ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Банковское право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРАВОВОЙ СТАТУС ЦЕНТРАЛЬНЫХ БАНКОВ: СРАВНИТЕЛЬНОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ
М.Г. ОГЛЫ МЕХТИЕВ
Правовой статус центрального банка (далее - ЦБ) приобрел особую актуальность в условиях беспрецедентного санкционного давления, оказываемого коллективным Западом на Россию. Эти действия развеяли миф о той независимости денежно-кредитных властей, которая укоренилась в среде финансистов. Однако данная работа посвящена не анализу норм международного права, касающихся правомерности заморозки российских международных резервов или односторонних санкций, а независимости и автономности ЦБ, что представляется не менее актуальной и значимой задачей в свете конституционно-правовых основ защиты финансовой системы от дисбалансов и экономических свобод индивидов. Это подтверждает тот факт, что в процессе развития законодательства о монетарной системе статус и полномочия эмитента денежных средств поднялся на уровень основного закона. Данная работа также не затрагивает полномочия ЦБ, которые касаются регулирования рынка ценных бумаг, операций на финансовых рынках, банковского надзора, взаимодействия с другими центральными банками в рамках международного сотрудничества государств и др. В статье предпринята попытка раскрыть только природу правового регулирования статуса ЦБ, а также его главнейшего и исключительного полномочия - ведения денежно-кредитной политики (далее также - ДКП).
История развития законодательства о центральных банках на европейском континенте представляется наиболее насыщенной и долгой. Как известно, первые ЦБ появились в Швеции (1668 г.) и Великобритании (1694 г.). Изначально перед ними была поставлена задача стабилизации финансовой системы посредством стандартизации металлических денег <1> несмотря на то, что они обладали статусом частных лиц <2>. В России ЦБ появился в 1860 г. по Указу Александра II как Государственный банк (далее - Госбанк) <3>, который по своим полномочиям был схож с европейскими ЦБ. Его деятельность была направлена на упрочение денежной кредитной системы Империи посредством двух основных факторов: во-первых, сам Госбанк был подчинен Министерству финансов. Во-вторых, объем средств и полномочий по выдаче ссуд позволили упорядочить процентные ставки по ссудам, так как разница в ставках у ростовщиков дестабилизировала кредитную систему. Сегодня эту роль выполняет ключевая ставка Центрального банка, однако в те годы данный Указ не подразумевал ведение ДКП в современном понимании.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Гузнов А.Г. Исторический аспект создания и развития центральных банков // Актуальные проблемы российского права. 2016. N 3 (64).
<2> Банк Англии был национализирован в 1946 г. (para. 1 of the Bank of England Act 1946. URL: https://www.legislation.gov.uk/ukpga/Geo6/9-10/27/enacted), однако до национализации устав (еще частного) Банка Англии принимался и мог быть изменен парламентом Соединенного Королевства. См.: Bank of England. The Bank of England History and Functions. Bank of England Archive (G15/634). 1970. P. 6 - 8. URL: https://www.bankofengland.co.uk/-/media/boe/files/archive/publications/history-and-functions.pdf.
<3> URL: https://www.prlib.ru/history/619307/.
В 1917 г. все банки России были объединены с Госбанком, а государство получило монополию на банковскую деятельность <4> как условие создания плановой экономики. В дальнейшем 4 октября 1921 г. В.И. Лениным был подписан Декрет Совета Народных Комиссаров об учреждении Госбанка РСФСР <5>, который в отличие от западноевропейских ЦБ вобрал полномочия не только по организации денежного обращения и банковского надзора, но и по предоставлению банковских услуг населению и эмиссии казначейских облигаций <6>. Позднее Конституция СССР 1936 г. (ст. 70) станет одной из первых Основных Законов, закрепивших статус ЦБ.
--------------------------------
<4> См.: п. 1 и 2 Декрета о национализации банков от 14(27) декабря 1917 г.
<5> Утвержден 4-й сессией ВЦИК 7 октября 1921 г. См.: URL: https://www.prlib.ru/history/619600.
<6> В современном мире эти полномочия разделены. Например, в ст. 75 Конституции РФ эмиссия и организация денежного обращения (ч. 1 и 2) закреплены за Банком России, а размещение государственных облигаций (ч. 4) является полномочием Министерства финансов РФ.
В отличие от российской модели в западных странах центральные банки медленнее сменяли частный статус на публичный. Законом Великобритании о Банке Англии 1946 г. (разд. 27) основной капитал Банка Англии передан в государственную собственность и поставлен под общественный контроль <7>. В данном Законе указано, что внесение изменений допускается и монархом, если эти изменения не касаются положений об учреждении Банка Англии, принятых парламентом.
--------------------------------
<7> Bank of England Act 1946. URL: https://www.legislation.gov.uk/ukpga/Geo6/9-10/27/enacted.
В США подобное учреждение появляется впервые в конце XVIII в. в результате весьма ожесточенных дебатов в парламенте о роли и пределах участия государства в экономике <8>. К тому же стояла проблема соответствия Основному Закону, так как Конституция США напрямую не наделяла правительство полномочиями создавать корпорации, включая национальный банк <9>. Тем не менее Конгресс все же принял Устав Банка США, основная идея которого заключалась в эмиссии банкнот, позволив таким образом упорядочить монетарную систему страны <10>. Затем, уже в 1913 г., парламент США принял Закон о федеральном резерве, учредивший Федеральную резервную систему (далее - ФРС) - с известным в наши дни двойным мандатом <11>: "цели максимальной занятости и стабильных цен и умеренных долгосрочных процентных ставок" <12>.
--------------------------------
<8> Federal Reserve History. Before the Fed: The Historical Precedents of the Federal Reserve System. URL: https://www.federalreservehistory.org/essays/before-the-fed.
<9> Federal Reserve History. The First Bank of the United States. URL: https://www.federalreservehistory.org/essays/first-bank-of-the-us.
<10> Federal Reserve History. The First Bank of the United States... Заметим, что в США ЦБ не получил конституционный статус, а учрежден отдельным законодательным актом.
<11> В современной литературе данный подход называется dual mandate, который сводит указанную выше формулировку к стабильным ценам при максимальной занятости. См., например: Federal Reserve Bank of Chicago. The Federal Reserve Dual Mandate. URL: https://www.chicagofed.org/research/dual-mandate/dual-mandate.
<12> Данное положение осталось неизменным. См.: Section 2A of the Federal Reserve Act 1913. URL: https://www.govinfo.gov/content/pkg/COMPS-270/pdf/COMPS-270.pdf.
Однако Великая депрессия 1929 - 1939 гг. привнесла немало изменений в законодательство о ФРС. Полномочия ФРС по сравнению с президентом и казначейством США были урезаны, так как ФРС не удалось предотвратить Великую депрессию. Президент получил полномочия менять курс доллара к золоту и регулировать золотой стандарт (паритет). Был учрежден также Валютный стабилизационный фонд, вошедший в состав казначейства, что дало последнему широкий набор инструментов для организации денежного обращения. В результате к середине 1930-х гг. казначейство также имело больше полномочий по организации денежного обращения в США, чем ЦБ <13>.
--------------------------------
<13> См.: Federal Reserve History. Overview: The History of the Federal Reserve. URL: https://www.federalreservehistory.org/essays/federal-reserve-history.
В течение второй половины XX в. целью развитых государств в наделении независимостью ЦБ для ведения ДКП была стабилизация цен <14>. Со временем появилась необходимость обеспечить и прозрачность деятельности ЦБ, которая не обязательно подразумевает такую прозрачность, которая характерна для публичных органов власти в демократических режимах <15>. Она выступает также в роли инструмента коммуникации ЦБ с участниками валютно-финансовых отношений <16>, что получило отражение и в деятельности международных финансовых организаций <17>.
--------------------------------
<14> Согласно исследованиям конца XX в. независимость центральных банков ассоциировалась с падением или возможностью предсказать инфляцию. См.: Crowe C., Meade E.E. Central Bank Independence and Transparency: Evolution and Effectiveness // IMF Working Paper. WP/08/119, 2008. P. 4.
<15> Для ориентирования участников финансовых рынков см. para. 9 of the Central Bank Transparency Code of the International Monetary Fund (july 2020).
<16> См.: Blinder A., Ehrmann M., Fratzscher M., Haan J., Jansen D.J. Central Bank Communication and Monetary Policy: A Survey of Theory and Evidence // ECB Working Paper Series No. 898, 2008. P. 8.
<17> См., например: Веремеева О.В. Институциональные предпосылки управления международными финансовыми рисками // Федерализм. 2015. N 3. С. 114.
Сама же концепция независимости ЦБ ассоциировалась с дерегулированием рынков в национальных законодательствах в послевоенные годы. Так, известный американский экономист М. Фридман считал, что такая власть ЦБ - эмиссия и организация денежных средств - под контролем независимого от иных органов государственный власти (включая относительную независимость и от законодателя) не является демократичной, если его полномочия расширены <18>. Сама монетарная политика ЦБ представляется монетарной конституцией, а набор инструментов ЦБ - своего рода законодательными актами. Недемократичность, по М. Фридману, могла быть преодолена в том случае, если законодатель определяет цели и задачи монетарной политики, даже если ЦБ будет оставаться частным учреждением, как в Англии в довоенное время <19>.
--------------------------------
<18> См.: Wachtel P., Blejer M. A Fresh Look at Central Bank Independence // Cato Journal. 2020. Vol. 40. No. 1. P. 5.
<19> Несмотря на статус ЦБ как частного учреждения его деятельность могла быть изменена или отменена законодательным актом парламента Великобритании. См.: Wachtel P., Blejer M. Op. cit.
Однако к концу XX в. активно развивается доктрина правового обеспечения механизмов рыночной экономики в конституциях, которые, правда, не всегда отсылают к центральному банку напрямую <20>. На европейском континенте общепринятый подход (характерный и для российского конституционного законодательства после распада СССР) заключается в том, что конституции "обязательно должны гарантировать стабильность и предсказуемость свободных рынков... обеспечить четкую структуру, основанную на верховенстве права, но они должны закреплять только самые существенные правила" <21>. К ним относятся принципы свободы договора, экономической деятельности, равенства и конкуренции (между индивидами и между индивидами и государством). Конкуренция не запрещает органам государственной власти заниматься экономической деятельностью, она лишь не должна быть исключена из "обычных юридических требований" <22>. Таким образом, свобода экономической деятельности и поддержка конкуренции определены не как фундаментальные, а скорее как конституционные положения (если они получают такое закрепление) <23>.
--------------------------------
<20> Согласно докладу Организации экономического сотрудничества и развития только в немногих странах континентальной правовой системы центральные банки получили конституционный статус, в то время как в англосаксонских странах он отсутствует. См.: OECD. Central banks' governance and operations / Constitutions in OECD Countries: A Comparative Study: Background Report in the Context of Chile's Constitutional Process, OECD Publishing, Paris, 2022. URL: https://doi.org/10.1787/97bb0aad-en.
<21> Para. II of the Report CDL(1994)009e-restr of the European Commission for Democracy through Law "Legal Foundations of the Economic System during a Period of Transition from a Planned to a Market Economy". Strasbourg, 28 February 1994. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL(1994)009-e.
<22> Para. II of the Report CDL(1994)009e-restr... См. также: Современные концепции верховенства права и правового государства: сравнительно-правовое исследование: Монография / Отв. ред. Т.Я. Хабриева, А.И. Ковлер. М., 2024. С. 237 - 238.
<23> См.: Мехтиев М.Г. Защита социальных и экономических прав в условиях интеграционных процессов // Журнал российского права. 2024. Т. 28. N 2.
На рубеже 1980 - 1990-х гг. тенденция к независимости ЦБ вышла за пределы западного мира. Как писал М. Маркуссен, "мир центральных банков захлестнула настоящая волна независимости" <24>, а сам термин "независимость центральных банков", по мнению В. Бернхарда, стал универсальным <25>. Многие страны de facto оградили ЦБ от прямого политического контроля <26>.
--------------------------------
<24> Marcussen M. Central Banks on the Move // Journal of European Public Policy. 2005. Vol. 12. No. 5. P. 905.
<25> См.: Bernhard W. Banking on Reform: Political Parties and Central Bank Independence in the Industrial Democracies. Michigan, 2002. P. 19.
<26> См.: Heckel M. The Bank of Japan - Institutional Issues of Delegation, Central Bank Independence and Monetary Policy. July 29, 2014. P. 17. URL: https://d-nb.info/1063278244/34.
Из-за усиления автономности центральных банков появилась необходимость усилить их подотчетность. Кроме того, сами операции этих институтов также стали более прозрачными. Изменились и методы проведения ДКП - переход на таргетирование инфляции <27>.
--------------------------------
<27> См.: Crowe C., Meade E. Op. cit. P. 3 - 4.
Таргетирование инфляции на рубеже XX - XXI вв. стало причиной эволюции мировой валютно-финансовой системы и его правового регулирования. Этот период ознаменовался активной глобализацией и дерегулированием трансграничного движения капитала, которые вопреки ожиданиям привели к ряду мировых кризисов <28>. Несмотря на это, представление о независимости ЦБ в качестве гаранта стабильности финансовой системы каждого государства, а потому и всей мировой валютно-финансовой системы, не просто сохранилось, а, напротив, привело к конституционному закреплению основ монетарной политики, что в зарубежной литературе стало ассоциироваться с принципом разделения финансовых властей - ведение налогово-бюджетной и денежно-кредитной политики разделилось <29>.
--------------------------------
<28> См.: Para. 23 of the United Nations Report of the Commission of Experts of the President of the United Nations General Assembly on Reforms of the International Monetary and Financial System, September 21, 2009. URL: https://www.un.org/en/ga/econcrisissummit/docs/FinalReport_CoE.pdf.
<29> См.: Napier C. Constitutional Options: Economic Provisions. May 2003. P. 5. URL: https://constitutionnet.org/sites/default/files/Economicissues.napier.pdf.
Заметим, что в данном контексте независимостью наделен только ЦБ. Из-за этого налогово-бюджетным органам сложнее реагировать на изменения в экономике страны, если они требуют таких непопулярных мер, как увеличение налогов или снижение социальных расходов. Монетарные власти (ЦБ), напротив, будучи автономными, оказались защищенными от давления со стороны общества и избирательного процесса, что позволяет им при необходимости ужесточать ДКП <30>. Помимо независимости полномочия ЦБ еще и расширились. Он стал разрабатывать банковские и бухгалтерские стандарты, стандарты и отчетность рынка страхования и проч. ввиду того, что ЦБ по природе своей деятельности ближе к кредитным и иным финансовым организациям.
--------------------------------
<30> Ibid.
Разграничение полномочий между ЦБ и финансовыми органами исполнительной власти приобрело комплексный характер. Законодатели запретили так называемое монетарное финансирование центральным банком исполнительных органов власти <31>. Предоставление эмитируемых ЦБ денежных средств напрямую органам государственной власти приводит к тому, что критическая часть денежных средств распределяется не самими участниками рынка и не через кредитные организации (частные банки), а посредством властных решений - распределения бюджетных средств министерством финансов. В результате финансовые рынки оказываются в зависимости от органов исполнительной власти, у которых появляется возможность влиять на ставки по кредитам, инфляцию и, что особенно важно, ценообразование. В такой ситуации и сам ЦБ оказывается в зависимости от государственных органов власти <32>. Наконец, само правительство получает возможность решать политические задачи в ущерб экономическим интересам частных лиц <33>.
--------------------------------
<31> См., например, в европейском праве: ст. 125 Договора о функционировании ЕС - запрет только прямого финансирования центробанком органов государственной власти и институтов ЕС; Мехтиев М.Г. О решении Федерального конституционного суда Германии по программе выкупа государственных облигаций Европейским центральным банком // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2020. N 4 (83). С. 134 - 138.
<32> См.: Agur I., Capelle D., Dell'Ariccia J., Sandri D. Monetary Finance: Do Not Touch, or Handle with Care? January 13, 2022. P. 19. URL: https://www.imf.org/en/Publications/Departmental-Papers-Policy-Papers/Issues/2022/01/11/Monetary-Finance-Do-Not-Touch-or-Handle-with-Care-464862.
<33> См., например: Мехтиев М.Г. Защита социальных и экономических прав в условиях интеграционных процессов... С. 138 - 139.
При этом нельзя однозначно утверждать, что западные государства остаются привержены четко сформулированным в законодательствах разграничению полномочий ЦБ и иных органов государственной власти, а также их автономии. Например, в 1997 г. в Закон о Банке Японии были внесены поправки ввиду того, что Конституция Японии (ст. 65) наделила Кабинет министров исполнительной властью. Из-за этого возник вопрос: в какой степени принятие решений по денежно-кредитной политике охвачено этим положением, так как Закон о Банке Японии гласит: "Автономия Банка Японии в отношении валютного и денежно-кредитного контроля должна уважаться"? <34> Тем не менее Япония остается государством, ЦБ которого входит в число независимых и автономных органов монетарной власти <35>.
--------------------------------
<34> Article 3 (1) of the Bank of Japan Act (Act No. 89 of June 18, 1997). URL: https://www.cas.go.jp/jp/seisaku/hourei/data/boja.pdf.
<35> См., например: Dincera N.N., Eichengreen B. Central Bank Transparency and Independence: Updates and New Measures // International Journal of Central Banking. 2014. Vol. 10. No. 1. P. 199 - 200.
Что касается законодательств крупнейших развивающихся стран, то Конституции Китая и Индии не определяют статус центрального банка <36>. Однако Конституция ЮАР в ст. 223 учреждает ЦБ, а в ст. 224 определяет его основную цель - "защита стоимости национальной валюты в интересах сбалансированного и стабильного экономического роста в Республике" <37>. Отдельно отмечается, что для достижения такой цели ЦБ ЮАР должен защищать стоимость национальной валюты в интересах сбалансированного и стабильного экономического роста <38>. Наконец, в приложении 6 данного Основного Закона в числе конституционных институтов указан и Южно-Африканский резервный банк (ЦБ) <39>.
--------------------------------
<36> В Конституции Индии встречается только упоминание рупии как валюты и нет положений о ней как о законном платежном средстве или национальной валюте; само упоминание рупии в положениях о долгах и выплатах заработной платы, вероятно, и является признанием ее денежной единицей государства. См.: para. 104, 193, 276 (taxes) etc. of the Constitution of India 2022.
<37> Конституции государств Африки и Океании: Сб. / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. Т. 3. М., 2019. С. 983.
<38> Там же.
<39> Para. 20(e) of the Schedule 6 of the Constitution of the Republic of South Africa, 1996.
Африканские конституции в целом имеют свои особенности. Они часто оказывают непосредственное влияние на производство и распределение материальных и финансовых благ через создание институтов государственного управления экономикой. Такая тенденция характеризуется в зарубежной литературе как "связывание" политической и экономической политики <40>. Ярким и неординарным примером является Основной Закон Намибии, который предусматривает весьма оригинальный механизм баланса сил и системы сдержек и противовесов касательно ее ЦБ. Если Основной Закон устанавливает, что ЦБ учреждается законодательным актом и должен служить основным инструментом государства для контроля денежной массы, валюты, банковских учреждений и любых других финансовых учреждений <41>, то руководящие органы ЦБ и Государственной комиссии по планированию (как советник президента) назначаются президентом <42>, что не встречается в большинстве конституций современного мира.
--------------------------------
<40> См.: Napier C. Op. cit. P. 2.
<41> Часть 1 ст. 128 Конституции Намибии. См.: Конституции государств Африки и Океании... С. 659 - 660.
<42> Статья 129 Конституции Намибии (Там же. С. 660).
Среди государств Южной Америки отметим Бразилию, чей ЦБ обозначен как федеральный орган власти и член Национальной финансовой системы. В Конституции 1988 г. установлены исключительная компетенция страны по эмиссии валюты <43> и требование предварительного одобрения монетарной политики Сенатом в ходе тайного голосования после публичных слушаний руководителя ЦБ и его заместителей <44>, назначаемых президентом Бразилии <45>.
--------------------------------
<43> Constitution of the Federative Republic of Brazil. Article 164. URL: https://www.globalhealthrights.org/wp-content/uploads/2013/09/Brazil-constitution-English.pdf.
<44> Ibid. Para. III(d) of the article 52.
<45> Ibid. Para. XIV of the article 84.
Заметим, что до наделения ЦБ Бразилии независимостью функции денежно-кредитного органа (с 1945 г.) выполнялись совместно ЦБ и Национальным казначейством (Министерством финансов), при этом эмиссия денежных средств осуществлялась Минфином <46>. Совместный орган был создан для осуществления денежно-кредитного контроля и определения центральным банком процентной ставки по резервным требованиям для кредитных организаций, ставок переучета, предоставления финансовой ликвидности и проч. Кроме того, данный орган осуществлял банковский надзор, валютную политику и представлял страну в международных органах <47>.
--------------------------------
<46> Banco central Do Brasil. Functions of the central Bank of Brazil. October 2016. P. 7. URL: https://www.bcb.gov.br/conteudo/home-en/FAQs/FAQ%2011-Central%20Bank%20of%20Brazil%20Functions.pdf.
<47> Ibid.
Однако в Конституции Бразилии напрямую не упоминается ДКП. В ст. 192 предусмотрена разработка дополнительного закона о национальной финансовой системе, который, в свою очередь, заменил указанный выше совместный орган ЦБ и казначейство на Национальный валютный совет <48>. При этом, несмотря на учреждение ЦБ Конституцией, Центробанк получил автономию от исполнительной власти на основании не базового закона, а Указа Президента от 1999 г. об установлении инфляционного таргетирования <49>.
--------------------------------
<48> См.: ст. 2 Закона N 4.595 от 31 декабря 1964 г. с изменениями, внесенными Законом N 179 от 24 февраля 2021 г. URL: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp179.htm#art13.
<49> См.: Meade E. Chapter 3: Political framework and legal status // Issues in the Governance of Central Banks. Basel, 2009. P. 60. URL: https://www.bis.org/publ/othp04.pdf.
Несколько отличается законодательство Аргентины. В ее базовом законе парламент наделен компетенцией создавать и регулировать федеральный банк, обладающий полномочиями по эмиссии денег, а также другие национальные банки <50>, в то время как создание такого эмиссионного центра является монополией именно национального парламента <51>. Так, автономность ЦБ определена Уставом Национального банка Аргентины, согласно которому "Банк не подлежит никаким существующим или будущим общим положениям - независимо от их характера, - действия которых распространяется на национальные органы государственного управления, если такие положения ограничивают полномочия Банка, закрепленные в настоящем Уставе" <52>. Однако и Устав однозначно не наделяет ЦБ компетенцией осуществлять монетарную политику, а лишь ограничил законодательными актами парламента ведение политики ЦБ по обменному курсу <53>. Другими словами, закон предписывает ЦБ осуществлять курсовую политику без четкого указания на ДКП.
--------------------------------
<50> См.: ст. 75.6 Конституции Аргентины. URL: http://www.biblioteca.jus.gov.ar/Argentina-Constitution.pdf.
<51> Региональные законодательные собрания не могут принимать акты по учреждению банка - эмитента денежных средств без одобрения центрального парламента (см. ст. 126 Конституции Аргентины).
<52> Раздел 1 Устава Центрального банка Аргентины. URL: https://www.bcra.gob.ar/Institucional/BCRALaw.asp.
<53> Там же. Разд. 2.
Как указано выше, Основной Закон Индии не закрепляет статус ЦБ ввиду того, что он не относится к новым конституциям. В этой стране также особую роль играют Центральное правительство, уполномоченное назначать председателя и заместителей председателя ЦБ <54>. Индийские органы исполнительной власти (в отличие от многих других стран) уполномочены "время от времени давать Банку такие указания, которые оно может, после консультации с Управляющим Банка, счесть необходимыми в общественных интересах" <55>, хотя "общий надзор и управление делами и деятельностью Банка возлагаются на его совет директоров, который может осуществлять все полномочия и совершать все действия, которые могут осуществляться или совершаться Банком" <56>. Более того, если, по мнению правительства, ЦБ Индии не выполняет обязательства, возложенные на него законом, правительство может посредством уведомления в Бюллетене Индии объявить смену состава Центрального совета (руководящий орган ЦБ Индии), после чего общий надзор и руководство делами Банка осуществляется отдельным органом, учрежденным правительством <57>.
--------------------------------
<54> Para. 8 of the Reserve Bank of India Act, 1934. URL: https://www.indiacode.nic.in/bitstream/123456789/2398/1/a1934-2.pdf.
<55> Ibid. Para. 7(1).
<56> Ibid. Para. 7(2).
<57> Ibid. Para. 30(1).
Существуют, однако, и другие исключения. В числе них можно выделить конституции Папуа Новой Гвинеи и Эквадора. В ст. 289 Конституции Папуа Новой Гвинеи de facto ЦБ подчинен правительству (включая эмиссию национальной валюты), а Эквадор - единственная страна, где ЦБ включен в структуру органов исполнительной власти напрямую <58>.
--------------------------------
<58> Статья 303 Конституции Эквадора гласит: "Разработка денежно-кредитной, валютной и финансовой политики является исключительной компетенцией исполнительной власти и осуществляется через Центральный банк". URL: https://www.constituteproject.org/constitution/Ecuador_2008.
В целом можно констатировать, что по мере развития регулирования ДКП оно (регулирование) со временем стало подниматься до уровня основных законов. ЦБ, таким образом, прошли путь от частных финансовых институтов с весьма ограниченными полномочиями до учреждения, которое ведет государственную политику в сфере организации денежного обращения.
Наконец, переходя к российскому законодательству, отметим, что указанные выше нормативные подходы отчетливо видны и в Основном Законе России. В ст. 75 Конституции РФ прямо и недвусмысленно определено, что российский рубль является денежной единицей России, а Банк России - единственный орган, который не только осуществляет его эмиссию, но и защищает его стабильность и устойчивость. Однако эти формулировки не предусматривают ни стабильность курса валюты, ни гарантию низкой или приемлемой инфляции. Такой вывод можно сделать исходя из других формулировок, которые не явно, но указывают на это.
В ст. 8 Конституции закреплены основы рыночной экономики, когда наряду с признанием частной, государственной и муниципальной форм собственности установлены также свобода экономической деятельности и конкуренция, в результате которой формируются цены в рыночной экономике. Однако в новой ст. 75.1 Конституции усилена социальная ориентированность (основы которой содержатся в ст. 7 Конституции РФ) функций экономических властей: "В Российской Федерации создаются условия для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан...".
При внимательном изучении приведенной цитаты возникает вопрос: как "создание условий" может получить внешнюю оценку, учитывая, что в самом тексте Основного Закона отсутствуют какие-либо критерии для такой оценки? К тому же данные формулировки не говорят о Центральном банке напрямую, а лишь охватывают сферы деятельности, связанные с полномочиями ЦБ.
Для ответа на этот вопрос следует проанализировать концепцию баланса сил и механизм демократического контроля. Так, в числе конституционных полномочий Президента определено положение о представлении Государственной Думе кандидатуры "для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации", а также его отстранении (п. "г" ст. 83 Конституции РФ). Похожий механизм применяется и по отношению к членам правительства, хотя и с некоторыми отличиями. Также обратим внимание на порядок отставки правительства, который не связан с Центральным банком. Например, отставка правительства в 2020 г. была осуществлена без отставки Председателя Банка России <59>. Что касается полномочий парламента, то Государственная Дума не только назначает и отстраняет от должности Председателя Банка России, но и заслушивает ежегодные доклады Председателя Банка России, как и Правительства (п. "г", "г.1" ч. 1 ст. 103 Конституции РФ), что и является демократическим или парламентским контролем.
--------------------------------
<59> См.: п. 1 Указа Президента РФ от 15 января 2020 г. N 14 "О Правительстве Российской Федерации".
Заметим, что в ст. 5 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Закон о ЦБ РФ) не просто предусмотрено предоставление отчета ЦБ Государственной Думе, но именно за законодателем оставлено решение по оценке как отчета, так и основных направлений единой государственной ДКП. При этом если говорить об исполнительной ветви власти, то в п. "а" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ предусмотрена подотчетность и правительства парламенту <60>, где помимо прочего правительство наделено полномочиями обеспечивать проведение единой финансовой и денежно-кредитной политики (п. "б" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ).
--------------------------------
<60> См.: п. 11 ч. 1 ст. 31 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".
Однако единая финансовая и монетарная политика не подразумевает подчинение Банка России органам исполнительной власти. Напротив, ст. 7 Закона о ЦБ РФ наделяет Банк России полномочиями по изданию нормативных актов, обязательных для федеральных органов государственной власти и органов местного самоуправления в сферах, отнесенных к его компетенции законодательством. При этом не все нормативные акты регистрируются как нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. В числе таких актов - решения по инфляционному таргетированию и резервным требованиям, которые напрямую связаны с денежной массой и ее эмиссией, являющимися, что важно, основой государственной ДКП.
Отсюда следует необходимость проанализировать порядок разработки и принятия единой государственной ДКП. Статьей 12 Закона о ЦБ РФ учрежден Национальный финансовый совет и органы управления Банком России, к полномочиям которого в числе прочего отнесено рассмотрение "проекта основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики" (п. 5 ст. 13). При этом Национальный финансовый совет состоит из представителей обеих палат Федерального собрания, президента, правительства и самого председателя Банка России, что, судя по всему, направлено на обеспечение независимости ЦБ, так как при этом ни у кого не будет большинства в данном органе. Что касается совета директоров Банка России, то его члены "назначаются Государственной Думой на должность сроком на пять лет по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом Российской Федерации" (ст. 15), что также можно рассматривать как элемент баланса сил в контексте принципа разделения властей.
Сама единая государственная ДКП одобряется советом директоров Банка России, что можно рассматривать как еще один элемент гарантии независимости ЦБ. Однако именно (в том числе) по нему Банк России предоставляет отчет в Государственную Думу, а прежде, еще на стадии разработки и рассмотрения проекта, во взаимодействии с правительством представляет его Президенту РФ, Правительству РФ и Государственной Думе (п. 1 ст. 18).
Отсюда следует, что Банк России является автономным органом государственной власти, встроенной в систему баланса сил с довольно четким разграничением полномочий, системой сдержек и противовесов для осуществления государственной монетарной политики. Его подотчетность парламенту и одобрение президентом является также элементом демократии, когда органы государственной власти должны пройти проверку со стороны избранных населением представителей, а также согласовываться с основами государственной политики, устанавливаемыми президентом <61>. По этой причине основные направления единой государственной ДКП нацелены на стабилизацию цен в интересах населения без вмешательства государственных органов власти, в то время как поведение населения подвержено инфляционным ожиданиям, таргетируемым ЦБ. В данном контексте независимость Центрального банка не является абсолютной, а лишь функциональной <62>.
--------------------------------
<61> О полномочиях Президента РФ определять основные направления внутренней и внешней политики государства см. п. 3 ст. 80, п. "е.5" ст. 83, п. "е" ст. 84 Конституции РФ.
<62> См.: Мехтиев М.Г. Международно-правовое регулирование механизмов преодоления дефицита платежного баланса: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2021. С. 71.
При этом вышеупомянутое усиление социальной ориентированности в основных законах государств представляет собой новый виток в развитии конституционного права. Например, новые положения ч. 5 - 7 ст. 75 Конституции РФ (не говоря уже о ст. 75.1) предусматривают те социальные права населению, которые не обязательно должны быть закреплены в силу ст. 7, так как она предусматривает только необходимый минимум для гарантии фундаментальных прав индивидов. Увеличение экономических прав может усилить роль органов государственной власти в функционировании экономики страны, так как на уровне Основного Закона с 2020 г. ряд бюджетных расходов гарантируются напрямую. Например, индексация пенсий в ч. 6 ст. 75 означает увеличение выплат по мере роста цен, в то время как Банк России, как уже было указано ранее, таргетирует инфляцию (динамику роста цен). Заметим, что разграничение полномочий между ЦБ и правительством в виде разделения ответственности направлено на то, чтобы определение и достижение цели по инфляции оставались исключительно за ЦБ. Однако рост бюджетных расходов приводит к тому, что существенная доля денежных средств попадает в финансовый оборот посредством бюджетных расходов, которые осуществляются фискальными органами после закрепления их в бюджетном законодательстве <63>. Заметим, что, по мнению ряда специалистов, бюджетное стимулирование может поставить под сомнение независимость Центрального банка, если оно сопровождается ростом государственного долга <64>.
--------------------------------
<63> Участие исполнительной ветви власти в принятии законодательства о бюджете закреплено в ч. 3 ст. 104 Конституции РФ.
<64> См., например: Jordan T.J. Current challenges to central banks' independence: Speech at the Annual O. John Olcay Lecture on Ethics and Economics at the Peterson Institute. Washington, 11 October 2022. P. 8 - 9. URL: https://www.bis.org/review/r221017n.pdf.
Что касается новейших тенденций западных стран и МВФ как экспертного центра, то они (частично и Россия, как видно из анализа выше) на сегодняшний день занимают противоречивую позицию по отношению к регулированию деятельности ЦБ. С одной стороны, развитие законодательств о монетарной политике движется в сторону способствования финансово-экономической и иной (или общей) политике государств, чтобы последним не пришлось пересматривать механизмы гарантии независимости ЦБ от других органов исполнительной власти <65>, хотя в таких случаях законодатель обычно подчеркивает, что ЦБ должен способствовать общей политике государства без ущерба стабильности цен <66>. При этом вовлечение ЦБ в так называемую зеленую повестку ограничивает инструментарий ЦБ, потому что последний может оказаться в условиях, когда потребуется сделать выбор между стабилизацией цен и стимулированием "зеленой" экономики, как это происходит, например, с выбором между стабильными ценами и полной занятостью в рамках двойного мандата ФРС США <67>.
--------------------------------
<65> См.: Blinder A. Financial Crises and Central Bank Independence // Business Economics. 2013. Vol. 48. No. 3. P. 164.
<66> См.: Blanchflower D.G., Levin A.T. Monetary policy committees need reform to avoid groupthink and ensure sound decision-making // F&D Finance and Development, IMF Blog, March 2023. URL: https://www.imf.org/en/Publications/fandd/issues/2023/03/diverse-views-in-monetary-policy-blanchflower-levin?utm_medium=email&utm_source=govdelivery.
<67> Несмотря на формулировку "двойной мандат", термин "стабильность цен" все же является более приоритетным. См.: Section 2A of the Federal Reserve Act 1913. URL: https://www.govinfo.gov/content/pkg/COMPS-270/pdf/COMPS-270.pdf.
С другой стороны, сегодня наблюдается процесс усиления независимости ЦБ по принципу гарантии независимости судебной системы <68>. Каждый член руководящего органа, по мнению экспертов МВФ, как и судьи Верховного суда, должен занимать свою должность на постоянной основе и не заниматься какой-либо иной профессиональной деятельностью. Более того, предлагается назначать председателя ЦБ на срок дольше, чем политический (избирательный) цикл, в назначении должны участвовать неправительственные органы власти (например, члены парламента и иные негосударственные учреждения), а в самом руководящем органе ЦБ не должно быть должностных лиц ex officio, уполномоченных участвовать в принятии ДКП, что рассматривается как дополнительная мера защиты независимости ЦБ от политических процессов в стране <69>.
--------------------------------
<68> Подробнее о современной доктрине независимости судебной системы см.: Венецианская комиссия о проблемах правосудия в современном мире: Сборник аналитических материалов Венецианской комиссии Совета Европы / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2018.
<69> См.: Adrian T., Khan Kh., Menand L. A New Measure of Central Bank Independence // IMF Working Papers WP/24/35, 2024. P. 11.
Однако указанная двойственность может быть частично решена, если законодатель четко сформулирует и определит полномочия ЦБ и их подчиненность главнейшей цели - стабилизации цен, даже если речь идет о максимальной занятости, поддержке экономической политики правительства, изменении климата или политических обязанностях, таких как определение политики государственных расходов <70>.
--------------------------------
<70> См.: Adrian T., Khan Kh., Menand L. Op. cit. P. 11.
Другой тенденцией в наши дни является изменение подходов к процедуре принятия решений руководящими органами ЦБ. Если ранее считалось наиболее приемлемым коллективное принятие решений (консенсус), то с течением времени встал вопрос о преодолении коллективной ответственности и предотвращении негативного эффекта от группового мышления, которое, как считается, препятствует инновационному мышлению и маргинализирует альтернативные точки зрения (за пределами консенсуса). Так, решения по ДКП должны приниматься голосованием, а члены руководящего органа ЦБ должны нести персональную ответственность за свое решение <71>.
--------------------------------
<71> См.: Blanchflower D.G., Levin A.T. Op. cit.
Наконец, специалисты МВФ предлагают усилить законодательные гарантии независимости ЦБ такими мерами, как запрет отстранения от должности членов руководящего органа ЦБ, за исключением случаев совершения должностных преступлений и иных серьезных правонарушений. Такая мера должна сопровождаться дифференцированием сроков полномочий членов руководящих органов ЦБ, а их назначение - ограничено одним (не возобновляемым) сроком на основе систематической и прозрачной процедуры назначения, а не усмотрением какого-либо отдельного должностного лица <72>.
--------------------------------
<72> См.: Archer D., Levin A. Robust Design Principles for Monetary Policy Committees // RBA Annual Conference Volume / ed. by J. Simon. Sydney, 2019. P. 233 - 251.
В заключение отметим, что эволюция законодательства длиною в столетия (от учреждения парламентом или монархом кредитного банка для стабилизации процентных ставок по ссудам до полноценного конституционного органа монетарной власти) демонстрирует два важных аспекта. Первый заключается в том, что, несмотря на статус частного банка до середины прошлого века, ЦБ изначально был создан для регулирования кредитной и денежной системы государств. Второй аспект заключается в значимости денежно-кредитной системы не только в обеспечении стабильности и эффективности функционирования национальной экономики, но и законных интересов индивидов.
В отличие от конституционализации иных видов правоотношений двойственная природа денежно-кредитной системы потребовала особого подхода к ЦБ. Он связан с тем, что за этот же период (с конца XVII в.) развились и сами механизмы гарантии верховенства права и правового государства. Если в советские годы ЦБ рассматривался как одно из учреждений для планирования экономики и гарантии коллективных прав, то в условиях рыночной экономики такая цель монетарных властей, как стабильные цены, которые формируются частными лицами, потребовало выделить ЦБ в автономный орган для защиты экономических интересов участников рыночных отношений от государственного вмешательства.
В то же время в наши дни наблюдается расширение полномочий ЦБ и активное вовлечение его в государственную политику (усиление социальных и экономических прав, защита экологии и проч.). Эта тенденция на сегодняшний день представляется противоречащей как самой природе современного регулирования деятельности ЦБ, так и инициативам наделения ЦБ дополнительными мерами защиты от органов государственной власти. При этом наблюдается своего рода верховенство стабилизации цен, нежели использование потенциала ЦБ для налогово-бюджетного стимулирования, что стало следствием разграничения компетенций финансовых органов в осуществлении денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики. Отсюда, по мнению автора, вытекает необходимость для законодателя искать новый баланс между социальными правами индивидов и их правами и свободами в сфере коммерческой деятельности, так как этот вопрос лежит в плоскости выбора самой модели национальной экономики и ее правового регулирования.
Примечательно, что эволюция монетарного законодательства остается динамичной. Все чаще появляются инициативы для дополнительной защиты автономности или независимости Центрального банка по примеру судебной системы. Конституционное закрепление статуса ЦБ не только защищает его исключительные полномочия от законодательных органов (внесение изменений в Основной Закон, как правило, является более сложной процедурой, чем обычные законодательные акты), но и гарантирует независимость членов руководящего органа ЦБ от иных органов государственной власти. В таком случае продолжение этой тенденции может привести к разработке более эффективной процедуры не только назначения и отстранения членов руководящего органа, но и процедуры принятия решений, их исполнения, правовой институционализации коммуникации Центрального банка с участниками финансового оборота и гарантий более широкого участия последних в разработке ДКП, включая набор методов и инструментов ведения денежной кредитной политики.
Список литературы
1. Adrian T., Khan Kh., Menand L. A New Measure of Central Bank Independence // IMF Working Papers WP/24/35, 2024.
2. Agur I., Capelle D., Dell'Ariccia J., Sandri D. Monetary Finance: Do Not Touch, or Handle with Care? January 13, 2022. URL: https://www.imf.org/en/Publications/Departmental-Papers-Policy-Papers/Issues/2022/01/11/Monetary-Finance-Do-Not-Touch-or-Handle-with-Care-464862.
3. Archer D., Levin A. Robust Design Principles for Monetary Policy Committees // RBA Annual Conference Volume / ed. by J. Simon. Sydney, 2019.
4. Bernhard W. Banking on Reform: Political Parties and Central Bank Independence in the Industrial Democracies. Michigan, 2002.
5. Blanchflower D.G., Levin A.T. Monetary policy committees need reform to avoid groupthink and ensure sound decision-making // F&D Finance and Development, IMF Blog, March 2023. URL: https://www.imf.org/en/Publications/fandd/issues/2023/03/diverse-views-in-monetary-policy-blanchflower-levin?utm_medium=email&utm_source=govdelivery.
6. Blinder A. Financial Crises and Central Bank Independence // Business Economics. 2013. Vol. 48. No. 3.
7. Blinder A., Ehrmann M., Fratzscher M., Haan J., Jansen D.J. Central Bank Communication and Monetary Policy: A Survey of Theory and Evidence // ECB Working Paper Series No. 898, 2008.
8. Crowe C., Meade E.E. Central Bank Independence and Transparency: Evolution and Effectiveness // IMF Working Paper. WP/08/119, 2008.
9. Dincera N.N., Eichengreen B. Central Bank Transparency and Independence: Updates and New Measures // International Journal of Central Banking. 2014. Vol. 10. No. 1.
10. Heckel M. The Bank of Japan - Institutional Issues of Delegation, Central Bank Independence and Monetary Policy. July 29, 2014. URL: https://d-nb.info/1063278244/34.
11. Jordan T.J. Current challenges to central banks' independence: Speech at the Annual O. John Olcay Lecture on Ethics and Economics at the Peterson Institute. Washington, 11 October 2022. URL: https://www.bis.org/review/r221017n.pdf.
12. Marcussen M. Central Banks on the Move // Journal of European Public Policy. 2005. Vol. 12. No. 5.
13. Meade E. Chapter 3: Political framework and legal status // Issues in the Governance of Central Banks. Basel, 2009. URL: https://www.bis.org/publ/othp04.pdf.
14. Napier C. Constitutional Options: Economic Provisions. May 2003. URL: https://constitutionnet.org/sites/default/files/Economicissues.napier.pdf.
15. Wachtel P., Blejer M. A Fresh Look at Central Bank Independence // Cato Journal. 2020. Vol. 40. No. 1.
16. Венецианская комиссия о проблемах правосудия в современном мире: Сборник аналитических материалов Венецианской комиссии Совета Европы / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2018.
17. Веремеева О.В. Институциональные предпосылки управления международными финансовыми рисками // Федерализм. 2015. N 3.
18. Гузнов А.Г. Исторический аспект создания и развития центральных банков // Актуальные проблемы российского права. 2016. N 3 (64).
19. Конституции государств Африки и Океании: Сб. / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. Т. 3. М., 2019.
20. Мехтиев М.Г. Защита социальных и экономических прав в условиях интеграционных процессов // Журнал российского права. 2024. Т. 28. N 2.
21. Мехтиев М.Г. Международно-правовое регулирование механизмов преодоления дефицита платежного баланса: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2021.
22. Мехтиев М.Г. О решении Федерального конституционного суда Германии по программе выкупа государственных облигаций Европейским центральным банком // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2020. N 4 (83).
23. Современные концепции верховенства права и правового государства: сравнительно-правовое исследование: Монография / Отв. ред. Т.Я. Хабриева, А.И. Ковлер. М., 2024.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Банковское право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: