ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Земельное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ОБМЕН ЗЕМЕЛЬНЫМИ УЧАСТКАМИ, НАХОДЯЩИМИСЯ В РАЗЛИЧНЫХ ФОРМАХ СОБСТВЕННОСТИ (ГЛАВА V.2 ЗК РФ), - СУЩЕСТВУЮЩИЕ ВЫЗОВЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРИМЕНЕНИЯ
А.В. БАШАРИН
1. Введение
С 1 марта 2015 года земельное законодательство коренным образом преобразилось - возник ряд новых правовых институтов, в частности обмен земельными участками (далее также - участок), находящимися в различных формах собственности <1>, регулируемый главой V.2 ЗК РФ <2>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс РФ (далее - ЗК РФ) и отдельные законодательные акты РФ" (далее - Закон N 171-ФЗ). Здесь и далее судебная практика и нормативно-правовое регулирование цит. по: СПС "КонсультантПлюс".
<2> Отметим, что этот институт не является изобретением российского законодателя. Под различными названиями (land exchange, land swap) он существует и в зарубежных правопорядках. См.: https://sgp.fas.org/crs/misc/R41509.pdf, https://novascotia.ca/natr/land/exchanges.asp, https://scholarship.richmond.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=3330&context=lawreview, https://digitalcommons.law.uidaho.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1542&context=faculty_scholarship (дата обращения: 15.02.2024).
Попробуем выявить отличительные признаки этого института, его взаимосвязь с иными институтами земельного законодательства (изъятие участков для публичных нужд <3>, предоставление земельных участков без проведения торгов для реализации масштабных инвестиционных проектов), а также законодательства о градостроительной деятельности (документация по планировке территории, нормативы градостроительного проектирования <4>). Также мы обозначим нормативные проблемы, препятствующие обмену участками, и предложим варианты их решения.
--------------------------------
<3> Полагаем правильным использовать термин "публичные нужды", а не "государственные (муниципальные)" нужды. Подробнее см.: Поветкина Е.Л. Изъятие имущества для публичных нужд: цивилистические устои и современные тенденции // Закон. 2014. N 2. С. 41 - 60.
<4> Нормативы градостроительного проектирования - совокупность расчетных показателей, установленных в соответствии с Градостроительным кодексом (ГрК) РФ в целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека и подлежащих применению при подготовке документов территориального планирования, градостроительного зонирования, документации по планировке территории (ч. 26 ст. 1 ГрК РФ). Документация по планировке территории - проекты планировки территории, проекты межевания территории. См.: ч. 4 ст. 41 ГрК РФ.
2. Сущность обмена участками
Согласно ст. 39.21 ЗК РФ обмен участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на участок, находящийся в частной собственности, допускается при обмене:
1) частного участка, изымаемого для публичных нужд;
2) частного участка, предназначенного в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории для размещения объекта социальной инфраструктуры (если размещение такого объекта необходимо для соблюдения нормативов градостроительного проектирования), объектов инженерной и транспортной инфраструктур, или участка, на котором расположены указанные объекты.
Обратим внимание на то, что установленный ЗК РФ перечень случаев, при которых допускается обмен участками, до недавнего времени был исчерпывающим: немногочисленная судебная практика исходила из того, что иных оснований для обмена участками, находящимися в различных формах собственности, помимо содержащихся в ст. 39.21 ЗК РФ, действующее законодательство не предусматривает <5>. Этот перечень был дополнен лишь основанием, установленным Постановлением Правительства N 629 <6>, положения которого направлены на защиту национальных интересов Российской Федерации в связи с недружественными действиями иностранных государств и международных организаций.
--------------------------------
<5> См.: Решения Абинского районного суда Краснодарского края от 22.02.2022 по делу N 2-85/2022, Смоленского районного суда Смоленской области от 27.08.2020 по делу N 2-601/2020, Кинельского районного суда Самарской области от 19.07.2022 по делу N 2-1286/2022. Также см. Определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 28.09.2021 N 88-21092/2021.
<6> Постановление Правительства РФ от 09.04.2022 N 629 "Об особенностях регулирования земельных отношений в Российской Федерации в 2022 - 2024 годах, а также о случаях установления льготной арендной платы по договорам аренды земельных участков, находящихся в федеральной собственности, и размере такой платы", принятое во исполнение ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 14.03.2022 N 58-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и предусматривающее, что наряду со случаями, установленными ЗК РФ, и при условии соблюдения требований п. 1 - 5 ст. 39.22 ЗК РФ допускается заключение договора мены участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на участок, находящийся в частной собственности, если последний необходим для размещения объектов или реализации масштабных инвестиционных проектов, указанных в подп. 2 и 3 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ, а также для размещения объектов социальной инфраструктуры, в том числе если размещение объекта социальной инфраструктуры необходимо для соблюдения нормативов градостроительного проектирования и при этом не предусмотрено утвержденной документацией по планировке территории.
Обмен участками (глава V.2 ЗК РФ) позволяет приобрести в частную собственность участки, минуя установленные законодателем конкурсные процедуры, направленные на справедливое и открытое распределение объектов публичной собственности <7>.
--------------------------------
<7> В ранее действовавшем законодательстве (т.е. до вступления в силу Закона N 171-ФЗ) возможность обмена участками отсутствовала. Высший Арбитражный Суд (ВАС) РФ указывал на ничтожность договоров мены участков, находящихся в различных формах собственности, констатировав, что заключение таких договоров, по существу, направлено на обход процедур предоставления участков, установленных ЗК РФ (Постановление Президиума ВАС РФ от 21.06.2011 N 18545/10 по делу N А65-15941/2009-СА2-9). О целях конкурсных процедур при предоставлении участков см.: Определения КС РФ от 24.11.2016 N 2465-О; ВС РФ от 05.07.2022 N 308-ЭС22-2357 по делу N А32-37905/2020.
Соответственно, за каждым из случаев применения института обмена участками должны стоять публичные интересы, потребность в удовлетворении которых столь сильна, что обусловливает возможность отступления от общего порядка реализации публичного имущества <8>.
--------------------------------
<8> О недопустимости использования института обмена участками для обхода конкурсных процедур см.: Постановление АС Западно-Сибирского округа от 14.07.2023 N Ф04-2704/2023 по делу N А03-1749/2022 (оставлено без изменения Определением ВС РФ от 01.11.2023 N 304-ЭС23-21306).
Иначе говоря, этот институт направлен на достижение баланса между различными публичными интересами <9> через сопоставление выгод, которые получит общество от предоставления частному лицу участка целевым образом <10>, с негативными последствиями такого предоставления <11>.
--------------------------------
<9> В Особом мнении судьи КС РФ Г.А. Гаджиева обращалось внимание на то, что баланс можно считать справедливым, когда ни одной из ценностей не отдается безусловный приоритет, а действие одного принципа (ценности, права) создает имманентные пределы для другого принципа (права или конституционной ценности). См.: Постановление КС РФ от 02.12.2013 N 26-П.
<10> Эти выгоды могут заключаться, в частности, в том, что необходимые населению инфраструктурные объекты будут вводиться в эксплуатацию в более сжатые сроки (за счет сокращения инвестиционно-строительного цикла).
<11> В числе таких последствий: ухудшение состояния конкурентной среды, выпадающие доходы бюджетов бюджетной системы, которые могли бы быть получены при проведении конкурсных процедур, и т.д.
Имея это в виду, проанализируем случаи, при которых законодатель допускает обмен земельных участками.
3. Институт обмена участками и изъятие для публичных нужд
Законодатель признает возможным обмен участка, находящегося в публичной собственности, на участок, находящийся в частной собственности и изымаемый для публичных нужд (п. 1 ст. 39.21 ЗК РФ).
На наш взгляд, появление этой нормы связано с масштабной реформой изъятия земель для публичных нужд, произошедшей в 2015 году <12>. В подтверждение нашей позиции скажем, что еще в Методических рекомендациях Минэкономразвития России пояснялось, что последовательное исключение из законодательства РФ слов "в том числе путем выкупа", раскрывающих способ изъятия участка для публичных нужд, было осуществлено в связи с расширением способов такого изъятия, к числу которых стал относиться и обмен участками <13>.
--------------------------------
<12> Речь идет о реформе, ставшей результатом принятия Федерального закона от 31.12.2014 N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 499-ФЗ), вступившего в силу с 01.04.2015.
<13> См. п. 1, 2 Рекомендаций по применению Федерального закона от 31.12.2014 N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", утвержденных Минэкономразвития России.
Конституционный Суд (КС) РФ в одном из своих Постановлений сформулировал следующую правовую позицию: в правовом государстве с рыночной экономикой приоритетным является договорный способ приобретения имущества для публичных нужд <14>. Вместе с тем изъятие участка для публичных нужд не перестает быть по определению мерой чрезвычайной, экстраординарной и не должно сводиться лишь к предоставлению экономического эквивалента изымаемого имущества <15>.
--------------------------------
<14> См.: Постановление КС РФ от 11.02.2019 N 9-П.
<15> См.: Экспертное заключение по проекту федерального закона N 304493-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования порядка изъятия участков для государственных или муниципальных нужд" (принято на заседании Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 24.11.2014 N 136-6/2014). Также см.: Сенчищев В.И. Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд // Вестник гражданского права. 2019. N 6. С. 108 - 136.
По нашему мнению, санкционирование законодателем возможности обмена участками при изъятии для публичных нужд направлено в первую очередь на обеспечение защиты частных лиц, у которых изымаются участки, принимая во внимание, что они не всегда заинтересованы в получении справедливой рыночной компенсации за изымаемое имущество, а могут иметь "приоритетный интерес" в получении "альтернативного" участка (т.е. участка, предоставляемого взамен изымаемого) для продолжения своей деятельности (например, перебазирования производства), не желая нести издержки, связанные с подбором такого участка <16>. Соответственно, обмен участками значительно снижает издержки частных лиц, участки которых попадают под изъятие для публичных нужд <17>.
--------------------------------
<16> Более того, необходимо иметь в виду, что участка, характеристики которого позволяют удовлетворить потребности частного лица, может и не существовать, в том числе ввиду сложности и затратности процесса инженерной подготовки участка (обеспечения его всеми необходимыми видами коммунальных ресурсов).
<17> См. Определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 23.11.2023 по делу N 88-33293/2023.
Позитивной оценки заслуживают и законодательные положения (п. 5 ст. 39.22 ЗК РФ), позволяющие отступать от требования о равнозначности цены обмениваемых участков: собственнику изымаемого участка может быть предоставлен участок меньшей стоимости при условии, что орган публичной власти доплатит разницу <18>. С одной стороны, они направлены на защиту интересов лиц, изымающих земельные участки и не всегда располагающих земельными участками, равнозначными по цене изымаемым. С другой стороны, они обеспечивают защиту интересов лиц, у которых изымаются земельные участки, расширяя их возможности по получению денежной компенсации взамен "альтернативных" участков.
--------------------------------
<18> Обратная ситуация, когда частное лицо в результате обмена участками может доплатить деньги и получить участок большей стоимости, признается судебной практикой недопустимой. См.: Постановление АС Западно-Сибирского округа от 14.07.2023 N Ф04-2704/2023 по делу N А03-1749/2022 (оставлено без изменения Определением ВС РФ от 01.11.2023 N 304-ЭС23-21306).
4. Обмен участками и создание инфраструктуры
Действующее законодательство дозволяет обмен участками с целью размещения объектов инженерной, транспортной, социальной инфраструктуры (п. 2 ст. 39.21 ЗК РФ), а также объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения (п. 1 Постановления Правительства РФ N 629), что, на наш взгляд, обусловлено необходимостью обеспечить условия для создания таких объектов, формирующих комфортные условия проживания населения <19>.
--------------------------------
<19> В Стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2035 года (утв. Распоряжением Правительства РФ от 31.10.2022 N 3268-р) неоднократно упоминается необходимость обеспечения территорий под жилищное строительство социальной, коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой.
Среди положений Конституции РФ мы не найдем норм, обязывающих государство к созданию инфраструктуры, а также упоминания о существовании "права на инфраструктуру" <20>. Вместе с тем инфраструктура - необходимое условие (condicio sine qua non) для реализации целого ряда конституционных прав, таких как право на образование, право на охрану здоровья и медицинскую помощь и т.д. <21>.
--------------------------------
<20> О принципе ответственности государства за инфраструктуру как одном из принципов административного права см.: Зоммерманн К.П. Принципы административного права. URL: https://dpp.mpil.de/05_2016/05_2016_41_86.pdf (дата обращения: 15.02.2024).
<21> По мнению С.А. Белова, теоретическим основанием признания за публичным субъектом обязанности по обеспечению инфраструктурой может служить природа публичной власти как социального института, созданного в целях решения общих дел. См., напр.: Публично-частное партнерство в России и зарубежных странах: правовые аспекты / Под ред. В.Ф. Попондопуло, Н.А. Шевелевой. М., 2015.
Поэтому на органы публичной власти возлагается позитивная обязанность по обеспечению населения объектами инфраструктуры <22>, выполнение которой представляет известную трудность в условиях современного города, которому свойствен дефицит свободного территориального ресурса. КС РФ неоднократно подчеркивал, что в городах-мегаполисах ввиду значительного числа жителей и наличия объективных логистических и инфраструктурных проблем особое значение приобретают вопросы комплексного, планового и оперативного освоения участков, включая согласование сроков и этапов строительства вновь возводимых и реконструируемых объектов недвижимого имущества для того, чтобы в процессе развития территории была сохранена комфортная среда для проживания граждан и деятельности юридических лиц <23>.
--------------------------------
<22> Применительно к выполнению этой обязанности в законодательстве используются различные формулировки (например, осуществление дорожной деятельности, обеспечение организации электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения и т.д.). КС РФ указывал, что решение вопросов благоустройства территорий, включая инфраструктурные аспекты, является одним из традиционных направлений реализации функций местного самоуправления, основным предназначением которого является обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения конкретных муниципальных образований (Определение КС РФ от 09.11.2017 N 2516-О).
<23> См. Определения КС РФ от 30.09.2021 N 2122-О, от 13.03.2018 N 575-О.
На первый взгляд для исполнения вышеназванной обязанности органов публичной власти достаточно уже рассматриваемого нами в рамках настоящей статьи изъятия участков для публичных нужд. Вместе с тем п. 2 ст. 49 ЗК РФ предусматривает исчерпывающий и весьма ограниченный перечень объектов, необходимость размещения которых может служить основанием для изъятия участков <24>.
--------------------------------
<24> Дискуссия о том, какой характер - открытый или закрытый - должен иметь перечень оснований изъятия участков для публичных нужд, имеет давнюю историю в российском праве. См.: Венецианов М.В. Экспроприация с точки зрения гражданского права // Вестник гражданского права. 2014. N 6; 2015. N 1 // СПС "КонсультантПлюс".
Как пишут И.Н. Харинов и Ю.Э. Киль, в нормотворческой практике неоднократно предпринимались и предпринимаются попытки если не нормативного закрепления понятия "государственная или муниципальная нужда", то по крайней мере расширения легальных оснований изъятия земельных участков для строительства или реконструкции прежде всего объектов социальной инфраструктуры <25>. Вопреки этим попыткам федеральный законодатель крайне осторожно относится к изъятию участков для публичных нужд с целью размещения объектов социальной инфраструктуры, что, по нашему мнению, обусловлено следующим:
1) отсутствием в российском праве институтов, обеспечивающих защиту интересов частного лица в случаях, когда публичная власть использует участок вопреки целям изъятия <26>. Соответственно, de lege lata, не могут быть исключены ситуации, при которых участки, изъятые, например, для размещения школ, впоследствии будут предоставляться для размещения гостиниц, объектов торговли <27>;
2) негативным влиянием, оказываемым расширением перечня оснований для изъятия участков на качество принимаемых публичной властью решений в области пространственного развития территории <28>.
Иначе говоря, вопросы обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры должны решаться ex ante - на стадии планирования развития территории (в документах территориального планирования, при подготовке документации по планировке территории <29>), а не ex post - через изъятие участков для публичных нужд.
В противном случае снижение качества принимаемых градостроительных решений неизбежно, так как органы публичной власти могут решить: незачем обосновывать в градостроительной документации размещение того или иного объекта социальной инфраструктуры, если для его создания в любом случае можно будет изъять участок;
3) необходимостью признания того факта, что комплексное и устойчивое развитие территории, обеспечивающее сбалансированный учет экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности (ч. 2 ст. 2 ГрК РФ), осуществимо лишь тогда, когда изъятие участков для публичных нужд - это исключение из правил, а не ординарная мера. Подтверждая изложенное, заметим, что в официальном отрицательном отзыве Правительства РФ на один из законопроектов, предлагающих разрешить изъятие участков для размещения объектов социальной инфраструктуры, указывается, что перечень оснований для принудительного отчуждения земельных участков ограничен строго определенными государственными или муниципальными нуждами, как правило связанными с решением крупных инфраструктурных проблем (строительством автомобильных дорог, морских портов, магистральных трубопроводов, комплексным развитием территорий и др.). Строительство же объектов социальной инфраструктуры считается не исключительной, а широко распространенной задачей <30>.
--------------------------------
<25> Харинов И.Н., Киль Ю.Э. Изъятие земельных участков в целях комплексного развития территории: проблема идентификации публичных нужд // Закон. 2022. N 12. С. 66 - 83.
<26> Подобные институты хорошо известны зарубежным правопорядкам. См., напр.: https://clck.ru/GoGtM, https://www.youtube.com/watch?v=wNbxOldOsfY, https://clck.ru/NtuuF (дата обращения: 15.02.2024).
<27> Также см.: Зезекало А.Ю. "Олимпийская" виндикация через призму Европейской конвенции о защите прав человека. Комментарий к Постановлению ЕСПЧ по делу "Белова против России" (Belova v. Russia, No. 33955/08, 15 September 2020) // Вестник экономического правосудия РФ. 2021. N 3. С. 5 - 18.
<28> Об этом также писал Комитет по земельным ресурсам и собственности Государственной Думы при рассмотрении одного из законопроектов, предлагающих разрешить изымать земельные участки для размещения объектов социальной инфраструктуры. См.: https://sozd.duma.gov.ru/bill/747108-6 (дата обращения: 15.02.2024).
<29> Еще в Определении Верховного Суда РФ от 11.02.2015 N 78-АПГ14-39 обращалось внимание на то, что генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, который определяет стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, а также содержит долгосрочные ориентиры с учетом прогнозов социально-экономического развития, демографической и экологической ситуации. Реализация предусмотренных генеральным планом базовых градостроительных решений осуществляется посредством разработки конкретных программ развития, которые, в свою очередь, проектируются исходя из сложившейся структуры землепользования, инженерной и социальной инфраструктуры, иных индивидуальных особенностей, с учетом актуальных потребностей в строительстве объектов транспортной, производственной и социальной инфраструктуры.
<30> URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/142548-8 (дата обращения: 15.02.2024). В подтверждение изложенного также скажем, что в отрицательном заключении Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 20.02.2017 N 162-3/2017 говорилось о том, что институт изъятия не предназначен для реализации социально-культурной политики муниципалитетов, соответственно, его применение в целях создания объектов социальной инфраструктуры не имеет под собой оснований. См.: https://clck.ru/NWEXA (дата обращения: 15.02.2024).
В то же время федеральным законодателем было принято политическое решение допустить изъятие участков для публичных нужд с целью размещения объектов социальной инфраструктуры в соответствии с документами стратегического планирования (например, государственными программами) при наличии дефицита таких объектов <31>. Соответствующее решение было принято поправкой к законопроекту, разработанному в целях повышения устойчивости строительной отрасли в связи с макроэкономической ситуацией <32>, без какого-либо общественного обсуждения, публикации аналитических отчетов, подтверждающих, что санкционирование изъятия участков для публичных нужд является безальтернативной мерой, призванной ликвидировать дефицит объектов социальной инфраструктуры.
--------------------------------
<31> Речь идет об объектах социальной инфраструктуры, поименованных в п. 5.2 ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 254-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных отношений в целях реализации приоритетных проектов по модернизации и расширению инфраструктуры и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ", и о случаях, установленных Распоряжением Правительства РФ от 07.09.2020 N 2278-р. В целях предотвращения возможных злоупотреблений при изъятии участков для размещения таких объектов п. 6 Распоряжения исходит из необходимости их перечисления (указания) в государственных программах Российской Федерации, федеральных целевых программах, федеральной адресной инвестиционной программе, ведомственных целевых программах Российской Федерации, государственных программах субъектов Российской Федерации, ведомственных целевых программах субъектов Российской Федерации, адресных инвестиционных программах субъектов Российской Федерации. Дефицит в таких объектах должен быть ликвидирован в соответствии со стратегиями социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, в том числе в соответствии с документами территориального планирования и (или) нормативами градостроительного проектирования.
За рамками настоящей статьи остается рассмотрение ситуаций, когда земельные участки изымаются для размещения объектов социальной инфраструктуры в рамках решения о комплексном развитии территории, которое само по себе является основанием для изъятия земельного участка (т.е. в рамках комплексного развития территории изъятие для публичных нужд возможно без подготовки документов планирования территории). Подробнее см.: Харинов И.Н., Киль Ю.Э. Указ. соч.
<32> Речь идет о законопроекте, ставшем Федеральным законом от 01.05.2022 N 124-ФЗ "О внесении изменений в ГрК РФ и отдельные законодательные акты РФ".
Констатируем, что был открыт ящик Пандоры в части расширения оснований для изъятия участков для публичных нужд.
Соответственно, нельзя исключать, что нас ждут новые решения, санкционирующие, например, возможность изъятия участков для размещения таких не поименованных в ст. 49 ЗК РФ спорных категорий объектов, как объекты специального назначения, кладбища, административные здания <33>.
--------------------------------
<33> См. Кассационное определение ВС РФ от 01.06.2022 N 48-КАД22-11-К7, Определение ВС РФ от 15.12.2022 N 305-ЭС22-16446 по делу N А40-49895/2020.
На наш взгляд, по объектам, в размещении которых существует публичный интерес, но, de lege lata, отсутствует возможность изъятия участков для публичных нужд, наилучшим компромиссным решением, обеспечивающим баланс частных и публичных интересов, было бы рассмотреть на законодательном уровне возможность обмена участками: органы публичной власти получили бы инструмент, позволяющий приобретать участки для размещения необходимых им объектов, а частные лица - уверенность в том, что принадлежащее им право частной собственности уважается, через обеспечение неизменности перечня оснований изъятия участков для публичных нужд.
5. Обмен участками и реализация масштабных инвестиционных проектов
В Постановлении Правительства РФ N 629 была санкционирована возможность обмена участками в случае реализации масштабных инвестиционных проектов (подп. 2, 3 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ). Такая мера позволяет предоставлять без проведения торгов земельные участки <34> для реализации:
1) проектов, направленных на увеличение количества рабочих мест, налоговых поступлений, а также проектов, предполагающих строительство жилья для граждан, лишившихся его в результате чрезвычайных ситуаций <35>;
2) любых других проектов по распоряжению высшего должностного лица субъекта РФ, если таковые соответствуют критериям, установленным законами субъектов РФ.
--------------------------------
<34> В Определении ВС РФ от 28.02.2023 N 303-ЭС22-29680 по делу N А24-1066/2022 делается вывод о том, что статус масштабного инвестиционного проекта присваивается в целях последующего предоставления земельного участка в аренду без проведения торгов.
<35> См. Постановление Правительства РФ от 29.12.2014 N 1603 "Об утверждении критериев, которым должны соответствовать объекты социально-культурного назначения и масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых допускается предоставление земельного участка, находящегося в федеральной собственности, в аренду без проведения торгов".
Считаем, что положения Постановления N 629, обеспечившие возможность обмена земельными участками, можно только приветствовать как win-win решение, высвобождающее дополнительный территориальный ресурс для масштабных инвестиционных проектов при сохранении всех гарантий для собственников земельных участков <36>.
--------------------------------
<36> О том, что обмен участками реализуется с согласия собственника, см. Постановление Восьмого ААС от 21.04.2023 N 08АП-775/2023 по делу N А46-17709/2022.
6. Обмен участками как перспективный механизм защиты права собственности при установлении публично-правовых ограничений
Больше ста лет назад А. Менгер писал о том, что частная собственность и вообще все частное право затонут в волнах общественного права <37>. Не разделяя столь революционных взглядов, отметим, что рассматривать право собственности в его классическом римском понимании в качестве абсолютного господства над вещью становится все сложнее. Применительно к регулированию землепользования в условиях усложнения действующего законодательства, вызванного появлением новых граней публичного интереса (например, в рамках реализации "зеленой повестки"), традиционное физическое изъятие участков для публичных нужд постепенно уходит на второй план, главную же роль начинают играть разнообразные публично-правовые ограничения использования участков, сужающие объем правомочий их правообладателей <38> (например, зоны с особыми условиями использования территории (далее - ЗОУИТ), правовой режим которых может запрещать строительство и (или) иную хозяйственную деятельность).
--------------------------------
<37> Менгер А. Гражданское право и неимущие классы населения. СПб., 1906. С. 126.
<38> Применительно к таким ограничениям КС РФ пишет о законных ограничениях (административно-регулятивном воздействии) в публичных интересах, которые предусматривают умаление содержания права собственности, уменьшение стоимости имущества, снижение его потребительских свойств либо усечение допустимых способов его использования (см. Постановление КС РФ от 05.03.2020 N 11-П). В то же время вопрос о том, являются ли, например, ЗОУИТ ограничениями права собственности или его пределами, требует самостоятельного научного исследования. Подробнее см.: Маркелова А.А., Карачун А.В. Регуляторные изъятия (regulatory takings) в России и за рубежом // Закон. 2021. N 11. С. 169 - 182; N 12. С. 156 - 171.
Небезынтересно, что действующее законодательство (ч. 7 ст. 107 ЗК РФ) в случаях, когда вследствие введенных ограничений из-за установления ЗОУИТ использование участка стало невозможно или существенно затруднено <39>, допускает возложение на лиц, в пользу которых установлены такие ограничения, обязанности выкупить соответствующий участок <40>.
--------------------------------
<39> Согласимся с Е.Л. Поветкиной в том, что выработка критериев, по которым должна производиться оценка существенности затруднений, невозможности использования земельного участка, возможна исключительно на уровне судебной практики. См.: https://www.youtube.com/watch?time_continue=15696&v=kBk12XFcvDE&feature=emb_logo (дата обращения: 25.06.2023, тайм-код: 4:22:38).
<40> Подробнее о порядке заключения соглашений о выкупе участков см. Постановление Правительства РФ от 27.01.2022 N 59 "Об утверждении Положения о возмещении убытков при ухудшении качества земель, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, а также правообладателей расположенных на земельных участках объектов недвижимости и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации".
Более того, в судебной практике могут быть обнаружены правовые позиции, признающие необходимость выкупа участка и в ситуациях, для которых соответствующие правовые нормы на уровне ЗК РФ не предусмотрены. Например, в случае, когда объем ограничения права собственности частного лица в результате утверждения документации по планировке территории увеличился по сравнению с ранее существовавшим, собственник участка не лишен права заявлять требования, в том числе о выкупе у него участка <41>.
--------------------------------
<41> См.: Постановления АС Уральского округа от 18.01.2019 N Ф09-9021/18 по делу N А60-15878/2018, Восемнадцатого ААС от 17.01.2018 N 18АП-15297/2017 по делу N А07-19168/2017. Этот вывод не является новым для судебной практики. ВАС РФ еще в 2013 году допускал такой выкуп на основании п. 7 ст. 23 ЗК РФ (действовала до 01.04.2015), см.: Постановление Президиума ВАС РФ от 18.06.2013 N 136/13 по делу N А55-23145/2010.
КС РФ считает, что положения ч. 7 ст. 107 ЗК РФ направлены на обеспечение необходимого баланса частных и публичных интересов, а также на защиту правомерных интересов собственника как добросовестного участника гражданских правоотношений, обоснованно рассчитывавшего на возможность использования своего имущества в соответствии с его правовым режимом, существовавшим на момент приобретения <42>. Полагаем целесообразным закрепить на уровне действующего регулирования норму о том, что собственник участка, использование которого стало существенно затруднено (невозможно) по причине установления публично-правовых ограничений, должен иметь право не только требовать выкупа такого участка, но и обменять этот участок на находящийся в публичной собственности участок, правовой режим которого позволяет продолжить собственнику осуществляемую им деятельность <43>. В пользу этого решения могут быть приведены следующие аргументы:
с одной стороны, как уже было упомянуто в рамках настоящей статьи, для собственника участка во многих случаях приоритетным является не получение денежной компенсации за выкупаемый участок, а возможность беспрепятственного продолжения своей хозяйственной деятельности <44>;
с другой стороны, появление альтернативы денежной форме (т.е. альтернативы выплаты компенсации за установление ограничений землепользования) будет способствовать снижению нагрузки на бюджеты бюджетной системы РФ, что обусловит ее привлекательность для органов публичной власти.
--------------------------------
<42> См. Определение КС РФ от 26.10.2021 N 2280-О.
<43> Такая возможность признается на уровне судебной практики, хотя и не предусмотрена в ЗК РФ. См. Определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 08.11.2022 N 88-27300/2022 по делу N 2-2185/2022.
<44> См. Кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 18.12.2023 N 88а-38266/2023.
Несомненно, публично-правовое образование может сослаться на отсутствие у него "равнозначных участков" в обоснование невозможности такого обмена. В целях разрешения подобных ситуаций полагаем необходимым предусмотреть в действующем законодательстве регулирование, аналогичное уже существующему в ч. 6 ст. 39.22 ЗК РФ.
7. О проблемных аспектах обмена земельными участками
7.1. О лицах, инициирующих обмен земельных участков
В рамках регулирования изъятия участков для публичных нужд детально регламентирован перечень лиц, которые вправе обращаться с ходатайством об изъятии участка (ч. 1 ст. 56.4 ЗК РФ); применительно к обмену участками действующее регулирование аналогичных положений не содержит. Иными словами, на уровне ЗК РФ не определен перечень лиц, которые могут инициировать процедуру обмена участками.
Вместе с тем отнесение земельного законодательства к предметам совместного ведения (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) открывает возможности для "творчества" субъектов РФ в этом вопросе. Например, в Санкт-Петербурге обмен земельными участками могут инициировать лишь органы публичной власти <45>.
--------------------------------
<45> См. п. 1.3 Распоряжения правительства Санкт-Петербурга от 24.04.2018 N 21-рп.
По нашему мнению, такое ограничение круга инициаторов обмена участками существенно снижает уровень правовых гарантий для собственников участков.
Представим себе ситуацию, когда находящийся в частной собственности участок, на котором расположен объект капитального строительства, согласно утвержденному проекту планировки территории предназначен для размещения дошкольного образовательного учреждения (ДОУ) <46>.
--------------------------------
<46> В действующем законодательстве отсутствует запрет на утверждение документации по планировке территории, предусматривающей размещение инфраструктурного объекта "поверх" существующей застройки. URL: https://zakon.ru/discussion/2016/12/12/zakonnost_opredeleniya_zony_razmescheniya_obektov_mestnogo_znacheniya_v_sostave_proekta_plani (дата обращения: 15.02.2024). Также см. Постановление АС Уральского округа от 13.06.2023 N Ф09-2218/23 по делу N А50-8964/2022; Определение ВС РФ от 27.05.2021 N 306-ЭС21-6332 по делу N А65-12855/2019.
Фактически, если мы не признаем существование права собственника участка инициировать обмен участками, мы умаляем само содержание права собственности на участок, имея в виду, что в судебной практике распространена правовая позиция о том, что содержащиеся в проектах планировки территории требования о параметрах застройки территории и характеристиках объектов капитального строительства являются безусловными градостроительными ограничениями, обязательными к исполнению при проектировании и строительстве объектов капитального строительства <47> (т.е., кроме ДОУ, собственник этого участка ничего построить не сможет).
--------------------------------
<47> См.: Постановления АС Уральского округа от 07.10.2021 N Ф09-6878/21 по делу N А76-46194/2020, АС Московского округа от 09.06.2021 N Ф05-12017/2021 по делу N А41-50171/2020.
Казалось бы, для защиты своих прав собственник участка может воспользоваться ч. 12.6 ст. 45 ГрК РФ, ограничивающей шестью годами срок действия проекта планировки территории в части определения границ зон планируемого размещения объектов, для размещения которых изымаются земельные участки. Однако возможность применения этой нормы ограничена: как мы уже говорили, не для всех объектов социальной инфраструктуры допускается изъятие участков. Более того, эта норма не применяется в отношении проектов планировки территории, утвержденных до 1 апреля 2015 года <48>. Также скажем о том, что ее применение не влияет на необходимость применения параметров застройки территории, содержащихся в документации по планировке территории (т.е. она позволяет не учитывать факт планируемого размещения ДОУ на участке, но не освобождает от необходимости соблюдения установленных проектом планировки параметров застройки).
--------------------------------
<48> См. ч. 15 ст. 26 Закона N 499-ФЗ. Также см. Определение КС РФ от 28.02.2023 N 265-О.
Поэтому полагаем необходимым закрепить на уровне ЗК РФ перечень лиц, которые могут ходатайствовать об обмене участками, включив в него собственников участков, на которых планируется размещение объектов инфраструктуры.
7.2. Об обмене участками и подготовке градостроительной документации для размещения объектов инфраструктуры
Анализ ч. 1 ст. 39.21 ЗК РФ позволяет выявить критерии, опосредующие возможность обмена земельными участками для размещения объектов инфраструктуры.
Размещение этих объектов должно быть предусмотрено документацией по планировке территории (проектами планировки территории и проектами межевания территории) <49>. Применение этого критерия порождает трудности для обмена участками в целях размещения объектов социальной инфраструктуры, обусловленные отсутствием правовой определенности в части минимальных границ подготовки проектов планировки территории. Иначе говоря, при обмене участками возникает вопрос: допустима ли подготовка проекта планировки территории исключительно в границах участка, предназначенного для размещения объекта социальной инфраструктуры, а не большей по площади территории? Ответ на этот вопрос приобретает особую важность в свете того, что финансовое обеспечение подготовки проектов планировки территории может быть возложено на частное лицо (ч. 1.2 ст. 45, ч. 8 ст. 45 ГрК РФ) (т.е. увеличение площади подготовки проекта планировки может повлечь за собой утрату экономической привлекательности применения обмена участками для частного лица).
--------------------------------
<49> Также см. Постановление Восьмого ААС от 21.04.2023 N 08АП-775/2023 по делу N А46-17709/2022.
Согласно ч. 1 ст. 42 ГрК РФ подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории (т.е. при подготовке проекта планировки территории необходимо оперировать элементами планировочной структуры, а не конкретными участками).
Приказ Минстроя России от 25 апреля 2017 года N 738-пр "Об утверждении видов элементов планировочной структуры" в качестве видов элементов планировочной структуры не называет участок, оперируя такими на первый взгляд интуитивно понятными терминами, как "район", "микрорайон", "квартал", нормативное определение которых содержится в Своде правил 42.13330.2016 (далее - СП) <50>. Примечание 2 к п. 5.4 СП упоминает о возможности разрабатывать документацию по планировке территории на отдельные "участки территории элементов планировочной структуры" <51> при необходимости обеспечения совместимости размещаемых объектов с окружающей застройкой и требуемого уровня социального и культурно-бытового обслуживания населения для квартала или микрорайона в целом.
--------------------------------
<50> СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89".
<51> На уровне СП понятие таких участков, а также критерии их выделения не раскрываются.
Вместе с тем на уровне действующего законодательства не определены меры, которые должны быть предприняты для обеспечения такой совместимости. С учетом этого остается только приветствовать положения Постановления Правительства РФ N 629, предусмотревшие до конца 2024 года возможность обмена участками для размещения объектов социальной инфраструктуры, в том числе если размещение таких объектов не предусмотрено в документации по планировке территории. Появление этих норм, впрочем, не исключает необходимости дальнейшего совершенствования действующего законодательства в части установления критериев, при соблюдении которых допускается подготовка проектов планировки территории на часть элемента планировочной структуры; установления минимальной площади подготовки проектов планировки территории в отношении объектов социальной инфраструктуры.
Применительно к объектам социальной инфраструктуры в ст. 39.21 ЗК РФ содержится указание на то, что обмен участками для размещения таких объектов возможен лишь тогда, когда это размещение необходимо для соблюдения нормативов градостроительного проектирования.
На наш взгляд, существование этого критерия, ограничивающего возможности обмена участками, едва ли можно признать удачным. Во-первых, отсутствует какое-либо политико-правовое обоснование применения этого критерия исключительно к объектам социальной инфраструктуры, притом что размещение объектов инженерной и (или) транспортной инфраструктуры также необходимо для формирования благоприятных условий проживания населения и регламентируется в нормативах градостроительного проектирования <52>.
--------------------------------
<52> Так, в п. 2 Методических рекомендаций по подготовке нормативов градостроительного проектирования (утв. Приказом Минэкономразвития России от 15.02.2021 N 71) указывается, что нормативы градостроительного проектирования устанавливают показатели обеспечения населения объектами регионального значения (ч. 19 ст. 1 ГрК РФ) и предельные значения расчетных показателей местного значения (ч. 20 ст. 1 ГрК РФ), с помощью которых планируется обеспечение базовыми социальными, транспортными, инженерными услугами.
Во-вторых, de lege lata, на уровне федерального регулирования не определен документ, подтверждающий, что создание объекта социальной инфраструктуры необходимо для соблюдения нормативов градостроительного проектирования. Практика субъектов РФ по этому вопросу различна <53>. Нельзя не сказать и о том, что в настоящее время выявление дефицита объектов социальной инфраструктуры и, как следствие, контроль достижения показателей, содержащихся в нормативах градостроительного проектирования, значительно осложнены по следующим причинам:
- отсутствуют нормативные условия для осуществления мониторинга принимаемых градостроительных решений (Федеральный закон от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ в части вопросов территориального планирования" упразднил намерения реализации генеральных планов <54>, поставив под сомнение саму возможность такого мониторинга <55>);
- не все публично-правовые образования утвердили программы комплексного развития социальной инфраструктуры (ч. 28 ст. 1 ГрК РФ), в рамках которых предусмотрен мониторинг мероприятий по созданию соответствующих объектов <56>.
--------------------------------
<53> Например, при анализе регулирования Свердловской области (г. Екатеринбург) можно обнаружить норму, согласно которой потребность в объектах инфраструктуры, расположенных на участках в частной собственности, определяется на основании целей и задач, утвержденных в стратегическом плане развития Екатеринбурга; целей и задач показателей муниципального компонента региональных проектов, разработанных в целях реализации национальных проектов. Фиксируется же такая потребность в служебной записке органа публичной власти, заинтересованного в обмене участками. См.: п. 5 Положения о мене земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования "Город Екатеринбург", на земельные участки, находящиеся в частной собственности (утв. Постановлением администрации г. Екатеринбурга от 09.08.2022 N 2320).
<54> Подробнее о недостатках этого Закона см.: https://urban.hse.ru/discussion_trutnev_terrplan (дата обращения: 21.02.2024).
<55> В настоящее время мониторинг реализации генерального плана осуществляется лишь на уровне отдельных публично-правовых образований, см.: Постановление правительства Москвы от 26.10.2018 N 1310-ПП "Об утверждении Порядка осуществления мониторинга реализации Генерального плана города Москвы".
<56> Приказ Минэкономразвития России от 29.03.2016 N 181 "Об утверждении Порядка осуществления мониторинга разработки и утверждения программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов".
Поэтому остается лишь приветствовать тот факт, что положения Постановления Правительства РФ N 629 придали критерию необходимости размещения объекта социальной инфраструктуры для соблюдения нормативов градостроительного проектирования как необходимому условию обмена участками диспозитивный характер за счет использования формулировки "в том числе". Выражаем надежду на то, что соответствующие положения Постановления со временем будут имплементированы в ЗК РФ.
* * *
Введение в российское законодательство обмена участками было направлено на достижение баланса между частными и публичными интересами при осуществлении землепользования и в целом должно быть оценено положительно. Можно надеяться, что этот институт земельного законодательства в дальнейшем будет активнее применяться органами публичной власти для решения существующих инфраструктурных проблем.
Ограниченный объем настоящей статьи не позволил рассмотреть все проблемы, связанные с обменом участками. Считаем, что перспективным для дальнейших исследований служит изучение:
1) последствий квалификации обмена участками в качестве одного из инструментов концепции "захвата стоимости земли" (land value capture), базирующейся на том, что стоимость земли формируется обществом (например, через решение органов публичной власти по созданию объектов инфраструктуры), а значит, общество должно иметь право использовать капитализацию стоимости земли в своих интересах, в том числе через стратегическое управление земельными ресурсами (strategic land manadgment) - совокупность механизмов, обеспечивающих консолидацию земельных участков у органов публичной власти для решения публичных задач <57>;
2) перспектив использования обмена участками для консолидации у органов публичной власти земельных участков, представляющих публичный интерес (например, ценных ландшафтов, озелененных территорий и т.д.) <58>;
3) проблем, связанных с оценкой участков для целей обмена <59>.
--------------------------------
<57> URL: https://www.oecd.org/governance/global-compendium-of-land-value-capture-policies-4f9559ee-en.htm (дата обращения: 28.01.2024).
<58> URL: https://www.lincolninst.edu/sites/default/files/pubfiles/2228_1561_Culp_WP13SC1.pdf (дата обращения: 28.01.2024).
<59> URL: https://sgp.fas.org/crs/misc/R41509.pdf, https://www.blm.gov/sites/blm.gov/files/h2200-1.pdf (дата обращения: 28.01.2024).
References
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Земельное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
"Горячие" документы: