Правовые пределы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРАВОВЫЕ ПРЕДЕЛЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

И.В. ПЛЮГИНА

Меры юридической ответственности, применяемые в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления <1>, рассматриваются в качестве инструмента, использование которого способствует эффективному решению вопросов местного значения, достижению целей регулирующего воздействия, минимизации рисков злоупотреблений, противодействию коррупции и др. Проявление регулятивной, превентивной, восстановительной функций находит отражение в организационно-правовых механизмах защиты населения муниципального образования, порядке взаимодействия органов публичной власти при реализации задач и функций на муниципальном уровне. При этом система мер ответственности не остается неизменной, она модернизируется с учетом реализуемой правовой политики, определяющей принципы и формы взаимодействия органов МС и органов государственной власти, пределы самостоятельности местного самоуправления, правовые средства воздействия на принятие решений, формирование кадрового состава.
--------------------------------
<1> В тексте статьи используются следующие сокращения: органы МС - органы и должностные лица местного самоуправления; МО - муниципальное образование; Закон N 131-ФЗ - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; отзыв - отзыв депутатов, членов выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Прогнозируя развитие законодательства о местном самоуправлении, представители юридической науки в середине прошлого десятилетия отмечали, что оно пойдет по нескольким концептуально связанным направлениям, в частности будет сопряжено с регулированием соотношения местного самоуправления и государственной власти, компетенционным статусом субъектов муниципальной власти, материально-финансовым обеспечением полномочий этих органов. При этом подчеркивалась важность сохранения присущих российскому местному самоуправлению признаков как особой формы публичной власти <2>. Данный прогноз в целом подтвердился.
--------------------------------
<2> См.: Научные концепции развития российского законодательства: Монография / Отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. 7-е изд. М., 2015. С. 102.

Конституционные преобразования 2020 г. затронули многие сферы регулирующего воздействия, не стали исключением и вопросы местного самоуправления: на конституционном уровне нашел отражение принцип единой системы публичной власти в Российской Федерации, предполагающий единые начала функционирования органов МС и органов государственной власти, их взаимодействие в решении задач в интересах местного самоуправления; скорректированы положения, касающиеся государственных гарантий компенсации дополнительных расходов, возникших у органов МС в связи с реализацией решений, принятых органами государственной власти; установлена возможность участия органов государственной власти в назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц МС и др.
Обновление конституционных параметров взаимодействия органов государственной власти и органов МС потребовало дополнительного научного осмысления вопроса соотношения государственной и муниципальной власти, анализа сложившихся механизмов их участия в решении публично значимых задач и функций, распределения компетенции и ответственности <3>.
--------------------------------
<3> См., например: Баженова О.И. Реализация преобразованной конституционной модели местного самоуправления в России: первые шаги // Конституционное и муниципальное право. 2020. N 12. С. 30 - 40; Михеева Т.Н., Михеев Д.С. Конституционная парадигма местного самоуправления в единой системе публичной власти // Конституционное и муниципальное право. 2023. N 12. С. 64 - 69; Нанба С.Б. Конституционные преобразования: перенастройка российского местного самоуправления // Журнал российского права. 2021. Т. 25. N 6. С. 27 - 36.

Правовая основа, определяющая ответственность органов МС, на сегодняшний день не подверглась кардинальным преобразованиям. Осталась неизменной общая концепция, заложенная в Законе N 131-ФЗ, предполагающая дифференцированное регулирование через выделение трех групп мер ответственности органов МС - перед населением, государством и физическими и юридическими лицами.
Подход к правовому регулированию, основывающийся на объединении указанных трех групп мер ответственности, согласуется с конституционными основами организации и функционирования местного самоуправления. Так, установление ответственности перед государством сопряжено с выполнением органами МС публично значимых задач и функций, их включенностью в единую систему публичной власти. Определение сущности местного самоуправления через формулу "самостоятельное и под свою ответственность решение... вопросов местного значения" обусловливает выделение ответственности органов МС непосредственно перед населением как коллективным субъектом, отражает природу местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти. Ответственность перед физическими и юридическими лицами определяет взаимоотношения органов МС с индивидуальными субъектами.
Можно констатировать, что меры ответственности в пределах этих трех групп распределены неравномерно, наибольшие возможности воздействия на органы МС сконцентрированы преимущественно у государства, причем, как справедливо отмечается, на текущем этапе органы государственной власти обладают чрезмерно широкими дискреционными полномочиями по установлению ответственности в отношении органов МС независимо от того, осуществляют ли органы МС собственные полномочия либо возложенные на них органами государственной власти <4>. Здесь находит отражение общий вектор преобразований в сфере местного самоуправления, выраженный в ходе проведенных муниципальных реформ, заключающийся в усилении в последние десятилетия государственного воздействия на местное самоуправление <5>. О сохранении данного вектора свидетельствуют изменения, внесенные в гл. 10 Закона N 131-ФЗ в 2024 г. <6>.
--------------------------------
<4> См.: Нанба С.Б. Компетенция муниципального образования: от научных идей к правовому регулированию. М., 2023. С. 181.
<5> См.: Реформа организации публичной власти: основные направления реализации: Монография / Отв. ред. А.Е. Постников, Л.В. Андриченко. М., 2022. С. 96.
<6> Федеральным законом от 8 августа 2024 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" установлено право высшего должностного лица субъекта РФ вынести предупреждение, объявить выговор главе муниципального образования, главе местной администрации за ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а в случае непринятия мер по их устранению - отрешить от должности.

Одним из наиболее дискутируемых является вопрос об ответственности органов МС перед населением, при этом в значительной части обсуждения сфокусированы вокруг проблем применения института отзыва.
Парадигма регулирования, заложенная в основу реализуемой в настоящее время правовой политики в сфере местного самоуправления, базируется на понимании ответственности органов МС перед населением как одного из видов юридической ответственности, сопряженного с совершением противоправного деяния. Такой подход не предусматривает применения соответствующих мер в случаях утраты доверия в связи с невыполнением предвыборных обещаний, нарушением морально-этических норм и т.д. В этих ситуациях выразить свое отношение к деятельности конкретного депутата, выборного должностного лица жители муниципалитета могут посредством предусмотренных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении вне механизма привлечения к ответственности. Вместе с тем и здесь возможности ограничены: например, вопросы о прекращении или продлении срока полномочий органов МС, о приостановлении ими своих полномочий, об их персональном составе не могут быть вынесены на местный референдум, а периодичность проведения муниципальных выборов составляет несколько лет <7>.
--------------------------------
<7> Согласно Закону N 131-ФЗ срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается Уставом МО в соответствии с законом субъекта РФ и не может быть менее двух и более пяти лет.

Применение указанного подхода в регулировании ответственности органов МС согласуется с общим вектором регулирующего воздействия в сфере местного самоуправления, выраженным в последние десятилетия. Можно предположить, что в обозримом будущем концептуальная основа развития законодательства в данной части вряд ли подвергнется существенным изменениям, это обусловлено в том числе повышенными рисками в сфере безопасности, которые могут быть усилены политическим противостоянием. Однако в перспективе все же нельзя исключать изменение правовой политики в этой части, корректировки ее ориентиров.
В некоторых уставах МО сохранилось положение о том, что ответственность органов МС перед населением наступает в результате утраты доверия. Ранее соответствующая норма содержалась в федеральном законодательстве <8>, однако в текст Закона N 131-ФЗ она не была включена, категория "утрата доверия" используется в нем только в контексте регулирования досрочного прекращения полномочий глав МО в связи с утратой доверия Президента РФ. На муниципальном уровне механизм реализации ответственности органов МС перед населением в связи с утратой доверия нередко сопряжен с отзывом, причем отзыв может быть единственным инструментом, применение которого в связи с этим предусмотрено <9>.
--------------------------------
<8> В статье 48 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (утр. силу) предусматривалось, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения, при этом порядок и условия ответственности в данном случае должны были определяться уставами муниципальных образований.
<9> См., например: Устав муниципального образования - Ардабьевское сельское поселение Касимовского муниципального района Рязанской области (принят Решением Совета депутатов муниципального образования "Ардабьевское сельское поселение Касимовского муниципального района Рязанской области" от 20 июля 2021 г. N 63).

Имеет место практика, когда в Уставе МО содержится лишь общая норма о том, что органы МС несут ответственность перед населением, содержание которой в последующем не конкретизируется, что придает регулированию в этой части формальный, декларативный характер.
Упоминание каких-либо иных мер в рамках ответственности органов МС перед населением в уставах МО является скорее исключением. В качестве соответствующего примера можно привести требование о представлении внеочередного отчета депутатов, инициируемое определенным числом избирателей <10>. Однако все же данная мера по сути является формой контроля со стороны населения муниципалитета, но не мерой ответственности, ее применение предполагает лишь получение дополнительной информации о деятельности депутата в установленной форме и не предусматривает претерпевания неблагоприятных последствий. В связи с этим вызывает сомнение необходимость жесткого регулирования, предполагающего сбор значительного числа подписей в поддержку данной инициативы (в некоторых муниципалитетах для этого требуются подписи не менее 25% избирателей <11>).
--------------------------------
<10> См., например: ст. 45 Устава муниципального образования "Чебаркульский муниципальный район" (новая редакция) (2016 г.); ст. 38 Устава муниципального образования "Красногорское городское поселение Еманжелинского муниципального района Челябинской области" (2005 г.).
<11> Так, в Чебаркульском муниципальном районе для этого требуется не менее 25% подписей избирателей, в Красногорском городском поселении Еманжелинского муниципального района Челябинской области - достаточно 5%.

Вышесказанное позволяет обозначить роль такого инструмента, как отзыв, в качестве одного из немногих средств (а в некоторых муниципальных образованиях - единственного), посредством которого осуществляется привлечение к ответственности органов МС перед населением. Конституционный Суд РФ в своих решениях отмечал ценность отзыва как инструмента, позволяющего обеспечить выполнение органами МС обязательств перед населением, при этом предостерегал от произвольных оценок и искажения воли населения, а также подчеркивал недопустимость искажения смысла выборов и предназначения каждой из форм непосредственной демократии при регулировании отзыва, напрямую указывая на недопустимость облегченной процедуры отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его использованием <12>.
--------------------------------
<12> См., например: Постановления КС РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П, от 2 апреля 2002 г. N 7-П.

Федеральным законодателем на современном этапе ограничено использование отзыва: во-первых, возможность его применения сопряжена с фактом принятия решений или совершения действий (бездействием), имеющих противоправный характер; во-вторых, предполагается высокий уровень поддержки отзыва среди населения - не менее чем половины зарегистрированных на соответствующей территории избирателей; в-третьих, устанавливается запрет на применение отзыва, если депутатские мандаты полностью или частично в представительном органе МО замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями.
Существующие параметры применения института отзыва на муниципальном уровне, предусмотренные в законодательстве, определяют его в первую очередь как меру юридической ответственности, применяемую в связи с принятием решений или совершением действий (бездействием), имеющих противоправный характер. В литературе отзыв нередко называется "антивыборами", его использование оценивается во взаимосвязи с рисками искажения сущности выборов, дестабилизации функционирования соответствующего уровня публичной власти вследствие противоборства политических сил. В то же время роль отзыва как формы прямого волеизъявления населения видится менее акцентированной, наличие данного института в механизме муниципального управления не является обязательным и зависит от включения соответствующих положений в Устав МО.
На практике институт отзыва предусматривается не во всех муниципальных образованиях, но даже в том случае, когда возможность отзыва предусмотрена в Уставе МО, его основания и порядок осуществления могут не регламентироваться, что делает практическое использование данного института невозможным. В литературе в связи с этим отмечалось, что отсутствие правовой конкретизации института отзыва в Уставе МО, а также отсутствие оснований для отзыва и нарушения процессуальных норм влекут на практике прекращение процедуры привлечения к муниципально-правовой ответственности <13>.
--------------------------------
<13> См.: Реформа организации публичной власти: основные направления реализации: Монография / Отв. ред. А.Е. Постников, Л.В. Андриченко. М., 2022. С. 115 - 116.

Проблема недостаточного, фрагментарного регулирования на муниципальном уровне является распространенной; принятие актов рекомендательного характера со стороны органов государственной власти, разработка типовых положений хотя и способствуют выработке необходимых правовых решений, но все же не гарантируют, что предложенные рекомендации будут восприняты и регулирование будет осуществлено. Действенным решением могла бы быть регламентация на федеральном уровне, однако это тоже не может рассматриваться как универсальное решение: разграничение компетенции органов публичной власти осуществляется в целях выбора оптимального уровня регулирующего воздействия, учитывающего в том числе принцип эффективности осуществления публичных функций на соответствующей территории.
Применительно к возможности установления перечня оснований отзыва представляется, что осуществление регуляции на уровне федерального закона допустимо, учитывая уже предусмотренные федеральным законодателем параметры применения данного инструмента, при этом соответствующий перечень оснований может быть оставлен открытым, чтобы органы МС сохранили возможность установить дополнительные основания. Вместе с тем вряд ли можно ожидать, что такие изменения принципиально повлияют на практику использования отзыва в механизме функционирования муниципальной власти.
Правовое регулирование статуса депутата, члена выборного органа МС, выборного должностного лица МС осуществляется с учетом принципа свободного политического мандата. Данный подход является доминирующим и в зарубежных странах, о чем свидетельствуют данные, представленные в специальном Докладе Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии), посвященном отзыву мэров и избранных представителей <14>. Так, в Докладе отмечается, что в мире отзыв разрешен как минимум в 25 государствах, при этом в Европе можно найти лишь несколько примеров того, как национальное законодательство допускает досрочное прекращение мандата избранных представителей путем их отзыва населением, будь то на местном или центральном уровне; подчеркивается, что конституционное право в большинстве стран не поддерживает императивный мандат, предполагающий подотчетность и ответственность перед избирателями в течение всего срока избрания.
--------------------------------
<14> Доклад "Отзыв мэров и избранных представителей", одобренный Советом по демократическим выборам на 65-м заседании (Венеция, 20 июня 2019 г.) и Венецианской комиссией на 119-м пленарном заседании (Венеция, 21 - 22 июня 2019 г.).

Вместе с тем отметим, что муниципальный уровень публичной власти наиболее приближен к населению, и хотя органы МС вовлечены в реализацию различных направлений государственной политики и выполнение общегосударственных задач, их компетенция предполагает в основном решение вопросов местного значения. Конституционный Суд РФ обращал внимание, что на выборные органы МС, депутатов, выборных должностных лиц МС возлагаются вытекающие из природы местного самоуправления обязанности по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретных муниципальных образований, а надлежащее исполнение обязательств, взятых непосредственно перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти <15>.
--------------------------------
<15> См.: Постановление КС РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П.

Представляется, что возможность применения отзыва, являющегося одним из механизмов воздействия на органы МС, может способствовать большей ориентированности органов МС на защиту интересов населения муниципалитета, быть сдерживающим фактором в проявлении коррупции и иных злоупотреблений со стороны органов МС. Задача состоит в доработке используемого механизма, с тем чтобы обеспечить баланс интересов с учетом принципов самостоятельности местного самоуправления, стабильности и непрерывности функционирования публичной власти, снизить имеющиеся риски и одновременно избежать превращения института отзыва в формальный элемент в механизме ответственности органов МС перед населением. Как отмечалось в научных исследованиях, такие цели, как обеспечение и защита прав местного населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, а также обеспечение стабильности в муниципальных образованиях публичной власти, осуществляемой выборными органами и выборными лицами местного самоуправления, не являются взаимоисключающими и не должны быть противопоставлены <16>.
--------------------------------
<16> См.: Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления. М., 2012. С. 259.

Одной из мер, не требующих концептуальной перестройки правового регулирования, могло бы стать использование в рамках процедуры отзыва для проведения голосования в поддержку соответствующей инициативы ФГИС "Единый портал государственных и муниципальных услуг" (ЕПГУ). Данный способ прямого волеизъявления граждан доказал свою эффективность и безопасность при проведении выборов на различных территориальных уровнях, и причин отказа от его применения при осуществлении отзыва не усматривается. Отметим, что законодательные инициативы, предусматривающие возможность волеизъявления населения посредством ЕПГУ при осуществлении процедуры отзыва, уже имели место <17>.
--------------------------------
<17> См.: проект федерального закона N 559509-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Внесен в Государственную Думу 22 февраля 2024 г. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/559509-8 (дата обращения: 10.06.2024).

Кроме того, видится возможным пересмотр численного критерия, устанавливающего необходимый минимальный уровень поддержки инициативы отзыва населением муниципального образования. Проекты федеральных законов, предусматривающие соответствующие изменения, уже поступали в Государственную Думу <18>. В обоснование проектируемых в связи с этим изменений обращалось внимание на то, что отзыв является "зеркальным отражением выборов" и процедуры должны быть сопоставимы по сложности.
--------------------------------
<18> См., например: проект федерального закона N 54601-5 "О внесении изменения в часть 2 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (2008 г.); проект федерального закона N 511557-5 "О внесении изменения в часть 2 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (2011 г.).

Однако необходимо подчеркнуть, что прямой, законодательно установленной корреляции между выборами и отзывом нет, это две самостоятельные формы прямого волеизъявления населения муниципального образования, соответственно, процедура отзыва не должна быть отражением избирательных процедур. Этим же обусловлено требование недопустимости облегченной процедуры отзыва. Ключевой вопрос состоит в том, позволяют ли действующие законодательные рамки реализовать отзыв на практике, использовать его в соответствии с целевым предназначением как одну из форм непосредственной демократии и не происходит ли искажения сущности данной формы в процессе правоприменения. В связи с этим можно констатировать существование проблем, связанных со сложностью предусмотренной процедуры, в частности предполагающей поддержку значительной части населения, усложняющих использование института отзыва.
В свое время в целях преодоления проблемы пассивности населения на выборах было принято решение отмены порога явки. Однако даже сейчас, когда созданы условия дистанционного электронного голосования, сложности обеспечения явки населения на выборы не решаются в полной мере и нередко число лиц, принявших участие в голосовании на муниципальных выборах, не превышает 50% от числа зарегистрированных избирателей. Например, в Ханты-Мансийском автономном округе на выборах Совета депутатов городского поселения "Барсово" Сургутского района в 2023 г. средняя явка составила 23,97%, в то время как на выборах в Совет депутатов сельского поселения "Верхнеказымский" Белоярского района - 93,97% <19>. Данная проблема находит отражение не только при проведении выборов, но и при реализации иных форм прямого волеизъявления.
--------------------------------
<19> См.: Итоги выборов депутатов Советов депутатов поселений. URL: http://www.hmao.izbirkom.ru/upload/iblock/134/2023_dep56.pdf (дата обращения: 10.06.2024).

Учитывая изложенное, видится возможным пересмотр численного критерия, определяющего минимальную долю населения, которая должна поддержать процедуру отзыва, чтобы он был признан состоявшимся. За основу могла бы быть взята формула, предложенная Конституционным Судом РФ в Постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П ("за отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано"), при этом дополнительно может быть закреплено обязательное условие участия в процедуре отзыва избирателей в количестве не менее, чем это было при соответствующих выборах, или поддержка не менее чем половины (или более) от общего числа избирателей, принявших участие в выборах.
Такой подход не исключает более гибкого регулирования, предполагающего дифференциацию требований к числу избирателей, поддерживающих отзыв, в зависимости от оснований отзыва. Например, если когда-либо будет принято решение об изменении правовой политики и установлении возможности отзыва в связи с утратой доверия населения без привязки к совершению противоправного деяния или принятию противоправного решения, то механизм отзыва по данному основанию, как представляется, мог бы быть более жестким и предусматривать волеизъявление большинства населения муниципального образования, т.е. участие в процедуре отзыва не менее половины избирателей, зарегистрированных в конкретном муниципальном образовании.
В Законе N 131-ФЗ не уточняется, какой степени общественной опасности должно быть совершенное противоправное деяние, какие правовые последствия должно повлечь принятое противоправное решение, чтобы быть достаточным для инициирования процедуры отзыва, используемая формула является содержательно широкой и может охватывать различные виды правонарушений. Как следствие, на практике отсутствует унифицированный подход, в уставах МО можно наблюдать различные способы регулирования.
Например, в Уставе г. Екатеринбурга <20> предусмотрены три основания для отзыва главы Екатеринбурга, одно из которых - неоднократные административные правонарушения в течение года, за которые предусмотрено наказание в виде административного ареста. Для отзыва депутата или главы Олонецкого городского поселения требуется не только установление факта принятия противоправных решений, действий (бездействия) или неисполнения полномочий, но и наличие последствий в виде материального ущерба, нанесенного муниципальному образованию и (или) его населению, либо подтверждение, что неисполнение полномочий создает препятствия для реализации полномочий органами МС, для участия населения в осуществлении местного самоуправления <21>. Депутат городской Думы Ижевска может быть отозван, в частности, при возникновении обстоятельств о противоправной деятельности, открывшихся после избрания, если данные обстоятельства могли быть существенными или решающими при определении выбора избирателей <22>.
--------------------------------
<20> Устав муниципального образования "Город Екатеринбург", принятый Решением Екатеринбургской городской Думы от 30 июня 2005 г. N 8/1.
<21> Устав муниципального образования "Олонецкое городское поселение", принятый Решением Совета Олонецкого городского поселения Олонецкого муниципального района от 21 декабря 2010 г. N 51.
<22> Устав муниципального образования "Город Ижевск", принятый Решением городской Думы г. Ижевска от 16 июня 2005 г. N 333.

Закрепленные на уровне уставов МО положения нередко являются абстрактными и требуют конкретизации, и соответствующее решение не всегда является очевидным (например, какой именно размер материального ущерба должен иметь место для инициирования процедуры отзыва, какие обстоятельства определяются как существенные или решающие при определении выбора избирателей).
Оценивая перспективы применения института отзыва на муниципальном уровне, можно отметить целесообразность его сохранения как формы прямого волеизъявления граждан при условии дополнительной проработки правовой основы его регулирования.
В статье 72 Закона N 131-ФЗ устанавливаются два основания ответственности органов МС перед государством: 1) в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования; 2) при ненадлежащем осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий. В первом случае не уточняется, о каких именно нарушениях идет речь, не указываются степень их общественной опасности, правовые последствия, используется содержательно широкая формула, при этом оговаривается, что соответствующий факт должен быть установлен судом.
Закон N 131-ФЗ (ст. 73, 74) устанавливает различные сроки, в течение которых должны быть применены меры по исполнению решения суда для органов МС, прежде чем будет запущен механизм роспуска или отрешения от должности: представительному органу муниципального образования дается по общему правилу три месяца на принятие соответствующих мер, главе муниципального образования и главе местной администрации - два месяца (судом может быть предусмотрен другой срок).
Надзорные функции за исполнением органами МС указанных в ст. 72 Закона N 131-ФЗ актов возлагаются на органы прокуратуры. На предупреждение ситуаций противоречия муниципальных нормативных правовых актов федеральным законам, законам субъектов РФ, Уставу МО направлена практика соглашений между органами МС и органами прокуратуры, получающая все большее распространение <23>. Такими соглашениями могут предусматриваться следующие формы взаимодействия: проведение правовой и антикоррупционной экспертизы проектов муниципальных нормативных правовых актов; обмен информацией о законодательстве и правоприменительной практике; консультационная поддержка; участие в рабочих группах, заседаниях комиссий; мониторинг действующих муниципальных нормативных правовых актов и др.
--------------------------------
<23> См., например: Соглашение о взаимодействии в правотворческой сфере городской Думы городского округа "Город Арзамас Нижегородской области" и Арзамасской городской прокуратуры; Соглашение о взаимодействии прокуратуры Ярковского района, администрации Ярковского муниципального района Тюменской области, Думы Ярковского муниципального района и Думы Ярковского сельского поселения; и др.

Как показывает анализ практики реализации таких соглашений, упорядочению процесса взаимодействия органов МС и прокуратуры способствуют четкая проработка предусмотренных процедур, определение сроков проведения отдельных мероприятий и т.п.
В 2023 г. Генпрокуратурой России был издан Приказ <24>, содержащий прямое предписание прокурорам в пределах их компетенции обеспечить эффективное взаимодействие в том числе с органами МС, активно участвовать в правотворческой деятельности, что, в свою очередь, предусматривает максимально полное изучение проектов нормативных правовых актов, разработку и направление инициативных проектов и предложений по совершенствованию нормативной правовой базы и др. Предусмотренные меры будут способствовать более тесному сотрудничеству органов прокуратуры и органов МС, дальнейшему расширению практики заключения соглашений и, как следствие, повышению качества муниципальных нормативных правовых актов.
--------------------------------
<24> См.: Приказ Генпрокуратуры России от 31 августа 2023 г. N 584 "О правотворческой деятельности органов прокуратуры Российской Федерации и об улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления".

Органы МС несут ответственность за реализацию отдельных государственных полномочий, которыми они наделяются в установленном в законодательстве порядке. В частности, неисполнение обязанностей по обеспечению осуществления органами МС отдельных государственных полномочий является основанием для удаления главы МО в отставку.
В связи с этим отметим, что делегирование полномочий на муниципальный уровень стало повсеместной практикой (в 2023 г. оно осуществлялось в 84 субъектах РФ) <25>. Предусмотренный механизм наделения органов МС отдельными государственными полномочиями не предполагает отказа в их осуществлении, причем даже в том случае, если выделенных средств на их реализацию недостаточно и в полном объеме ее осуществление затруднено. На это было указано также в разъяснениях Государственной Думы <26>.
--------------------------------
<25> См.: Результаты мониторинга исполнения местных бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях за 2023 год. URL: https://minfin.gov.ru/common/upload/library/2024/06/main/Rezultaty_monitoringa_2024.pdf.
<26> В разъяснениях Государственной Думы отмечено, что действие федеральных законов и иных норм права, а также обязанности физических и юридических лиц, органов публичной власти их исполнять не могут быть обусловлены достаточностью или недостаточностью финансовых ресурсов у субъектов права. При этом подчеркивалось, что органы местного самоуправления, которые понесли ущерб, могут оспорить действия (бездействие) органов государственной власти, ответственных за обеспечение органов местного самоуправления финансовыми средствами, в установленном порядке (Комитет по региональной политике и местному самоуправлению. URL: http://komitetregpol.duma.gov.ru/voprosy-i-otvety/131-fz/nadelenie-polnomochiyami/d082573b-8905-4e67-816d-ada8bda33d89).

На практике органы МС нередко вынуждены возмещать свои расходы на реализацию отдельных переданных государственных полномочий в судебном порядке <27>, и хотя в целом суды поддерживают соответствующие требования, все же необходим более четкий административный механизм, обеспечивающий реализацию государственных гарантий компенсации убытков. Требуется унификация подходов относительно того, какие именно убытки подлежат возмещению, например входят ли в таковые расходы на оплату труда лиц, задействованных в реализации переданных государственных полномочий, материально-техническое обеспечение соответствующей деятельности органов МС, сопутствующие судебные расходы.
--------------------------------
<27> См.: Определение ВС РФ от 5 октября 2016 г. по делу N А48-3019/2015.

В ходе конституционных преобразований 2020 г. было изменено положение ч. 2 ст. 132 Конституции РФ: в обновленной редакции государственные гарантии направлены на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами МС во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций. В развитие конституционных положений на законодательном уровне нашел отражение такой принцип взаимодействия органов публичной власти, как гарантированность необходимого финансового обеспечения при передаче полномочий между уровнями публичной власти <28>.
--------------------------------
<28> См.: ст. 17 Федерального закона от 8 декабря 2020 г. N 394-ФЗ "О Государственном Совете Российской Федерации".

Рассматриваемая проблема признается на высшем государственном уровне, в связи с этим в Перечне поручений по итогам заседания Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления от 20 апреля 2023 г. было дано указание представить предложения по предоставлению органам МС гарантий в целях компенсации дополнительных расходов, возникающих в связи с осуществлением переданных им отдельных государственных полномочий <29>.
--------------------------------
<29> В том числе административных расходов и расходов, возникающих в связи с исполнением судебных решений по вопросам реализации таких полномочий и по созданию механизмов ограничения ответственности органов МС за исполнение указанных полномочий только в объеме субвенций, переданных на их реализацию из федерального бюджета и (или) бюджетов субъектов РФ.

Можно ожидать, что в итоге дополнительная проработка механизма реализации отдельных государственных полномочий органами МС будет способствовать сбалансированному распределению ответственности, реализации формулы "справедливого гарантированного софинансирования", упомянутой Конституционным Судом РФ при рассмотрении дела о возложении на орган МС обязательства по ликвидации за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов <30>.
--------------------------------
<30> См.: Постановление КС РФ от 30 мая 2023 г. N 27-П.

Ответственность органов МС наступает и в случае неисполнения обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению определенных полномочий (предусматривается удаление главы муниципального образования в отставку). Однако не всегда можно четко их определить, разграничить от полномочий органов публичной власти иных территориальных уровней, что усложняет определение границ ответственности.
В литературе, например, неоднократно обращалось внимание на проблемы с выделением вопросов местного значения, связанных с созданием условий социальной и культурной адаптации мигрантов (при условии, что за органами государственной власти субъектов РФ закреплены полномочия по осуществлению мер, направленных на социальную и культурную адаптацию и интеграцию иностранных граждан (мигрантов)), при этом подчеркивалось, что на сегодняшний день интеграционная модель на федеральном уровне в окончательном виде не сформирована <31>. Имеются содержательные пересечения при определении вопросов местного значения и полномочий органов государственной власти субъектов РФ в сфере укрепления межнационального и межконфессионального согласия, профилактики межнациональных (межэтнических) конфликтов.
--------------------------------
<31> См., например: Правовое регулирование межнациональных отношений в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. Л.В. Андриченко, А.Е. Постников. М., 2021. С. 262 - 263.

Таким образом, правовое регулирование ответственности органов и должностных лиц МС отвечает общему вектору преобразований в сфере местного самоуправления, предполагающему усиление государственного воздействия, детальное регулирование многих аспектов со стороны федерального законодателя. Предусмотренные меры ответственности должны быть направлены на обеспечение стабильного и непрерывного функционирования публичной власти и одновременно способствовать эффективной реализации вопросов местного значения, минимизации рисков злоупотреблений, обеспечивая сохранение самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Список литературы

1. Баженова О.И. Реализация преобразованной конституционной модели местного самоуправления в России: первые шаги // Конституционное и муниципальное право. 2020. N 12.
2. Михеева Т.Н., Михеев Д.С. Конституционная парадигма местного самоуправления в единой системе публичной власти // Конституционное и муниципальное право. 2023. N 12.
3. Нанба С.Б. Конституционные преобразования: перенастройка российского местного самоуправления // Журнал российского права. 2021. Т. 25. N 6.
4. Нанба С.Б. Компетенция муниципального образования: от научных идей к правовому регулированию. М., 2023.
5. Научные концепции развития российского законодательства: Монография / Отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. 7-е изд. М., 2015.
6. Правовое регулирование межнациональных отношений в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. Л.В. Андриченко, А.Е. Постников. М., 2021.
7. Реформа организации публичной власти: основные направления реализации: Монография / Отв. ред. А.Е. Постников, Л.В. Андриченко. М., 2022.
8. Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления. М., 2012.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ