Участие судов в устранении муниципальных технико-юридических дефектов. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

УЧАСТИЕ СУДОВ В УСТРАНЕНИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ТЕХНИКО-ЮРИДИЧЕСКИХ ДЕФЕКТОВ

С.Г. КИЛЬТАУ, В.В. КАЗНАЧЕЙСКИЙ

В каждом муниципальном образовании, будь то небольшое сельское поселение или городской округ-миллионник, огромное количество муниципальных правовых актов (далее - МПА). Они должны быть приняты в силу обязательной правотворческой компетенции, установленной федеральным и региональным законодателем. То есть не приняты они быть не могут. Вместе с тем у сотрудников, занимающихся муниципальным правотворчеством, можно отметить более низкий уровень квалификации по сравнению с их федеральными и региональными коллегами. Юристы, работающие в органах местного самоуправления, за редчайшим исключением, не изучали юридическую технику и не повышают квалификацию в этом направлении. Язык, которым написаны МПА, - это, как правило, язык подражательства законам, зачастую бездумного. Это отражается на качестве правовых актов, порождая огромное количество правотворческих ошибок и, как следствие, муниципально-правовых дефектов. Особое значение вышесказанное приобретает в силу того, что в нормативных МПА устанавливаются правила поведения для населения, которые обязательны к исполнению и могут быть обеспечены мерами административной ответственности. Все это создает предпосылки к нарушению прав человека некачественным муниципальным правотворчеством.
Понятие "правовой дефект" является краеугольным камнем развивающегося раздела теории права - правовой дефектологии. Кроме того, имеется значительное количество отраслевых исследований правовых дефектов <1>. В научных работах можно отметить разные взгляды на дефинирование рассматриваемого термина. Для целей данной статьи мы возьмем за основу точку зрения И.П. Кожокаря, который выделяет более узкое по содержанию понятие "технико-юридические дефекты", понимая под ними "недостатки (несоответствие стандарту качества) социальной значимости, содержания, внешней формы и структуры норм права, а также их содержащих нормативно-правовых актов, приводящие к снижению эффективности, неэффективности либо антиэффективности нормативно-правового регулирования общественных отношений" <2>. Также, по его мнению, "родовым признаком нормотворческих дефектов является понятие "недостаток" как отклонение от должного. <...> в правоведении должен быть поставлен вопрос о разработке нормативно-правового стандарта качества, только при понимании последнего мы сможем квалифицировать дефект в праве" <3>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 8. С. 3 - 12; Матейкович М.С. Дефекты конституционно-правового регулирования в Российской Федерации // Государство и право. 2007. N 12. С. 15 - 21; Жильцов М.А. Дефекты трудового права. Екатеринбург, 2010. 312 с.; Хлуденева Н.И. Дефекты правового регулирования охраны окружающей среды: монография. М., 2014. 172 с.
<2> Кожокарь И.П. Технико-юридические дефекты в российском праве: дис. ... докт. юрид. наук / И.П. Кожокарь. М., 2020. С. 11.
<3> Там же. С. 78.

В отдельных муниципальных образованиях предпринимаются попытки ввести такие стандарты качества <4>. Вместе с тем контроль за их нарушением носит в основном внутренний характер (самоконтроль). Поэтому они не могут гарантировать действенный механизм обеспечения устранения муниципальных технико-юридических дефектов при их допущении. Исключение может быть только при активной позиции надзирающего прокурора, который уполномочен вносить акты прокурорского реагирования за неисполнение МПА, в том числе МПА, закрепляющего стандарты качества правотворчества в конкретном муниципальном образовании.
--------------------------------
<4> См., напр.: распоряжение Администрации г. Симферополя от 29 июня 2016 г. N 259-р "Об утверждении методических рекомендаций по разработке муниципальных правовых актов муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым" // СПС "КонсультантПлюс".

В этой ситуации нагрузку по устранению муниципальных технико-юридических дефектов "вынужденно" берут на себя суды, рассматривая дела о признании недействующими нормативных правовых актов как не соответствующих федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу в соответствии с гл. 21 Кодекса административного судопроизводства РФ <5>, гл. 23 Арбитражного процессуального кодекса РФ <6>. Дело в том, что отдельные правила юридической техники (стандарты качества нормативного материала) находят закрепление в федеральных нормативных актах, которые распространяются в том числе на органы местного самоуправления.
--------------------------------
<5> Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. N 21-ФЗ (ред. от 11.06.2022) // СПС "КонсультантПлюс".
<6> Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ (ред. от 11.06.2022) // СПС "КонсультантПлюс".

Так, Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденная Постановлением Правительства РФ <7>, содержит перечень и описание коррупциогенных факторов. Некоторые из них одновременно являются нарушением отдельных правил юридической техники и по своей сути подпадают под признаки технико-юридических дефектов.
--------------------------------
<7> Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 (ред. от 10.07.2017) "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // СЗ РФ. 2010. N 10. Ст. 1084.

В частности, к числу общепризнанных и наиболее изученных правовых дефектов относятся правовые пробелы <8> и коллизии <9>. С.С. Алексеев определяет правовой пробел как неполноту действующего законодательства, выражающуюся в отсутствии конкретного нормативного предписания в отношении фактических обстоятельств, находящихся в сфере правового регулирования <10>. Под эти признаки подпадают такие коррупциогенные факторы, как широта дискреционных полномочий (отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения), отсутствие или неполнота административных процедур (отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка), злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) (отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций). Что касается коллизий, то они являются одноименным коррупциогенным фактором - нормативные коллизии (противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае).
--------------------------------
<8> См., напр.: Бондарь Н.С. Законодательные пробелы - категория конституционно-правовой дефектологии: методология исследования, практика преодоления // Журнал конституционного правосудия. 2017. N 3. С. 1 - 8; Пиголкин А.С. Обнаружение и преодоление пробелов права // Советское государство и право. 1970. N 3. С. 49 - 57; Барченкова К.А. Пробел в праве и смежные правовые явления: сравнительная характеристика // Актуальные проблемы юридической науки: теория и практика: материалы XVII Международной науч.-практ. конф. М., 2016. С. 7 - 9.
<9> См., напр.: Власенко Н.А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск, 1984. С. 21 - 24; Тихомиров Ю.А. Коллизионное право. М., 2000. 394 с.; Буяков А.Ю. Юридические коллизии и способы их устранения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999; Сибилева С.В. Коллизии в публичном праве: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
<10> См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. В 2 т. Свердловск, 1974. Т. 2. С. 261.

Например, Верховный Суд РФ в Апелляционном определении от 3 марта 2016 г. N 44-АПГ16-3 установил, что Решение Пермской городской Думы <11> "создает конкуренцию, коллизию и несогласованность местных и федеральных норм, снижает уровень правовых гарантий участников данных правоотношений, в связи с чем нельзя признать его соответствующим федеральному законодательству" <12>, поэтому признал его не действующим полностью со дня вступления в законную силу решения суда.
--------------------------------
<11> Решение Пермской городской Думы от 16 декабря 2014 г. N 263 "О внесении изменений в Порядок формирования тарифов на регулярные перевозки пассажиров и багажа автомобильным и городским электрическим транспортом на поселенческих и межмуниципальных маршрутах городского и пригородного сообщений, утвержденный решением Пермской городской Думы от 1 февраля 2011 г. N 7" // СПС "КонсультантПлюс".
<12> Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 3 марта 2016 г. N 44-АПГ16-3 (документ опубликован не был) // СПС "КонсультантПлюс".

Кроме того, аксиологическим (ценностным) правовым дефектом можно признать содержание коррупциогенного фактора "наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права" - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям. "Аксиологические правовые дефекты свидетельствуют об отсутствии соответствия между социальными потребностями и их правовым оформлением, между решением актуальных общественных задач и создаваемыми нормами права (нормативными актами), между социальными запросами и законодательной стратегией" <13>. В случае наличия данного коррупциогенного фактора налицо противоречие государственной политике, отраженной, в частности, в сути федерального проекта "Государство для людей" <14>.
--------------------------------
<13> Кожокарь И.П. Технико-юридические дефекты в российском праве: дис. ... докт. юрид. наук / И.П. Кожокарь. М., 2020. С. 89.
<14> См.: Распоряжение Правительства РФ от 6 октября 2021 г. N 2816-р "Об утверждении перечня инициатив социально-экономического развития Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Так, Центральный районный суд г. Омска признал недействующими с момента вступления Решения суда в законную силу подп. 6 п. 12, п. 37 Постановления администрации г. Омска от 15 декабря 2020 г. N 732-п <15>, в части установления запрета претендовать на получение гранта последующие три года для получателя гранта, отказавшегося от заключения соглашения, а также установления основания для отказа в предоставлении гранта - истечение менее трех лет с момента отказа в заключении соглашения. Суд усмотрел признаки коррупциогенного фактора - наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права <16>. Апелляционная и кассационная инстанции согласились с этой позицией, оставив данное Решение без изменения <17>.
--------------------------------
<15> Постановление администрации г. Омска от 15 декабря 2020 г. N 732-п "Об утверждении Порядка предоставления грантов в форме субсидии юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, некоммерческим организациям, не являющимся казенными учреждениями, на финансовое обеспечение образовательных услуг, оказываемых в рамках системы персонифицированного финансирования дополнительного образования детей" // СПС "КонсультантПлюс".
<16> Решение Центрального районного суда г. Омска от 23 августа 2021 г. N 2а-2711/2021 (документ опубликован не был) // СПС "КонсультантПлюс".
<17> См.: Апелляционное определение Омского областного суда от 2 февраля 2022 г. N 33а-54/2022, 2а-2711/2021 (документ опубликован не был) // СПС "КонсультантПлюс"; Кассационное определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 19 мая 2022 г. N 88А-8840/2022 (документ опубликован не был) // СПС "КонсультантПлюс".

Особого внимания заслуживает коррупциогенный фактор "юридико-лингвистическая неопределенность", под которым понимается употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера. Он содержит в себе признаки основных дефектов юридических понятий: отсутствие определения понятия или иное нераскрытие его содержания; использование одного наименования понятия (термина) с разным содержанием (полисемия <18>); синонимия в отношении наименований юридических понятий <19>, в том числе замена (исключение/дополнение) в них отдельных слов; применение оценочных понятий.
--------------------------------
<18> См., напр.: Назаренко Т.Н. Неопределенность в российском праве: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 137.
<19> См., напр.: Кузнецова О.А. Синонимия как бедствие гражданско-правовой нормативной терминологии // Пятый конгресс ученых-юристов (Пермь, 24 - 25 октября 2014 г.): избранные материалы / отв. ред. В.Г. Голубцов, О.А. Кузнецова. М., 2015. С. 191 - 195.

Благодаря обширной судебной практике правило определенности нашло отражение в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ: "проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения" (п. 35) <20>.
--------------------------------
<20> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2019. N 2.

Кроме рассмотренного Постановления Правительства РФ обязательный характер отдельным правилам юридической техники в отношении специальных правовых норм (обязательных требований) придал Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ <21>, нормативно зафиксировав содержание этих правил в принципах установления и оценки применения обязательных требований (ст. 5 - 9). Необходимо отметить, что данный Закон вносит значительные сложности для судов в части алгоритмов рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов. Так, А.С. Домченко отмечает: "в изменяющихся условиях судам придется формировать новые подходы к оценке нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, с одной стороны, обеспечивая их законность, с другой стороны, не допуская нарушения принципа независимости судебной власти <...>" <22>.
--------------------------------
<21> Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (ред. от 11.06.2021) // СЗ РФ. 2020. N 31 (ч. I). Ст. 5007.
<22> Домченко А.С. Рассмотрение судами дел об оспаривании нормативных правовых актов органов исполнительной власти, устанавливающих обязательные требования: проблемы и перспективы / А.С. Домченко // Административное право и процесс. 2022. N 5. С. 27 - 30.

К примеру, указанный Закон фиксирует ряд правил юридической техники в принципе правовой определенности. Согласно ему содержание обязательных требований должно быть: 1) ясным, логичным, понятным как правоприменителю, так и иным лицам; 2) не должно приводить к противоречиям при их применении; 3) должно быть согласованным с целями и принципами законодательного регулирования той или иной сферы и правовой системы в целом (ч. 1 ст. 7). Подход судов к теме определенности правовых норм имеет несколько иное содержание. В частности, Пленум Верховного Суда РФ в рассмотренном выше Постановлении определенность толкует как отсутствие неоднозначного толкования. В связи с этим не вполне ясно, как судам анализировать, в частности, "понятность правоприменителю и иным лицам". Ведь это субъективная категория, имеющая оценочный характер: что понятно одному, может быть не понятно другому.
Судебная практика по указанному Закону в отношении муниципальных правовых актов еще не сложилась. Вместе с тем уже прослеживается тенденция, что обращения в суд об оспаривании федеральных и региональных нормативных актов со ссылками на несоответствие Федеральному закону N 247-ФЗ детерминированы преимущественно целью избежания привлечения к административной ответственности. Подобная мотивация "обещает" обширную судебную практику. Так, Верховный Суд РФ уже оценивал положения Приказа Министерства сельского хозяйства РФ на предмет их понятности, установив: "вопреки утверждению административного истца оспариваемое предписание изложено понятным и доступным образом <...>" <23>.
--------------------------------
<23> Решение Верховного Суда РФ от 7 апреля 2022 г. N АКПИ22-18 (документ опубликован не был) // СПС "КонсультантПлюс".

Кроме того, технико-юридические дефекты муниципальных правовых актов могут рассматриваться судами как нарушающие права и свободы. Так, в Нижнем Новгороде действует Порядок предоставления субсидии из бюджета города Нижнего Новгорода на возмещение затрат в связи с оказанием услуг по вывозу твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора от индивидуальных жилых домов (далее - Порядок) <24>. Пунктом 3.5 Порядка предусмотрена возможность отказа в предоставлении субсидий на возмещение затрат в случае отсутствия финансовых средств в бюджете города на данные цели на текущий год (абз. 3). Кассационной инстанцией установлено: "отказ в предоставлении субсидии по причине выявления в конкретном финансовом году недостаточности на эти цели бюджетных ассигнований или исчерпания доведенных лимитов бюджетных обязательств создает неопределенность в вопросе о возмещении расходов и свидетельствует о наличии имеющего конституционную значимость пробела в правовом регулировании, который вступает в противоречие с конституционными гарантиями свободы экономической деятельности, права частной собственности, а также принципами равенства, справедливости и соразмерности ограничений прав и свобод" <25>. Решением Нижегородского районного суда от 19 ноября 2019 г., оставленным без изменения в апелляционной и кассационной инстанциях, абз. 3 п. 3.5 Порядка был признан недействующим с момента принятия.
--------------------------------
<24> Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 31 мая 2012 г. N 2260 "Об утверждении Порядка предоставления субсидии из бюджета города Нижнего Новгорода на возмещение затрат в связи с оказанием услуг по вывозу твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора от индивидуальных жилых домов" (ред. от 28.12.2018 N 3804) // СПС "КонсультантПлюс".
<25> См.: Кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 20 июля 2020 г. N 88а-18647/2020 (документ опубликован не был) // СПС "КонсультантПлюс".

Из всего вышеописанного можно сделать следующие выводы:
1. Суды играют значительную роль в устранении муниципальных технико-юридических дефектов, признавая их нарушающими права и свободы человека и гражданина и (или) положения законодательства, которые нормативно фиксируют отдельные правила юридической техники.
2. Факты участия судов в устранении муниципальных технико-юридических дефектов - это крайние случаи, приведшие к серьезным последствиям в виде нарушения прав и свобод человека и гражданина, а также коррупциогенности.
3. Разработчикам муниципальных правовых актов следует знать и учитывать в работе обобщенную судебную практику по делам об оспаривании нормативных правовых актов в части технико-юридических дефектов, на которые обращают внимание суды, с целью минимизации соответствующих правотворческих рисков.
4. Дефектное муниципальное правотворчество налагает на суды дополнительную нагрузку, которой можно было бы избежать во многих случаях, уделяя должное внимание качеству (бездефектности) муниципальных правовых актов, обобщению судебной практики и повышению квалификации в этой сфере.

Литература

1. Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения / С.А. Авакьян // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 8. С. 3 - 12.
2. Алексеев С.С. Проблемы теории права: курс лекций. В 2 томах. Т. 2. Нормативные юридические акты. Применение права. Юридическая наука (правоведение) / С.С. Алексеев. Свердловск: [б. и.], 1973. 401 с.
3. Барченкова К.А. Пробел в праве и смежные правовые явления: сравнительная характеристика / К.А. Барченкова // Актуальные проблемы юридической науки: теория и практика: материалы XVII Международной научно-практической конференции (г. Махачкала, 17 апреля 2016 г.): сборник научных статей / члены редакционной коллегии: А.К. Халифаева, Д.П. Геворкьян. Махачкала: Апробация, 2016. С. 7 - 9.
4. Бондарь Н.С. Законодательные пробелы - категория конституционно-правовой дефектологии: методология исследования, практика преодоления / Н.С. Бондарь // Журнал конституционного правосудия. 2017. N 3. С. 1 - 8.
5. Буяков А.Ю. Юридические коллизии и способы их устранения: автореферат диссертации кандидата юридических наук / А.Ю. Буяков. Саратов, 1999. 30 с.
6. Власенко Н.А. Коллизионные нормы в советском праве / Н.А. Власенко. Иркутск: Издательство Иркутского университета, 1984. 99 с.
7. Домченко А.С. Рассмотрение судами дел об оспаривании нормативных правовых актов органов исполнительной власти, устанавливающих обязательные требования: проблемы и перспективы / А.С. Домченко // Административное право и процесс. 2022. N 5. С. 27 - 30.
8. Жильцов М.А. Дефекты трудового права: монография / М.А. Жильцов. Екатеринбург: Издательство УГТУ-УПИ, 2010. 312 с.
9. Кожокарь И.П. Технико-юридические дефекты в российском праве: диссертация доктора юридических наук / И.П. Кожокарь. Москва, 2020. 414 с.
10. Кузнецова О.А. Синонимия как бедствие гражданско-правовой нормативной терминологии / О.А. Кузнецова // Пятый конгресс ученых-юристов (г. Пермь, 24 - 25 октября 2014 г.): избранные материалы / ответственные редакторы В.Г. Голубцов, О.А. Кузнецова. Москва: Статут, 2015. С. 191 - 195.
11. Матейкович М.С. Дефекты конституционно-правового регулирования в Российской Федерации / М.С. Матейкович // Государство и право. 2007. N 12. С. 15 - 21.
12. Назаренко Т.Н. Неопределенность в российском праве: диссертация кандидата юридических наук / Т.Н. Назаренко. Москва, 2006. 227 с.
13. Пиголкин А.С. Обнаружение и преодоление пробелов права / А.С. Пиголкин // Советское государство и право. 1970. N 3. С. 49 - 57.
14. Сибилева С.В. Коллизии в публичном праве: диссертация кандидата юридических наук / С.В. Сибилева. Москва, 2009. 174 с.
15. Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: учебное и научно-практическое пособие / Ю.А. Тихомиров. Москва: Юринформцентр, 2000. 394 с.
16. Хлуденева Н.И. Дефекты правового регулирования охраны окружающей среды: монография / Н.И. Хлуденева. Москва: ИНФРА-М, 2014. 172 с.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ