Бюджетно-правовой договор: вопросы идентификации. Статьи по предмету Финансовое право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Финансовое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

БЮДЖЕТНО-ПРАВОВОЙ ДОГОВОР: ВОПРОСЫ ИДЕНТИФИКАЦИИ

А.М. КОНОНОВ

В настоящее время одной из нерешенных проблем теории бюджетного права является неопределенность правовой идентификации договорных инструментов регулирования бюджетных отношений, которые тем не менее активно применяются в рамках бюджетной деятельности государства и муниципальных образований. Бюджетно-правовые договоры опосредуют движение значительного объема бюджетных средств. Так, по состоянию на 2023 г. в Российской Федерации заключено и действует 24 231 соглашение (договор) о предоставлении бюджетных средств из федерального бюджета на общую сумму 5,9 трлн руб. (из них 7 130 соглашений (договоров) на сумму 1,8 трлн руб. в рамках национальных проектов) <1>, что составляет около 20% от общей суммы расходов федерального бюджета, утвержденной на 2023 г. в размере 29,4 трлн руб. <2>.
--------------------------------
<1> См. Реестр соглашений (договоров) о предоставлении субсидий, бюджетных инвестиций, межбюджетных трансфертов, опубликованный на едином портале бюджетной системы Российской Федерации "Электронный бюджет". URL: https://clck.ru/3AUyW9 (дата обращения: 03.05.2023).
<2> См. Федеральный закон от 5 декабря 2022 г. N 466-ФЗ "О федеральном бюджете на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов".

В рамках исполнения бюджетно-правовых договоров обнаруживается множество проблем, негативно влияющих на бюджетную деятельность публично-правовых образований, на которые обращается внимание как органами бюджетного контроля, так и судами при разрешении споров. В отчете о работе Счетной палаты РФ в 2022 г. <3> отмечается, что при проверке исполнения федерального бюджета были выявлены значительные нарушения (на сумму 32,8 млрд руб.) при предоставлении и использовании субсидий юридическим лицам, которые заключались в том числе в несоблюдении положений соглашений о достижении показателей результативности и предоставлении необходимой отчетности.
--------------------------------
<3> URL: https://ach.gov.ru/upload/iblock/a1c/ygyhwc502ubudozudfb6bp73i684e132.pdf (дата обращения: 17.03.2023).

В судебных инстанциях рассматривается значительное количество споров, связанных с несоблюдением условий бюджетно-правовых договоров, однако общая методология разрешения данных споров не выработана; в судебной практике прослеживается дискуссионность отраслевой принадлежности договоров <4>, что в значительной мере снижает возможность прогнозирования сторонами правовых последствий при возникновении конфликтных ситуаций. Отметим, что значимость данной проблемы повышается в условиях включения частных субъектов в сферу бюджетно-правового регулирования. В научной литературе продолжается дискуссия относительно включения частных субъектов <5> в перечень субъектов бюджетного права <6>. Тем не менее, учитывая, что Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) устанавливает права и обязанности частных субъектов, прослеживается необходимость конструирования сбалансированной системы защиты прав данных лиц, в которой важная роль будет отведена договорным положениям, направленным на предотвращение потенциального конфликта и минимизацию негативных последствий в случае его возникновения.
--------------------------------
<4> Так, в одних случаях суды делают вывод о применимости положений Гражданского кодекса РФ к отношениям по предоставлению субсидий частным лицам (см., например, Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 29 июня 2022 г. N Ф07-7263/2022 по делу N А13-9959/2021), а в других - о неприменимости данных положений (см., например, Обзор практики рассмотрения судами дел по спорам, связанным с реализацией мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, утв. Президиумом ВС РФ 17 июня 2020 г.).
<5> Под данными лицами подразумеваются получатели средств из бюджета, к которым на основании ст. 6 БК РФ относятся юридические лица (не являющиеся участниками бюджетного процесса, бюджетными и автономными учреждениями), индивидуальные предприниматели, физические лица - производители товаров, работ, услуг, получающие средства из бюджета на основании государственного (муниципального) контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, договора (соглашения) о предоставлении субсидии, договора о предоставлении бюджетных инвестиций, а также юридические лица, которым в случаях, установленных федеральным законом, открываются счета в Федеральном казначействе в соответствии с БК РФ.
<6> См., например: Поветкина Н.А. Трансформация бюджетного законодательства: причины, формы, перспективы // Финансовое право. 2021. N 12. С. 20 - 23; Леднева Ю.В. Субъекты бюджетного права: трансформация правового статуса на современном этапе развития общества и государства // Финансовое право. 2021. N 4. С. 30 - 34; Леднева Ю.В. Юридические лица как субъекты бюджетного права: проблемы правовой идентификации // Актуальные проблемы российского права. 2018. N 8. С. 85 - 93.

Ретроспективный анализ положений БК РФ показывает, что в первоначальной редакции данного Кодекса договорные конструкции не были широко распространены. В рамках эволюции бюджетно-правового регулирования сфера договорных отношений существенно расширилась. При этом основания для заключения бюджетно-правовых договоров на практике устанавливаются не только законодателем, но и в подзаконных нормативных актах. Например, соглашение о применении режима первоочередных расходов при исполнении расходных обязательств субъекта Российской Федерации Управлением Федерального казначейства заключается на основании подп. "з" п. 2 Перечня обязательств субъекта Российской Федерации, получающего дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, подлежащих включению в соглашение, которым предусматриваются меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов субъекта Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2021 г. N 2534. Данная разновидность бюджетно-правового договора не предусмотрена БК РФ.
Широкое распространение договора в бюджетном праве не повлекло закрепления его легальной дефиниции и определения законодателем существенных признаков данной бюджетно-правовой категории. В связи с этим видится необходимой научная разработка дефиниции понятия "бюджетно-правовой договор" путем выявления его существенных признаков.
Обращение к юридической литературе позволяет констатировать, что бюджетно-правовые договоры не получили широкого научного осмысления. Определение понятия "бюджетно-правовой договор" было предложено М.Ф. Казанцевым <7>, однако ученый основывает его на собственных разработках в сфере гражданского права <8> и не рассматривает признаки бюджетно-правового договора детально. Более изученными являются родовые для бюджетно-правовых договоров договорные конструкции - финансово-правовые договоры, к которым в своих трудах обращались А.И. Худяков <9>, И.В. Рукавишникова <10>, Е.Н. Горлова <11>, О.В. Веремеева <12>, К.В. Андриевский <13> и др. Анализ работ данных авторов позволяет сделать вывод, что в доктрине не выработано единого понятия финансово-правового договора, разновидностью которого является бюджетно-правовой договор, и не определены его существенные признаки.
--------------------------------
<7> См.: Казанцев М.Ф. Бюджетно-правовой договор: общая характеристика и взаимосвязь с гражданским законодательством // Налоги и финансовое право. 2007. N 10. С. 187 - 201.
<8> См.: Казанцев М.Ф. Концепция гражданско-правового договорного регулирования: дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2008.
<9> См.: Худяков А.И. Избранные труды по финансовому праву / сост. М.К. Сулейменов, Е.В. Порохов, М.В. Карасева, А.Т. Шаукенов. СПб., 2010. С. 210 - 213.
<10> См.: Рукавишникова И.В. Метод финансового права / отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд. М., 2011. С. 245 - 263.
<11> См.: Горлова Е.Н. Понятие и признаки публичного договора в финансовом праве // Актуальные проблемы российского права. 2009. N 3. С. 194 - 203.
<12> См.: Веремеева О.В. О специфике публичных договоров в финансовом праве: некоторые вопросы теории и практики // Финансовое право. 2019. N 6. С. 13 - 16.
<13> См.: Андриевский К.В. Финансовый договор как разновидность публичного договора // Евразийская адвокатура. 2018. N 1(32). С. 98 - 102.

Данная теоретическая проблема влечет многочисленные трудности в практике разрешения споров, возникающих при исполнении бюджетно-правовых договоров, на которые указывается в работах Н.А. Поветкиной и Ю.В. Ледневой <14>, А.Г. Пауля <15>, С.С. Курбатовой <16>, С.В. Запольского и Е.Л. Васяниной <17> и др. Исследование научных работ данных авторов, актов бюджетного законодательства, понимаемых в широком смысле <18>, содержания бюджетно-правовых договоров и судебной практики позволяет выделить следующие признаки бюджетно-правовых договоров:
заключение в рамках бюджетной деятельности публично-правовых образований, т.е. в процессе аккумулирования, распределения и использования бюджетных средств;
обусловленность актами бюджетного законодательства (понимаемыми в широком смысле);
наличие определенной формы (выраженность в документальном виде);
волевой характер (бюджетно-правовой договор фиксирует воли его сторон);
объективация индивидуальных правил поведения сторон;
обособленность волеизъявлений;
особенности субъектного состава: одной из сторон бюджетно-правового договора выступает публичный субъект.
--------------------------------
<14> См.: Поветкина Н.А., Леднева Ю.В. Бюджетные субсидии: конфликт публичного и частного // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2023. N 1. С. 46 - 69.
<15> См.: Пауль А.Г. Бюджетный кодекс Российской Федерации: современные ориентиры предмета регулирования // Финансовое право. 2019. N 2. С. 19 - 23.
<16> См.: Курбатова С.С. Проблемы правовой природы договоров о субсидировании // Актуальные проблемы российского права. 2015. N 4. С. 126 - 131.
<17> См.: Запольский С.В., Васянина Е.Л. Промышленные субсидии - публично-правовой инструмент управления // Право и экономика. 2020. N 10. С. 22 - 31.
<18> Под актами бюджетного законодательства в данном случае понимаются не только акты представительных органов государства и муниципальных образований, но и подзаконные акты, регулирующие бюджетные отношения, т.е. используется расширительный подход к содержанию понятия "акты бюджетного законодательства", отличный от закрепленного в БК РФ.

Рассмотрим подробнее данные признаки. Сформированный в правовой науке подход к разделению системы российского права на элементы (отрасли, подотрасли, институты) предполагает, что у выделенной структурной единицы системы первого ряда (отрасли) присутствуют свои предмет и метод правового регулирования, а дальнейшее деление осуществляется в зависимости от предмета правового регулирования <19>. Как известно, к предмету бюджетного права относятся общественные отношения, связанные с формированием, распределением и использованием бюджетов бюджетной системы РФ. Конкретизация групп общественных отношений, включенных в предмет бюджетного права, была осуществлена законодателем в п. 1 ст. 1 БК РФ, в соответствии с которым к бюджетным отношениям относятся:
отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, осуществления государственных (муниципальных) заимствований, регулирования государственного (муниципального) долга;
отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
--------------------------------
<19> См.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 48.

Как представляется, отраслевая идентификация того или иного правового договора в качестве бюджетно-правового требует, чтобы опосредуемые им общественные отношения были отнесены к предмету регулирования бюджетного права.
Являясь подотраслью финансового права, бюджетное право воздействует на общественные отношения преимущественно императивным методом, что исключает свободу действий субъектов бюджетного права. Из этого следует, что пределы договорного регулирования бюджетных отношений устанавливаются в формально-юридических источниках бюджетного права. Данное ограничение договорной свободы в бюджетном праве прослеживается и в положениях БК РФ. Согласно абзацу второму ст. 31.1 БК РФ договоры и соглашения, заключенные между органами публичной власти, в случае их несоответствия БК РФ являются недействительными.
В то же время на практике заключаются бюджетно-правовые договоры, не предусмотренные БК РФ. Некоторые из них становились предметом рассмотрения арбитражных судов. Так, из Постановления Четвертого арбитражного апелляционного суда от 16 февраля 2010 г. по делу N А58-5784/2009 <20> следует, что между администрацией муниципального района "Момский район", Министерством финансов Республики Саха (Якутия) и Финансово-казначейским управлением Министерства финансов Республики Саха (Якутия) по Момскому улусу было заключено соглашение о взаимодействии по составлению и организации исполнения местного бюджета. Поскольку в БК РФ возможность заключения данного вида соглашений не была предусмотрена, Прокуратура Республики Саха (Якутия) обратилась в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с исковым заявлением о признании его недействительным на основании ст. 168 ГК РФ. Несмотря на то что в удовлетворении требований Прокуратуры Республики Саха (Якутия) арбитражными судами было отказано, суд апелляционной инстанции подчеркнул, что договоры и соглашения между участниками бюджетного процесса, не соответствующие БК РФ, не требуют признания их недействительными в судебном порядке, т.е. являются ничтожными.
--------------------------------
<20> Данное судебное решение оставлено без изменения Постановлением ФАС Восточно-Сибирского округа от 5 мая 2010 г. по делу N А58-5784/09.

Как представляется, регулирование порядка признания бюджетно-правовых договоров недействительными при их противоречии нормам БК РФ осуществляется фрагментарно, что не позволяет говорить о сформированной полноценной нормативной основе договорного регулирования бюджетных отношений. Так, положения абзаца второго ст. 31.1 БК РФ устанавливают недействительность только договоров, опосредующих межбюджетные отношения, что обусловлено историческим предназначением данной нормы, закрепление которой было направлено на предотвращение индивидуализации отношений бюджетов бюджетной системы с вышестоящими бюджетами, получившей широкое распространение в 1990-х гг. Соответственно, фиксация в БК РФ нормы о недействительности только одной из разновидностей бюджетно-правовых договоров не отвечает текущим реалиям и потребностям бюджетно-правового регулирования с учетом расширения видового многообразия бюджетно-правовых договоров и их субъектного состава, поскольку создает условия для бесконтрольного со стороны законодательной власти установления оснований для заключения бюджетно-правовых договоров в подзаконных нормативных правовых актах, что фактически происходит на практике. Так, в п. 2 Постановления Правительства РФ от 28 сентября 2022 г. N 1703 Министерству экономического развития РФ предписано заключить от имени Правительства РФ с государственной корпорацией развития "ВЭБ.РФ" соглашение о выполнении за вознаграждение функций агента Правительства РФ по вопросам предоставления субсидий, которое не предусмотрено БК РФ.
Кроме того, законодателем не установлены правовые последствия признания бюджетно-правовых договоров недействительными. Как представляется, их определение должно быть поставлено в зависимость от того, опосредует ли бюджетно-правовой договор предоставление бюджетных средств или к его предмету относятся нематериальные бюджетные отношения. Так, если в первом случае возможно восстановление имущественных прав сторон, то во втором - только признание недействительным бюджетно-правового договора на будущее. В контексте данной проблемы значительный интерес для исследования также представляет вопрос о правовых последствиях притворных бюджетно-правовых договоров. В связи с этим требует обсуждения определение действительных последствий для сторон в случае заключения договора о предоставлении субсидии вместо государственного контракта.
Таким образом, для обеспечения эффективности бюджетно-правового регулирования требуется нормативное закрепление в положениях БК РФ механизма признания недействительными бюджетно-правовых договоров, не соответствующих БК РФ, который позволит определить правовые последствия для сторон.
Помимо установления случаев, при которых бюджетно-правовой договор заключается, положения актов бюджетного законодательства ограничивают договорную свободу сторон еще по нескольким направлениям.
Во-первых, положения БК РФ могут предусматривать основания, при которых бюджетно-правовой договор должен быть обязательно заключен. Так, в случае непрерывного превышения просроченной задолженности субъекта РФ (муниципального образования) по долговым обязательствам и (или) бюджетным обязательствам субъекта РФ (муниципального образования) в течение трех месяцев 10% суммы налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ (местного бюджета) в последнем отчетном финансовом году положения подп. 2 п. 4 ст. 168.4 БК РФ предписывают высшему должностному лицу субъекта РФ (главе муниципального образования) заключить соглашение с Министерством финансов РФ (финансовым органом субъекта РФ) о мерах по восстановлению платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования), содержащее обязательства субъекта РФ (муниципального образования).
На основании п. 10 ст. 131 и п. 8 ст. 138 БК РФ высшие должностные лица субъектов РФ (главы местных администраций, руководители исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований), получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, обязаны заключить соглашения с Министерством финансов РФ (финансовыми органами субъектов РФ), которыми предусматриваются меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных (муниципальных) финансов. Для муниципальных образований основанием для заключения данного бюджетно-правового договора также является получение замещающих указанные дотации дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц.
Соответственно, вышеприведенными положениями БК РФ заключение бюджетно-правового договора устанавливается не как право субъекта бюджетного права, а как его обязанность.
Во-вторых, для отдельных бюджетно-правовых договоров нормативными правовыми актами уполномоченных органов утверждаются типовые формы, которые обязательны для применения. Исследование данных нормативных правовых актов <21> показывает, что ими предусмотрена значительная часть договорных условий, что существенно уменьшает круг договорных положений, относительно которых стороны бюджетно-правового договора могут достигнуть соглашения.
--------------------------------
<21> Например, Приказ Минфина России от 30 ноября 2021 г. N 199н "Об утверждении Типовой формы соглашения (договора) о предоставлении из федерального бюджета субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам".

В-третьих, срочный характер законов (решений) о бюджете сказывается на временном периоде, в котором могут быть заключены бюджетно-правовые договоры. Так, п. 26.1 Положения о мерах по обеспечению исполнения федерального бюджета <22> устанавливается срок, в течение которого должны быть заключены договоры о предоставлении субсидий частным лицам.
--------------------------------
<22> Утв. Постановлением Правительства РФ от 9 декабря 2017 г. N 1496.

В-четвертых, заслуживают внимания выводы арбитражных судов <23> о том, что положения п. 3.1 ст. 78 БК РФ о необходимости возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий их предоставления направлены на стимулирование добросовестного исполнения получателями субсидий условий предоставления средств из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, т.е. для возврата субсидии необходимо установить факт недобросовестного поведения получателя средств из бюджета. Соответственно, исходя из данного подхода, предложенного в правоприменительной практике, акты бюджетного законодательства ограничивают право требования публично-правовыми образованиями возврата предоставленной субсидии теми случаями, когда получателем субсидии было допущено недобросовестное поведение. Данная методология разрешения бюджетно-правовых споров с участием частных субъектов представляется дискуссионной с учетом того, что получателями субсидий не были достигнуты согласованные сторонами показатели результативности; при этом бремя неблагоприятных последствий за данное нарушение возлагается судами на публично-правовые образования, вступившие в договорные отношения в общественно значимых целях. Как представляется, судебная практика по данной категории бюджетно-правовых споров находится в процессе формирования, в связи с чем суды предпринимают попытки найти баланс частных и публичных интересов. Однако с учетом отсутствия встречного предоставления со стороны получателя субсидии именно на него возлагается обязанность по достижению согласованного в бюджетно-правовом договоре результата предоставления бюджетных средств и бремя неблагоприятных последствий за его недостижение в виде взыскания предоставленной субсидии, поэтому применение категории "добросовестность" к подобным спорам видится дискуссионным. При этом значительным потенциалом данная категория обладает при разрешении бюджетно-правовых споров, из обстоятельств которых следует, что получатель субсидии являлся промежуточным звеном между публично-правовым образованием и лицом, которое фактически осуществляло создание требуемого результата, поскольку ее применение позволит определить степень участия получателя субсидии в допущенном третьими лицами нарушении и оценить его действия. Отметим, что именно в данном ключе в доктрине бюджетного права разрабатывается категория "добросовестность" получателей средств из бюджета <24>.
--------------------------------
<23> См.: Постановления Арбитражного суда Московского округа от 6 февраля 2023 г. N Ф05-27936/2022 по делу N А40-287163/2021, Арбитражного суда Уральского округа от 7 февраля 2023 г. N Ф09-10136/22 по делу N А50П-87/2022.
<24> См.: Поветкина Н.А. Категория "добросовестность" в бюджетном праве: постановка проблемы // Финансовое право. 2022. N 12. С. 7 - 9.

В-пятых, из анализа актов бюджетного законодательства, типовых форм бюджетно-правовых договоров и судебных решений следует, что бюджетно-правовой договор не может быть заключен в устной форме или путем совершения конклюдентных действий. Надлежащей формой фиксации условий бюджетно-правовых договоров является исключительно письменная форма, что, однако, прямо предписывается не во всех случаях. Так, для отдельных бюджетно-правовых договоров типовая форма предусмотрена в БК РФ (например, в п. 6 ст. 78.1 БК РФ), для других - в подзаконных актах <25>, для третьих предусматривается только примерная форма <26>, а в отношении некоторых бюджетно-правовых договоров никаких нормативных требований не установлено (например, для соглашения о передаче полномочий финансового органа городского, сельского поселения финансовому органу муниципального района, предусмотренного абзацем третьим п. 2 ст. 154 БК РФ). Соответственно, бюджетно-правовой договор является письменным документом.
--------------------------------
<25> Например, в Правилах формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2014 г. N 999.
<26> Например, примерная форма соглашения о применении режима первоочередных расходов при исполнении расходных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования) Управлением Федерального казначейства была направлена в качестве приложения к письму Минфина России N 06-09-09/40607, Казначейства России N 07-04-05/05-10834 от 4 мая 2022 г. "О реализации положений Постановлений Правительства Российской Федерации".

С учетом того что термин "документ" определяется в российском законодательстве в качестве материального носителя с зафиксированной на нем в любой форме информацией <27>, бюджетно-правовой договор выступает внешней формой для своего содержания. Исследование типовых форм бюджетно-правовых договоров показывает, что их содержанием являются правила поведения сторон индивидуального характера, которые выражаются в структурных единицах бюджетно-правового договора (пунктах). Отметим, что договорные правила поведения сторон фиксируются с использованием правил юридической техники, т.е. обладают внутренней формой, схожей с внутренней формой правовой нормы. Так, п. 4.3.3 Типовой формы соглашения о предоставлении федеральному бюджетному или автономному учреждению субсидии в соответствии с абзацем вторым п. 1 ст. 78.1 БК РФ <28> (далее - Типовая форма) предусмотрено, что получатель субсидии обязан использовать ее на цели, указанные в перечне субсидий, в соответствии с условиями, установленными правилами предоставления субсидий и заключенным бюджетно-правовым договором. При этом в случае неисполнения данного условия на основании п. 4.3.11 Типовой формы получатель субсидии обязан вернуть в бюджет субсидию после получения от учредителя требования в соответствии с п. 4.1.9.2 соглашения в размере и в сроки, определенные в указанном требовании.
--------------------------------
<27> См. ст. 1 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. N 77-ФЗ "Об обязательном экземпляре документов".
<28> Утв. Приказом Минфина России от 22 июля 2022 г. N 114н.

Соответственно, установление мер принуждения за неисполнение индивидуальных правил поведения, зафиксированных в бюджетно-правовом договоре, свидетельствует об их обязательности для сторон.
При этом данные правила обеспечивают наступление определенных юридических последствий в бюджетной сфере (приобретение имущественных прав, передача бюджетных полномочий и т.п.), которые желаемы сторонами бюджетно-правового договора, что позволяет сделать вывод о его волевом характере.
Анализ субъектного состава бюджетно-правового договора показывает, что в отдельных случаях законодателем допускается его заключение без участия органов публичной власти. Например, согласно п. 10.1 ст. 161 БК РФ казенное учреждение имеет право передать полномочия по ведению бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности иному государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии). Пунктом 8 ст. 241 БК РФ Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" и Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос" наделены в том числе полномочиями главных распорядителей бюджетных средств и получателей бюджетных средств, в связи с чем данные лица заключают бюджетно-правовые договоры о предоставлении субсидий и бюджетных инвестиций. Отметим, что с учетом цели создания данных лиц, которая заключается не в извлечении прибыли, а в решении общественных (социальных) задач, они могут быть отнесены к категории юридических лиц публичного права <29>. Соответственно, одной из сторон бюджетно-правового договора выступает публичный субъект.
--------------------------------
<29> См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 78.

Рассмотренные признаки в совокупности показывают, что бюджетно-правовой договор по своей правовой сущности является разновидностью индивидуального бюджетно-правового акта. Идентификация родового понятия для определяемого термина позволяет применить логический прием определения через род и видовое отличие, что признается рациональным в науке, поскольку в родовом понятии объединяется ряд существенных признаков; при этом определение не теряет своей точности, так как существенный признак одного понятия не может быть таковым у другого понятия <30>.
--------------------------------
<30> См.: Законодательная техника: науч.-практ. пособие / под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2000. С. 79.

Соответственно, для завершения логической цепочки определения рассматриваемого понятия требуется установить критерий, который позволит обособить бюджетно-правовой договор от иных индивидуальных бюджетно-правовых актов. Как представляется, в качестве такого критерия следует рассматривать то, что основанием бюджетно-правового договора является соглашение его сторон. Партнерский характер договорных бюджетных отношений проявляется в том, что бюджетно-правовой договор не может возникнуть в результате одностороннего волеизъявления одной из сторон. Соглашение образуется только в случае совпадения воль субъектов бюджетного права в результате совершения ими актов волеизъявления (предложения и принятия).
В связи с этим выражение в бюджетно-правовом договоре воли каждой из его сторон отделяет бюджетно-правовой договор от индивидуальных бюджетно-правовых актов, объективирующих одну волю (например, волю органов публичной власти, выраженную в ненормативных правоприменительных актах <31>). Отметим, что воля сторон бюджетно-правового договора имеет обособленный характер, а правовая связь между ними устанавливается путем волесогласования <32>. Полагаем, что обособленность волеизъявлений сторон бюджетно-правового договора проявляется как в их стремлении к достижению различных результатов, т.е. стороны действуют в собственном интересе, который и является целью волеизъявления <33>, так и в возможности одностороннего проявления в рамках договорных отношений (например, выражение волеизъявления на расторжение договора в одностороннем порядке). Особенно четко данный вывод прослеживается при рассмотрении бюджетно-правовых договоров, опосредующих предоставление бюджетных средств частным субъектам, при которых публичный интерес, направленный на достижение социально полезных целей, согласуется с частным интересом получения прибыли.
--------------------------------
<31> Например, в представлениях и предписаниях органов бюджетного контроля, которые являются обязательными для подконтрольных субъектов на основании п. 2 и 3 ст. 270.2 БК РФ.
<32> См.: Исаков Н.В., Малько А.В., Шопина О.В. Правовые акты: общетеоретический аспект исследования // Правоведение. 2002. N 3. С. 20.
<33> См.: Идрисов Х.В. Теоретические и практические аспекты формулирования и взаимосвязи категорий "воля", "волеизъявление", "интерес" // Актуальные проблемы российского права. 2020. N 10. С. 76.

Таким образом, исходя из изложенного, бюджетно-правовой договор предлагается определять как индивидуальный бюджетно-правовой акт, основанный на соглашении сторон и выражающий согласование их обособленных волеизъявлений.
Как представляется, формирование концепции договорного регулирования бюджетных отношений находится только в начале своего пути. Предлагаемое в настоящем исследовании определение термина "бюджетно-правовой договор" может рассматриваться лишь как первый шаг в формировании данной концепции. В доктрине бюджетного права требуется идентифицировать классификационные критерии и провести систематизацию бюджетно-правовых договоров для познания их сущности посредством анализа видовых отличий. Текущее фрагментарное нормативное регулирование договорных бюджетных отношений делает необходимым закрепление в БК РФ общих положений о бюджетно-правовых договорах, в том числе основных принципов, видов бюджетных отношений, опосредуемых договором, оснований признания бюджетно-правовых договоров недействительными, требований к форме договора и составу его сторон.

Список литературы

1. Андриевский К.В. Финансовый договор как разновидность публичного договора // Евразийская адвокатура. 2018. N 1(32).
2. Веремеева О.В. О специфике публичных договоров в финансовом праве: некоторые вопросы теории и практики // Финансовое право. 2019. N 6.
3. Горлова Е.Н. Понятие и признаки публичного договора в финансовом праве // Актуальные проблемы российского права. 2009. N 3.
4. Законодательная техника: науч.-практ. пособие / под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2000.
5. Запольский С.В., Васянина Е.Л. Промышленные субсидии - публично-правовой инструмент управления // Право и экономика. 2020. N 10.
6. Идрисов Х.В. Теоретические и практические аспекты формулирования и взаимосвязи категорий "воля", "волеизъявление", "интерес" // Актуальные проблемы российского права. 2020. N 10.
7. Исаков Н.В., Малько А.В., Шопина О.В. Правовые акты: общетеоретический аспект исследования // Правоведение. 2002. N 3.
8. Казанцев М.Ф. Бюджетно-правовой договор: общая характеристика и взаимосвязь с гражданским законодательством // Налоги и финансовое право. 2007. N 10.
9. Казанцев М.Ф. Концепция гражданско-правового договорного регулирования: дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2008.
10. Курбатова С.С. Проблемы правовой природы договоров о субсидировании // Актуальные проблемы российского права. 2015. N 4.
11. Леднева Ю.В. Субъекты бюджетного права: трансформация правового статуса на современном этапе развития общества и государства // Финансовое право. 2021. N 4.
12. Леднева Ю.В. Юридические лица как субъекты бюджетного права: проблемы правовой идентификации // Актуальные проблемы российского права. 2018. N 8.
13. Пауль А.Г. Бюджетный кодекс Российской Федерации: современные ориентиры предмета регулирования // Финансовое право. 2019. N 2.
14. Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971.
15. Поветкина Н.А. Категория "добросовестность" в бюджетном праве: постановка проблемы // Финансовое право. 2022. N 12.
16. Поветкина Н.А. Трансформация бюджетного законодательства: причины, формы, перспективы // Финансовое право. 2021. N 12.
17. Поветкина Н.А., Леднева Ю.В. Бюджетные субсидии: конфликт публичного и частного // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2023. N 1.
18. Рукавишникова И.В. Метод финансового права / отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд. М., 2011.
19. Худяков А.И. Избранные труды по финансовому праву / сост. М.К. Сулейменов, Е.В. Порохов, М.В. Карасева, А.Т. Шаукенов. СПб., 2010.
20. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ