ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
К ВОПРОСУ О МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е.А. КИРИЛЛОВА
Вопрос о муниципальной реформе в России является одним из наиболее важных, так как роль и значение местного самоуправления трудно переоценить. Каждый гражданин в той или иной мере взаимодействует с муниципальными органами, и от работы данных органов зависит качество жизни каждого из нас. Местное самоуправление - первичное звено по обеспечению публичных интересов граждан, безопасной среды обитания, комфортных условий жизни, гарантий прав <1>. Правоотношения, связанные с местным самоуправлением, регулируются гражданским законодательством, а также финансовым, налоговым, земельным и многими другими. Основным законодательным актом, регламентирующим отношения в сфере функционирования местного самоуправления, является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2>, в который постоянно вносятся поправки. В декабре 2021 г. в Государственную Думу РФ был внесен проект Федерального закона N 40361-8 "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти" (далее - ФЗ N 40361-8), который должен синхронизировать деятельность региональной и муниципальной властей. Данный законопроект по праву можно назвать резонансным. В 2022 г. поступило более 700 поправок к нему, поэтому в свете обсуждения и принятия столь важного для всех Закона необходимо проанализировать его наиболее важные положения.
--------------------------------
<1> Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. М.: Норма, 2008. С. 380 - 381.
<2> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
В ФЗ N 40361-8 местное самоуправление определяется как третий уровень публичной власти и рассматривается не как форма народовластия, а как форма самоорганизации граждан. Таким образом, местное самоуправление приравнено к территориальному общественному самоуправлению. Однако с таким подходом трудно согласиться, так как по формальным и фактическим признакам, а также по функционалу местное самоуправление является формой народовластия, муниципальные органы наделены полномочиями и обладают властью. Их трудно отнести к формам, связанным с самоорганизацией. Местное самоуправление - это конституционно-правовой институт, облеченный властью в соответствии с Конституцией России, исполняющий свои обязанности перед населением. Поэтому формулировка о том, что местное самоуправление является формой народовластия, которая содержится в Федеральном законе N 131-ФЗ, должна сохраниться в новом законопроекте.
Некоторые эксперты справедливо отметили, что в предложенном законопроекте нет самостоятельной статьи, регламентирующей основную терминологию <3>. Данная недоработка должна быть устранена на этапе обсуждения закона, так как понятийный аппарат имеет большое значение, а правоприменительная практика диктует необходимость разъяснений применяемых определений в одной первой статье. Этот юридико-технический прием применяется во многих законодательных актах и очень облегчает работу юристов. Определение понятий содержится в законопроекте в различных статьях, дефиниции как бы "разбросаны" по закону, и это может вызвать определенные трудности. Если рассматривать определение понятий в предлагаемом законопроекте, наиболее удачным является определение "муниципальное образование". В ФЗ N 131-ФЗ муниципальное образование определялось через перечисление видов образования, за что данное положение подвергалось справедливой критике. В ФЗ N 40361-8 муниципальное образование рассмотрено как территория с постоянно проживающими на ней гражданами, где местное самоуправление осуществляется непосредственно населением через органы местного самоуправления. В то же время в ФЗ N 40361-8 предлагается исключить использование многих определений, которые были предложены из положений Европейской хартии, но не получили широкого применения. Данная терминология чужеродна и не смогла получить должной поддержки ни со стороны законодателей, ни со стороны правоприменителей. К таким определениям можно отнести "межселенные территории", "внутригородские районы", "конференции граждан - как форма осуществления местного самоуправления".
--------------------------------
<3> Зикеев В. Технократизация местного самоуправления. URL: https://zakon.ru/.
Несомненным достоинством проекта ФЗ N 40361-8 является выделение правовых принципов, которые регулируют местное самоуправление. Наиболее значимые из них:
- нормативно-правовые акты разного уровня, имеющие отношение к местному самоуправлению, должны учитывать национальные, культурные, исторические традиции местного населения, а также социально-экономические, территориальные, природные и другие особенности местности, все задачи должны решаться в интересах граждан, проживающих на соответствующей территории;
- финансовые обязательства выполняются за счет средств местного бюджета, за исключением случаев, когда предусмотрено дополнительное финансирование из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;
- муниципальные образования не обязаны финансировать расходы, связанные с деятельностью местного самоуправления, за исключением случаев, прямо указанных в федеральном законодательстве;
- разграничение полномочий между уровнями публичной власти должно быть материально обеспечено;
- муниципальное образование не является административно-территориальной единицей.
Проект ФЗ N 40361-8 отдельно регламентирует использование официальных символов. При этом использовать их могут не только муниципальные образования, но и населенные пункты, с учетом исторических моментов и местных традиций.
Проектом закона не предусмотрено изменений в структуре органов местного самоуправления, прописаны полномочия как обязательных, так и факультативных органов. Следует отметить, что в ст. 32 проекта ФЗ N 40361-8 регламентированы основные полномочия органов местного самоуправления. Перечень ограничивается 27 полномочиями, из которых 18 относятся к компетенциям и работе властей и лишь остальные посвящены жизнеобеспечению населения. Кроме этого, в ст. 32 законопроекта указано, что еще 28 полномочий могут быть переданы органам местного самоуправления от региональных властей. Такое урегулирование полномочий вызвало справедливую критику, так как ключевые полномочия, связанные с ЖКХ, градостроительством, транспортом, строительством, обслуживанием социальных объектов и рядом других важных вопросов, передаются в ведение субъектов РФ, которые по своему усмотрению могут решить, передавать ли указанные полномочия органам местного самоуправления. В связи с этим целесообразно однозначно решить вопрос полномочий на законодательном уровне, закрепив за органами местного самоуправления все полномочия, которые помогут решить массу важных вопросов на местах. Поэтому необходимо ст. 32 ФЗ N 40361-8 изложить таким образом, чтобы из ее смысла ясно исходило, что основные полномочия, связанные с обеспечением публичных интересов граждан, предоставлялись органам местного самоуправления.
Одной из главных новелл, предложенных проектом ФЗ N 40361-8, является процедура избрания глав муниципальных образований. От порядка, когда главы муниципальных образований избираются представителем органов власти из кандидатов, которые отобраны конкурсной комиссией, предложено отказаться. Вместо данного механизма закреплен порядок, предусматривающий три варианта:
- глава муниципального образования может быть избран на муниципальных выборах;
- представительный орган муниципального образования может выбрать главу из своего состава;
- кандидаты могут быть представлены высшим должностным лицом субъекта РФ, из их числа представительный орган муниципального образования выбирает главу.
Предложенный порядок, ввиду его альтернативности, представляет интерес и может удовлетворить различные требования, только необходимо более детально регламентировать процедуру. Например, на практике может возникнуть вопрос, как будет проводиться отбор кандидатур на должность главы муниципального образования главами субъектов РФ. Организация конкурса должна быть возложена на глав субъектов РФ. Именно они должны формировать конкурсную комиссию, отбирать и рассматривать кандидатуры и полностью заниматься организационными мероприятиями.
Избранные главы муниципальных образований одновременно получают статус и главы муниципального образования, и лица, замещающего должность субъекта РФ. В этом дуализме подчеркивается тенденция расширения полномочий глав муниципальных образований.
Вместе с тем в проекте ФЗ N 40361-8 предложено усилить ответственность глав муниципальных образований. По инициативе глав субъектов РФ глава муниципального образования может быть отправлен в отставку за систематическое снижение показателей эффективности деятельности. Процедуру отставки глав муниципальных образований могут инициировать и депутаты представительных органов. Прежде чем отправить в отставку главу муниципального образования, высшее должностное лицо субъекта РФ выносит предупреждение, выговор с подробным разъяснением причин, среди которых могут быть указаны ненадлежащее исполнение обязанностей, неэффективная результативность деятельности, грубые нарушения действующих федеральных законов РФ.
Большой резонанс вызвала предложенная в проекте ФЗ N 40361-8 одноуровневая система организации местного самоуправления. На всей территории России в данный момент существует двухуровневая система организации местного самоуправления. Первый уровень составляют городские и сельские поселения, а второй уровень - городские округа и муниципальные районы, регулирование осуществляется на каждом уровне. В результате по формальному признаку были созданы многочисленные сельские поселения, которые в силу кадровых, материальных проблем не могли решать вопросы местного значения. Для решения данных проблем в свое время в ФЗ N 131-ФЗ были внесены поправки о необходимости упразднить сельские поселения с населением менее сотни человек. Такие поселения существовали в труднодоступных и малонаселенных районах. На практике малочисленные поселения стали объединять в единые городские округа. В некоторых случаях субъекты РФ могли преобразовывать городские населенные пункты районного значения, что не всегда было обоснованно, но автоматически трансформировало правовой статус муниципальных образований <4>. Назрела необходимость предложить законодательное решение возникающих проблем, так как при хаотичном переустройстве на местах нарушались демократические процедуры. Также законопроектом предусмотрен правовой механизм изменения видов муниципальных образований в пользу их уменьшения с помощью объединения, разделения или изменения вида муниципального образования.
--------------------------------
<4> Васильев В.И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления // Журнал российского права. 2006. N 3.
В случае принятия нового федерального закона местное самоуправление будет осуществляться в следующих муниципальных образованиях: городские округа; муниципальные округа; внутригородские территории. Таким образом, поселенческий принцип <5>, лежащий в основе реформы местного самоуправления 2005 г., будет упразднен, в новом законопроекте воплощена концепция единства системы публичной власти.
--------------------------------
<5> Проблемы и перспективы муниципальной реформы в Российской Федерации. Доклад Института экономики Российской академии наук и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., 2008. С. 52.
Некоторые законодатели не поддерживают переход к одноуровневой системе местного самоуправления. По их мнению, местная власть станет практически недоступной для населения. Однако проблемы можно решить, предоставив право территориальным органам, находящимся в шаговой доступности для граждан, входить в состав местной администрации. Проект ФЗ N 40361-8 регламентирует создание территориальных органов администраций, которые могут создавать функциональные подразделения. В некоторых муниципальных округах уже сегодня работают отделы администрации муниципальных образований, которые обеспечивают реализацию интересов населения конкретных населенных пунктов. Кроме того, в проекте ФЗ N 40361-8 детально определены права и обязанности лиц, замещающих муниципальные должности, определен их правовой статус, объем полномочий, сроки пребывания в должности.
Таким образом, проект ФЗ N 40361-8 урегулировал многие вопросы, которые не были в должной мере освещены в ФЗ N 131-ФЗ и вызывали справедливые нарекания, проблемы практики. Основные положения нового законопроекта призваны решить сложные проблемы и сформировать в России новую институциональную модель государственного управления, включающую отраслевую горизонталь и территориальную вертикаль.
Литература
1. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России / Н.С. Бондарь. Москва: Норма, 2008. 591 с.
2. Васильев В.И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления / В.И. Васильев // Журнал российского права. 2006. N 3 (111). С. 3 - 11.
3. Зикеев В. Технократизация местного самоуправления / В. Зикеев // Zakon.ru. 2021. 17 декабря.
4. Нараева А. Муниципалитеты просят добавить себе гарантированных полномочий / А. Нараева // Ведомости. 2022. 31 января.
5. Проблемы и перспективы муниципальной реформы в Российской Федерации. Доклад Института экономики Российской академии наук и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации / руководители авторского коллектива С.Д. Валентей, Т.Я. Хабриева. Москва, 2008. 100 с.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: