Участие граждан в бюджетном процессе: опыт самообложения и инициативного бюджетирования. Статьи по предмету Финансовое право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Финансовое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

УЧАСТИЕ ГРАЖДАН В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ: ОПЫТ САМООБЛОЖЕНИЯ И ИНИЦИАТИВНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ

Л.А. ЗАМАРАТСКИЙ

В современных отношениях, складывающихся между гражданином и государством, все большую актуальность приобретает концепция человекоцентричности, согласно которой деятельность государственных органов и организаций основывается на потребностях граждан, предполагает учет их мнения при принятии основополагающих решений.
Финансовые правоотношения, возникающие при реализации данных решений как в отраслях экономики, так и в социальной сфере, также развиваются в границах данной концепции. Одним из подтверждений этого является введение в конце 2021 г. нового принципа бюджетной системы Российской Федерации - принципа участия граждан в бюджетном процессе. При этом следует отметить, что вновь введенный принцип до настоящего времени не получил детализации своего содержания в рамках отдельной статьи Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), что, в свою очередь, открывает возможность предложения его научно обоснованного содержания на исследовательском уровне.
В то же время некоторые из существующих институтов бюджетного права в сущности уже представляют собой формы участия граждан в бюджетном процессе, в частности, имеющее многолетнюю историю самообложение граждан и сравнительно новое для отечественной правовой системы инициативное бюджетирование. Обратимся к правовым основам их реализации, исследуя, в первую очередь, роль данных институтов в обеспечении учета мнения граждан при принятии решений о расходовании бюджетных средств.
Инициативное или партисипаторное (от англ. participatory - совместный) бюджетирование утвердилось в правовой доктрине в качестве категории бюджетного права, предусматривающей возможность непосредственного участия граждан в осуществлении расходов местных бюджетов, предназначенных для решения вопросов местного значения.
В 2020 г. в законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении было включено понятие инициативных проектов <1>. Также корреспондирующими нормами в части исключения инициативных платежей из-под действия принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов был дополнен БК РФ <2>. Данные изменения подтвердили приверженность сферы публичных финансов и ее правовой регламентации к изменениям, продиктованным развитием общественных отношений <3>. Вместе с тем потребность в научном осмыслении таких изменений, обусловливающих расширение предмета бюджетного права, сохраняет свою актуальность.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 20 июля 2020 г. N 236-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2020. N 30. Ст. 4762.
<2> Федеральный закон от 29 ноября 2021 г. N 384-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2022 году" // СЗ РФ. 2021. N 49. Ст. 8148.
<3> Поветкина Н.А. Трансформация и особенности архитектуры бюджетного права // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2020. N 9. С. 89.

Необходимо отметить, что практики инициативного бюджетирования в ряде субъектов Российской Федерации были распространены задолго до принятия вышеобозначенных изменений в федеральное законодательство. К их числу относились программы поддержки местных инициатив и практики "народного" бюджета. Таким образом, развиваясь непосредственно "снизу", данная категория бюджетного права выдержала проверку временем и тем самым подтвердила право на свое закрепление в нормах федерального законодательства. Как справедливо отмечает С.В. Рыбакова <4>, сам процесс формирования этой категории действительно идет уже достаточно длительное время и призван обобщить научно-практические подходы и практики самостоятельного вида деятельности в ходе осуществления бюджетирования в целом.
--------------------------------
<4> Рыбакова С.В. Инициативное бюджетирование как новая категория бюджетного права // Финансовое право. 2022. N 5. С. 12 - 18.

Вместе с тем обозначенные изменения в федеральное законодательство закрепили на нормативном уровне только одну из практик инициативного бюджетирования, а именно инициативные проекты. Таким образом, утвержденные в настоящее время правовые основы инициативного бюджетирования в Российской Федерации необходимо рассматривать с учетом данного обстоятельства, что, в свою очередь, ставит перед исследователями вопрос о возможности и необходимости последующего нормативного закрепления иных практик инициативного бюджетирования.
Характеризуя инициативное бюджетирование на современном этапе, стоит отметить направленность его воздействия на общественные отношения собственными правовыми средствами. К их числу относится вызывающая отдельный исследовательский интерес категория инициативных платежей, ранее не фигурировавшая в бюджетном законодательстве Российской Федерации. Также законодательно закреплен круг участников инициативных проектов: инициативная группа из числа не менее десяти граждан, органы территориального общественного самоуправления, а также староста сельского населенного пункта. Основываясь на подходе, который определяет субъектов финансового права как носителей прав и обязанностей в финансовой сфере <5>, можно сделать вывод, что вышеназванные участники инициативных проектов являются, в свою очередь, субъектами инициативных проектов.
--------------------------------
<5> Мирошник С.В. К вопросу о субъектах финансового права // Бизнес в законе. 2012. N 2. С. 151.

Таким образом, характеризуясь обозначенными особенностями, инициативное бюджетирование является дополнительным способом финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Вместе с тем отметим, что анализируемые нормы права не определены в рамках отдельной главы кодифицированного акта (подобно, например, институту государственных ценных бумаг). Структурирования отдельных норм кодифицированного акта в качестве объединенных единым замыслом по установлению правовых основ инициативного бюджетирования в данном случае также не наблюдается.
Поскольку в настоящее время под воздействием различных явлений происходит так называемое разрастание предмета регулирования бюджетного права, в частности за счет включения в него новых институтов, субъектов и категорий <6>, выскажем в этой связи предположение о возможности дополнения бюджетного законодательства в будущем также иными практиками инициативного бюджетирования по мере интенсивности и эффективности их реализации, которые в совокупности с уже урегулированными бюджетным законодательством инициативными проектами получат более весомый статус, к примеру, в качестве объединенных в новой главе БК РФ.
--------------------------------
<6> Поветкина Н.А. Трансформация и особенности архитектуры бюджетного права... С. 91.

Наряду с этим одним из немаловажных вопросов остается определение места и роли инициативного бюджетирования в решении конкретных вопросов местного значения. Следует согласиться с подходом Э.С. Ислямовой, согласно которому бюджет как часть государственного хозяйства представляет собой форму реализации его функций <7>, исходя из чего инициативное бюджетирование, в свою очередь, представляет собой один из механизмов, способствующих осуществлению данных функций посредством его применения. При этом направления такого применения не ограничиваются исчерпывающим перечнем и могут быть определены в зависимости от потребности того или иного муниципального образования согласно утвержденной процедуре.
--------------------------------
<7> Ислямова Э.С. Бюджетно-правовой режим государственного (муниципального) социального заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2022. С. 29.

Говоря о практической реализации нового правового механизма, стоит согласиться с позицией Н.А. Поветкиной о том, что правовое обеспечение сферы публичных финансов характеризуется влиянием преимущественно практического аспекта финансовой деятельности, создающего стимул в создании новых правовых средств, тогда как именно научный потенциал, в свою очередь, направляется на усовершенствование уже существующих инструментов <8>. Не представляет собой исключение в этом смысле и механизм инициативного бюджетирования, работа по усовершенствованию которого ведется на планомерной основе. Так, ежегодно публикуется Доклад о лучших практиках развития инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, содержащий результаты мониторинга развития инициативного бюджетирования в регионах, а также ведется разработка стратегии развития инициативного бюджетирования на федеральном уровне <9>.
--------------------------------
<8> Поветкина Н.А. Бюджетно-правовые инструменты повышения эффективности государственного управления // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2018. N 4 (44). С. 244.
<9> Решение Комитета Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению от 4 апреля 2023 г. N 47/5 // Государственная Дума ФС РФ. URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/.

Принимая во внимание, что установление федерального регулирования инициативного бюджетирования состоялось в форме упорядочения действующих до принятия федеральных норм правовых основ реализации региональных практик, вопрос о том, будет ли оно способствовать активизации использования данного механизма, сохраняет свою актуальность. Так, профессор Ю.А. Тихомиров отмечает идеализированный характер подхода, согласно которому при наличии нормативной формулы она обязательно сработает <10>. В этой связи целесообразно сформулировать предложения, которые, как представляется, смогут способствовать активизации вовлечения потенциальных субъектов инициативных проектов в реализацию механизма инициативного бюджетирования.
--------------------------------
<10> Тихомиров Ю.А. Правоприменение: от эпизодичности к целевой результативности // Журнал российского права. 2017. N 1. С. 57.

В первую очередь стоит обратить внимание на необходимость установления конкретного процента (или же граничного значения) софинансирования расходных обязательств по инициативным проектам между местным бюджетом и инициативными платежами, поступающими непосредственно от граждан или юридических лиц. В противном случае такая форма привлечения средств может столкнуться с трудностями в ходе реализации.
Непосредственная реализация инициативного проекта может начаться только в том случае, если проект будет поддержан коллегиальным органом (комиссией), сформированным местной администрацией. Представляется целесообразным предусмотреть возможность отбора проектов для последующей реализации, например, путем проведения опроса граждан, правовые основы которого установлены ст. 31 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Такая форма отбора инициативных проектов для их реализации представляется в большей степени отвечающей принципу участия граждан в бюджетном процессе, чем предложенная первоначально, поскольку предоставит возможность непосредственно гражданам принять итоговое решение путем реализации соответствующей формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Таким образом, установление правовых основ инициативного бюджетирования в Российской Федерации можно рассматривать в качестве одного из механизмов участия граждан в подготовке бюджетов как с позиции определения направлений расходования бюджетных средств путем разработки инициативных проектов, так и с позиции финансирования данных проектов путем перечисления в бюджет инициативных платежей.
Как уже отмечалось, понятие "инициативное бюджетирование" для отечественной правовой системы является новым, однако еще со времени принятия в 1998 г. исходной редакции БК РФ к числу неналоговых доходов бюджетов относятся средства самообложения граждан. Вместе с тем история развития самообложения граждан в отечественной правовой системе насчитывает значительно больший временной промежуток.
Так, в Союзе ССР нормативные основы самообложения были закреплены в первые годы после образования государства. Первым нормативным правовым актом, закрепившим основы механизма самообложения, стало Постановление ЦИК Союза ССР и СНК Союза ССР от 29 августа 1924 г. "О самообложении населения для удовлетворения местных общественных нужд" <11>. Анализируя нормы данного Постановления, нельзя не отметить его "исключительно демократический" характер, в том числе, поскольку в тексте акта дважды фигурирует слово "добровольно", что, как представляется, подчеркивает исключительно инициативный характер участия населения в данной форме "удовлетворения всякого рода местных общественных нужд".
--------------------------------
<11> См.: СЗ СССР. 1924. N 6. Ст. 69.

Анализ последующих нормативных правовых актов, определяющих и дополняющих основы механизма самообложения граждан в Союзе ССР, позволяет прийти к выводу, что риторика законодателя в данном отношении становилась раз от раза жестче, поскольку, прослеживая эволюцию правовых основ данного механизма, нельзя не заметить все постепенного отдаления от идеи "добровольной демократии" и как следствие - приближения к "принудительной демократии".
В период Советского государства механизм самообложения граждан последовательно регулировался более чем десятью актами союзного законодательства, почти каждым из которых предшествующий признавался утратившим силу. В этом ряду особого внимания заслуживают 5 нормативных правовых актов, которыми были внесены принципиальные изменения в механизм самообложения населения (таблица).

Таблица

Эволюция правового регулирования самообложения населения в Союзе ССР

Критерий сравнения	Постановление ЦИК СССР и СНК СССР от				Указ Президиума ВС СССР от
Критерий сравнения	29.08.1924 <*>	24.08.1927 <**>	27.08.1932 <***>	11.09.1937 <****>	05.03.1983 <*****>
Исключительная добровольность платежей	+
Обязательность платежей		+	+	+
Установление твердых ставок самообложения

--------------------------------
<*> См.: СЗ СССР. 1924. N 6. Ст. 69.
<**> См.: СЗ СССР. 1927. N 51. Ст. 509.
<***> См.: СЗ СССР. 1932. N 65. Ст. 376.
<****> См.: СЗ СССР. 1937. N 60. Ст. 258.
<*****> См.: Ведомости ВС СССР. 1983. N 10. Ст. 154.

Как видно из таблицы, начиная с 1927 г. платежи в рамках реализации механизма самообложения граждан стали рассматриваться как обязательные. В 1932 г. были законодательно установлены размеры твердых ставок средств самообложения, дифференцируемые в зависимости от размера месячного заработка и категории плательщиков. В нормах союзного законодательства 1932 г. уже фактически определены как категории плательщиков, так и иные составные элементы, которые фактически представляют собой элементы налогообложения (доход граждан - объект налогообложения; стоимостная характеристика объекта - налоговая база; период уплаты - календарный год; ставки - в твердом выражении). Опираясь на эти данные, можно утверждать, что с момента введения фактора обязательности в отношения, возникающие в связи с реализацией механизма самообложения граждан, его можно рассматривать в качестве прямого налога, с чем сходятся во мнении исследователи данного вопроса <12>.
--------------------------------
<12> См., например: Черкасова Ю.И. Самообложение граждан: проблемы и перспективы // Вестник Московского университета МВД России. 2013. N 10. С. 221 - 230.

С принятием последующего нормативного правового акта 1937 г. на смену твердым ставкам пришли предельные размеры "взносов по самообложению", итоговые значения которых было предписано устанавливать решением общего собрания граждан.
В 1983 г. в связи с изданием Свода законов Союза ССР было принято решение о передаче полномочий по регулированию правоотношений, возникающих в связи с реализацией механизма самообложения граждан, на уровень союзных республик, за исключением правила, согласно которому размеры платежей по самообложению не должны были превышать 4 рублей в год на одно хозяйство <13>.
--------------------------------
<13> См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 5 марта 1983 г. N 8901-X "О внесении изменений и дополнений в Указ Президиума Верховного Совета СССР "О местных налогах и сборах" // Ведомости ВС СССР. 1983. N 10. Ст. 154.

Как можно заметить, по прошествии нескольких десятилетий с принятия первого акта, регулирующего механизм самообложения граждан, приближение к идее "принудительной демократии" становилось все более очевидным. Идея добровольных взносов граждан для решения вопросов местного значения кардинально изменилась, а сами средства самообложения из добровольных взносов фактически превратились в обязательный платеж.
Дискуссию в этом отношении порождает характер индивидуальной безвозмездности налога, в связи с чем, принимая во внимание круг вопросов местного значения, которые призван решать механизм самообложения граждан, встает вопрос о приближении таких средств по своей сущности к сборам. Между тем эта дискуссия, скорее, выходит за рамки предмета бюджетного права и может быть разрешена в плоскости налогового права. В то же время не может быть сомнений, что эволюция правового регулирования механизма самообложения граждан породила обязательный характер таких платежей, оставив факт их добровольности в прошлом.
Важно отметить, что согласно действующему на сегодняшний день регулированию запуск процедуры самообложения граждан возможен исключительно в случае принятия соответствующего решения на местном референдуме и только в определенных случаях на сходе граждан. Представляется очевидным, что проведение местного референдума влечет за собой определенные законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах затраты, что фактически увеличивает стоимость реализации проектов, финансирование которых планируется осуществлять подобным образом.
Также специфической особенностью процедуры самообложения граждан является необходимость исполнения решения местного референдума всеми жителями, в том числе не поддержавшими проект в ходе плебисцита, что подразумевает последующую возможность взыскания средств самообложения в судебном порядке <14>. При таком исходе идея привлечения граждан к подготовке бюджета в итоге может привести не к удовлетворению граждан, вызванному результатом реализации проекта, а к юридической ответственности тех граждан, которые не разделяют предложенные к рассмотрению идеи. При этом важно отметить, что минимальный порог явки на такие референдумы может не устанавливаться.
--------------------------------
<14> См., например: Миронова С.М. Правовое обеспечение финансового участия населения в реализации проектов инициативного бюджетирования // Вестник СурГУ. 2019. N 2 (24). С. 85 - 90.

На этом фоне механизм инициативного бюджетирования представляется более перспективным, поскольку и сама дефиниция "инициативные платежи" подтверждает добровольный характер подобных финансовых вложений, и начало реализации механизма инициативного бюджетирования требует менее регламентированной процедуры согласования - схода, собрания или конференции граждан.
Резюмируя, стоит отметить, что как инициативное бюджетирование, так и самообложение граждан, обладая собственным правовым инструментарием, обеспечивают возможность учета мнения граждан при принятии решений о расходовании бюджетных средств. При этом имеется обоснованное понимание о большей перспективности именно инициативного бюджетирования в качестве ключевой формы участия граждан в бюджетном процессе.

Литература

1. Ислямова Э.С. Бюджетно-правовой режим государственного (муниципального) социального заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере: диссертация кандидата юридических наук / Э.С. Ислямова. Москва, 2022. 266 с.
2. Миронова С.М. Правовое обеспечение финансового участия населения в реализации проектов инициативного бюджетирования / С.М. Миронова // Вестник Сургутского государственного университета. 2019. N 2 (24). С. 85 - 90.
3. Мирошник С.В. К вопросу о субъектах финансового права / С.В. Мирошник // Бизнес в законе. 2012. N 2. С. 151 - 154.
4. Поветкина Н.А. Бюджетно-правовые инструменты повышения эффективности государственного управления / Н.А. Поветкина // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2018. N 4 (44). С. 240 - 245.
5. Поветкина Н.А. Трансформация и особенности архитектуры бюджетного права / Н.А. Поветкина // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2020. N 9. С. 89 - 97.
6. Рыбакова С.В. Инициативное бюджетирование как новая категория бюджетного права / С.В. Рыбакова // Финансовое право. 2022. N 5. С. 12 - 18.
7. Тихомиров Ю.А. Правоприменение: от эпизодичности к целевой результативности / Ю.А. Тихомиров // Журнал российского права. 2017. N 1. С. 55 - 62.
8. Черкасова Ю.И. Самообложение граждан: проблемы и перспективы / Ю.И. Черкасова // Вестник Московского университета МВД России. 2013. N 10. С. 221 - 230.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ