодательной модели местного самоуправления основной объем полномочий по вопросам местного значения является именно перераспределяемым. Таким образом, реализация значительного объема полномочий по вопросам местного значения происходит через органы государственной власти и возможность такой реализации через органы публичной власти федеральной территории, тем более что таковые предполагаются как более близкие к населению, не противоречит конституционным принципам народовластия, призванным обеспечить эффективное достижение социальных целей.
Таким образом, федеральная территория в ее конституционном закреплении образует самостоятельный институт российской государственности, посредством которого обеспечивается особый правовой режим реализации конституционных ценностей и общенациональных интересов, допускающий высокую степень концентрации организационного и функционального единства в системе публичной власти, специальные (в том числе инновационные, экспериментальные <9>) правовые средства осуществления конституционных функций и задач.
--------------------------------
<9> См., например, Постановление главы администрации федеральной территории "Сириус" от 9 февраля 2024 г. N 8-п "Об утверждении Программы экспериментального правового режима в федеральной территории "Сириус", направленного на разработку, апробацию и внедрение новой образовательной программы в области информационных технологий и информационной безопасности".

Список литературы

1. Авакьян С.А. Представительство в конституционном праве: вопросы теории и практики. М., 2022.
2. Вернадский В.И. Задачи науки в связи с государственной политикой // Вернадский В.И. Собр. соч.: в 24 т. Т. 13. М., 2013.
3. Кондрашев А.А. Тенденции конституционного развития России в контексте конституционной реформы 2020 года // Конституционное и муниципальное право. 2021. N 11.
4. Лазарев В.В. Наука конституционного права в системе других наук // Журнал российского права. 2024. Т. 28. N 7.
5. Майборода В.А. Федеральная территория как новый субъект права: теоретико-правовое исследование: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2023.
6. Постников А.Е. Конституция и развитие конституционного анализа // Журнал российского права. 2024. Т. 28. N 3.
7. Хабриева Т.Я., Клишас А.А. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти". М., 2022.
8. Чиркин В.Е. Конституционная терминология. М., 2013.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ