ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Земельное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ НА СТАДИИ УСТАНОВЛЕНИЯ ПУБЛИЧНОГО СЕРВИТУТА
А.П. УШАКОВА
В 2018 г. Земельный кодекс Российской Федерации (далее - ЗК РФ) был дополнен новой главой V.7 "Установление публичного сервитута в отдельных целях". Одной из основных задач, стоявших перед законодателем при ее разработке, было создание действенной альтернативы частным переговорам, позволяющей упростить процесс оформления прав на землю под линейными объектами. В качестве такой альтернативы законодатель избрал введение новой административной процедуры, неизвестной ранее действовавшему земельному законодательству. Это повлекло включение процесса установления публичного сервитута в сферу государственного управления.
Процедура установления публичного сервитута начинается по инициативе заинтересованного лица, планирующего размещение или эксплуатацию объектов инфраструктуры <1> либо проведение некоторых видов временных работ, перечисленных в подп. 2 и 5 ст. 39.37 ЗК РФ. Это лицо подает ходатайство об установлении публичного сервитута. Важнейшим содержательным элементом ходатайства является обоснование необходимости установления публичного сервитута, которое должно содержать отсылки к утвержденной ранее технической документации (например, к проекту планировки территории), а в случаях, когда разработки такой документации для размещения планируемого объекта по законодательству не требуется, в ходатайстве приводятся расчеты и доводы, подтверждающие целесообразность предлагаемого способа установления публичного сервитута. К ходатайству прилагается предлагаемый заинтересованным лицом проект границ испрашиваемого публичного сервитута. Получив ходатайство, уполномоченный орган проводит проверку соблюдения законодательных требований к планируемой деятельности, предполагаемому обладателю публичного сервитута и представленным им документам. Если все требования соблюдены, уполномоченный орган публикует сообщение о планируемом установлении публичного сервитута и выявляет правообладателей земельных участков в границах публичного сервитута. Далее принимается административный акт - решение об установлении публичного сервитута. О принятом решении уведомляется целый ряд лиц: заявитель (получивший статус обладателя публичного сервитута), а также все выявленные правообладатели земельных участков. Кроме того, уполномоченный орган направляет копию решения в орган государственной регистрации прав на недвижимое имущество (Росреестр) для внесения сведений о публичном сервитуте и его границах в реестр границ в составе ЕГРН. Публичный сервитут считается установленным со дня внесения сведений о нем в ЕГРН (ч. 8 ст. 39.43 ЗК РФ). Этот момент можно считать моментом завершения процедуры установления публичного сервитута и начала процесса его осуществления.
--------------------------------
<1> Объекты инфраструктуры, размещаемые на основании публичного сервитута, можно разделить на две группы. Во-первых, это линейные объекты (обладающие значительной протяженностью при низкой общей площади), такие как линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, линии водоотведения. Во-вторых, это площадные (нелинейные) объекты, такие как вышки мобильной связи, электроподстанции, места пересечения автомобильных и железных дорог и др.
Как уже было сказано выше, процедура установления публичного сервитута разрабатывалась в качестве альтернативы частноправовым переговорам, в ходе которых устанавливается частный сервитут или право аренды земельного участка. До введения публичного сервитута такие переговоры требовалось провести с каждым из множества собственников земельных участков, через которые будет проходить линейный объект. В настоящий момент лицо, планирующее размещение линейного или иного объекта инфраструктуры, может выбирать, какое право на землю оно будет оформлять: частный сервитут, право аренды или публичный сервитут. Соответственно, оно может выбирать между двумя альтернативными процессами установления этих прав: частноправовым (переговоры) - для частного сервитута и аренды и публично-правовым (административная процедура) - для публичного сервитута.
Можно достаточно долго обсуждать нюансы новой административной процедуры и выявлять имеющиеся в законодательстве пробелы и неточности. Однако в данной статье хотелось бы обратиться к вопросам более теоретического плана. Действительно ли в рассматриваемой сфере возникла объективная потребность в создании альтернативного способа установления прав на землю и нового вида субъективного права? Чем оправдано расширение сферы государственного управления за счет данного вида правовых отношений? Выполняет ли государственный орган такие функции, которые не могут взять на себя иные субъекты? Ответ на эти вопросы важен для дальнейшего проведения телеологического (целевого) и исторического толкования закона.
Одной из основных причин затруднений в процессе установления частного сервитута для размещения линейных объектов были и остаются издержки "двусторонней монополии" (выражение А.В. Кривозубова <2>). Один монополист (линейная компания) взаимодействует с другим монополистом (собственником земельного участка), вследствие чего адекватное определение цены использования земельного участка многократно затрудняется. Линейные компании по природе своей деятельности обычно являются субъектами естественной монополии. Собственник же земельного участка ставится в положение монополиста в результате технических особенностей размещения линейного объекта, затрудняющих выбор между разными земельными участками. В результате обе стороны имеют серьезные возможности для злоупотреблений при определении цены.
--------------------------------
<2> Кривозубов А.В. Принудительное установление сервитута для публичных нужд // Труды Института государства и права РАН. 2018. N 1. С. 126 - 128.
Поэтому первое и главное, что дает участие уполномоченного органа в этих отношениях, - это единое властное волеизъявление, заменяющее собой волю множества собственников земельных участков. После принятия решения об установлении публичного сервитута собственники становятся юридически обязанными предоставить доступ к своим земельным участкам. Соглашение с обладателем публичного сервитута, заключаемое после принятия административного решения, определяет уже не факт использования участка, а только детали использования: режим проведения работ, цену и порядок оплаты. Если собственник откажется заключить соглашение, обладатель публичного сервитута вправе приступить к использованию земельного участка при условии, что истек тридцатидневный срок с момента получения правообладателем участка проекта соглашения (ч. 11 ст. 39.47 ЗК РФ). Это лишает недобросовестных собственников возможности диктовать свои условия, затормаживая реализацию всего проекта. Сдерживающие свободы договора юридические требования к определению цены <3> должны создавать гарантии против недобросовестного занижения обладателем публичного сервитута цены использования участка.
--------------------------------
<3> Плата должна определяться в результате проведения независимой оценки, отвечающей требованиям Закона "Об оценочной деятельности" и Методических рекомендаций по определению платы за публичный сервитут, утвержденных Приказом Минэкономразвития от 4 июня 2019 г. N 321.
Весьма существенные возражения по этому вопросу высказал А.А. Завьялов: "...вместо одного лица - при установлении сервитута по ГК РФ - заинтересованные лица теперь должны вступать во взаимоотношения еще и с соответствующим публично-правовым образованием" <4>. Однако, на наш взгляд, усложнения процесса не происходит, поскольку воля государства заменяет собой волю множества собственников по основному вопросу - о самой возможности использования их земельных участков. В результате принятия властного решения собственники земельных участков лишаются свободы выбора контрагента и свободы принимать решение, вступать в договорные отношения или нет <5>. С ними уже не нужно договариваться "с нуля", а требуется обсудить лишь те вопросы, которые не охватываются решением об установлении публичного сервитута. Поэтому вмешательство государства существенно упрощает установление права использовать земельные участки. Однако здесь становится актуальной проблема другого рода - при такой конструкции имеется риск игнорирования интересов собственников в случае недобросовестного определения оценщиком стоимости использования участка.
--------------------------------
<4> Новая жизнь публичных сервитутов // Закон. 2018. N 10. С. 17 - 37.
<5> Здесь ярко проявляется одна из характерных особенностей государственного управления, отличающих его от иных видов управления, - его властный характер.
Второе преимущество административной процедуры установления публичного сервитута по сравнению с процессом установления частного сервитута или права аренды - решение об установлении публичного сервитута может приниматься не только в отношении земельных участков, но и в отношении земель, в составе которых участки не образованы. Только государство может разрешить использовать земли, в составе которых не образованы земельные участки. Возможность их использования расширяет число вариантов расположения объекта и позволяет обойтись без дорогостоящих кадастровых работ по образованию земельных участков (которые были бы неизбежны при выборе иного способа оформления прав на землю для строительства линейного объекта). Кроме того, возможность использовать на одинаковом основании и земельные участки, и земли делает юридически малозначимыми факты отсутствия установленных границ земельных участков и многие случаи земельных споров о границах. Обладателю публичного сервитута уже не требуется распутывать множество существующих юридических проблем по поводу границ земельных участков, чтобы получить возможность ограниченного пользования ими. Допустимость пересечения границами зоны действия публичного сервитута границ земельных участков создает свободу определения границ исходя из технических характеристик линейного объекта, а не юридических особенностей участков.
Третье - уполномоченный орган берет на себя значительную часть организационной работы. Несмотря на то что начало процедуры инициирует лицо, ходатайствующее об установлении публичного сервитута, в дальнейшем управляет процессом и "двигает" его именно компетентный орган публичной власти, являясь субъектом различных видов отношений по поводу установления публичного сервитута. Среди них:
- рассмотрение ходатайства об установлении публичного сервитута, принятие административного решения по данному ходатайству (ст. 39.41 - 39.44 ЗК РФ);
- выявление правообладателей земельных участков путем межведомственного взаимодействия с органом регистрации прав на недвижимость (ч. 1 ст. 39.42 ЗК РФ), а также приема заявлений непосредственно от правообладателей участков (ч. 8 ст. 39.42 ЗК РФ);
- размещение сообщения о планируемом установлении публичного сервитута на официальном сайте муниципального образования, в официальных СМИ, на информационных стендах в общедоступных местах (ч. 3 и 4 ст. 39.42 ЗК РФ). Размещение итогового решения об установлении публичного сервитута на официальном сайте государственного органа, принимавшего решение, а также его официальное опубликование в порядке опубликования муниципальных правовых актов (п. 1 и 2 ч. 7 ст. 39.43 ЗК РФ);
- предоставление информации о публичном сервитуте в орган регистрации прав на недвижимость с целью внесения сведений в ЕГРН (п. 4 ч. 7 ст. 39.43 ЗК РФ);
- направление копии решения об установлении публичного сервитута обладателю публичного сервитута и всем выявленным правообладателям земельных участков (п. 3 и 5 ч. 7 ст. 39.43 ЗК РФ).
Таким образом, государственный орган принимает на себя значительную часть организационной работы. В ходе ее выполнения он взаимодействует с целым рядом субъектов, упорядочивает их действия и объединяет их в сложный единый процесс. Особую роль государственное управление играет в процессе выявления правообладателей земельных участков. Здесь административная процедура позволяет выйти из "юридического тупика", который раньше возникал в случаях земельных споров о принадлежности какого-либо из участков или неизвестности нахождения собственника. Так, если в ЕГРН не внесены сведения о правах или контактная информация правообладателей земельных участков, такие правообладатели должны сами обратиться в соответствующий орган. В противном случае именно они несут риск невозможности обеспечения их прав в связи с отсутствием информации в ЕГРН (ч. 8 ст. 39.42 ЗК РФ). Итог своих действий - перечень собственников земельных участков - компетентный орган направляет обладателю публичного сервитута вместе с решением.
Из сказанного выше следует, что государственное управление оказывает серьезное воздействие на рассматриваемые правоотношения, видоизменяя их и придавая им новые свойства: системность, организованность, наличие единого порядка действий, наличие единого управляющего центра, устранение некоторых рисков и препятствий. В этом видоизменении исходных процессов заключается самая суть управления. Так, профессор Г.В. Атаманчук отмечает: "Управление существует тогда, когда некий его субъект на что-то влияет, что-то изменяет, преобразует, переводит из одного состояния в другое, чему-то придает новое направление движения или развития" <6>.
--------------------------------
<6> Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. М.: Омега-Л, 2009. С. 46.
Тем не менее важно учитывать, что позитивные изменения процесса установления прав на землю для размещения объектов инфраструктуры возможны только при соблюдении ряда условий, определяющих эффективность государственного управления. Наиболее существенными из них представляются следующие:
- законность, то есть строгое соблюдение процессуальных требований законодательства, относящихся к компетенции, установленным процедурам и принимаемому решению;
- обоснованность принимаемых решений. Обоснованность решения об установлении публичного сервитута во многом опирается на содержание технической и градостроительной документации, определяющей параметры и расположение планируемого к размещению объекта. В числе такой документации могут быть: проект планировки территории, проект организации строительства, проект предлагаемых границ публичного сервитута, документы территориального планирования <7>, обоснование необходимости установления публичного сервитута (в составе ходатайства) и другие. Все перечисленные виды документации подготавливаются еще до начала процедуры установления публичного сервитута, заказчиком многих из них выступает лицо, ходатайствующее об установлении публичного сервитута. Роль государственного органа здесь заключается в изучении предлагаемого решения и проверке его качества. Очень важно, чтобы такая проверка проводилась не только по формальным критериям, но и по содержательным. Высокое качество принятого проектного решения является главным условием достижения баланса интересов всех участников отношений по поводу дальнейшего осуществления публичного сервитута;
- непредвзятость, стремление учесть интересы не только заявителя, но и всех затрагиваемых предлагаемым решением лиц. Для этого также очень важно глубокое рассмотрение вопроса об установлении публичного сервитута по существу, тщательная и непредвзятая оценка предложенного заявителем варианта размещения объекта, а не только формальное соблюдение установленной законодательством процедуры;
- открытость государственного управления, информационная активность государства; "принцип открытости и прозрачности в применении к административному процессу означает, что соответствующие процессы проходят таким образом, что все участвующие стороны и другие лица могут наблюдать и понимать предпринятые шаги, взятые за основу решения свидетельства, а также основания для принятия окончательного решения" <8>. Для достижения подлинной открытости процесса установления публичного сервитута недостаточно просто пассивного предоставления информации по запросу определенных лиц. Здесь требуется целенаправленная активная деятельность государственного органа, проведение своеобразной "информационной кампании". Эта "информационная кампания" - важный элемент процесса выявления правообладателей земельных участков, их информирования и вовлечения в процедуру установления публичного сервитута. Без ее проведения могут быть нарушены права тех правообладателей земельных участков, о контактах которых в ЕГРН нет полной и актуальной на конкретный момент информации. Особое значение условию информационной активности государства придает отсутствие в законодательстве требования о проведении публичных слушаний по проекту решения об установлении публичного сервитута <9> (публичные слушания проходит предшествующая решению документация: проект планировки территории, генеральный план поселения и др.). Это обстоятельство должно быть компенсировано активной позицией государства при информировании населения о предстоящем установлении публичного сервитута;
- выделение достаточных трудовых ресурсов. Процедура установления публичного сервитута представляет собой достаточно сложный вид государственного управления. Такой вид деятельности является трудоемким и требует высокой квалификации государственных служащих. Поэтому последним условием эффективности, необходимым для соблюдения всех предыдущих, является выделение государством достаточных ресурсов для осуществления этой новой функции государственного управления. Известно, что многие государственные органы сильно перегружены. В таких условиях государственное управление часто осуществляется формально, поскольку государственные служащие не успевают качественно выполнить весь возложенный на них объем работы.
--------------------------------
<7> К их числу относятся, например, генеральные планы городских поселений, схемы территориального планирования муниципальных районов, схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации.
<8> Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции (п. 3.2.3). М., 2002. С. 149.
<9> Подробно проблему отсутствия публичных слушаний по проекту решения об установлении публичного сервитута рассматривает Е.С. Болтанова в работе: Болтанова Е.С. Публичный сервитут в целях строительства сооружений: вопросы конституционных прав граждан и обеспечения баланса интересов // Закон. 2019. N 2.
Таким образом, государственное управление в сочетании со свойствами публичного сервитута как субъективного публичного права действительно создает возможности для решения ряда трудноразрешимых иными способами проблем в области размещения объектов инфраструктуры. При качественном осуществлении оно способно ускорить экономическое и социальное развитие страны. Однако в случае формального следования административной процедуре без серьезного рассмотрения сути предлагаемого решения публично-правовой порядок установления публичного сервитута может привести к серьезному нарушению прав граждан и организаций.
Литература
1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций / Г.В. Атаманчук. Москва: Омега-Л, 2009. 579 с.
2. Болтанова Е.С. Публичный сервитут в целях строительства сооружений: вопросы конституционных прав граждан и обеспечения баланса интересов / Е.С. Болтанова // Закон. 2019. N 2. С. 45 - 55.
3. Галлиган Д. Административное право: история развития и основные современные концепции / Д. Галлиган, В.В. Полянский, Ю.Н. Старилов. Москва: Юристъ, 2002. 410 с.
4. Кривозубов А.В. Принудительное установление сервитута для публичных нужд / А.В. Кривозубов // Труды института государства и права РАН. 2018. N 1. С. 122 - 144.
5. Новая жизнь публичных сервитутов // Закон. 2018. N 10. С. 17 - 37.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Земельное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
"Горячие" документы: