Законность как принцип общественного контроля в Российской Федерации. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ЗАКОННОСТЬ КАК ПРИНЦИП ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В.В. ГОНЧАРОВ

Введение

Вопросы закрепления и реализации системы принципов общественного контроля в Российской Федерации широко исследованы в работах В.В. Гриба [4, с. 3 - 13], Е.В. Бердниковой [1], В.С. Бялт [2, с. 101 - 103], А.И. Землина [5, с. 34 - 40], М.А. Килессо [8, с. 24 - 30], А.А. Клишаса [9, с. 47 - 55], Т.Н. Михеевой [11, с. 58 - 65], О.А. Околесновой [12, с. 64 - 77], О.Г. Савицкой [14, с. 43 - 46], И.В. Тепляшина [16, с. 39 - 44], а также ряда иных авторов. Однако доля работ, посвященных исследованию отдельных принципов общественного контроля, сравнительно невелика, что требует более детального анализа практики закрепления и реализации каждого из указанных принципов применительно к организации и деятельности как, в частности, тех или иных субъектов общественного контроля, так и всей их системы. Этим и обусловлен выбор темы настоящего научного исследования, целью которого является не только анализ понятия и содержания законности как принципа общественного контроля, но и формализация основных проблем, связанных с закреплением и реализацией данного принципа, с последующей разработкой системы мероприятий по их разрешению.

Основной текст

Российская Конституция 1993 года закрепила правовой статус многонационального народа Российской Федерации как носителя суверенитета и единственного источника власти в стране, реализующего свои властные полномочия как непосредственно (в частности, через институты свободных выборов и референдумов), так и опосредованно (например, через деятельность органов публичной власти). При этом конституционные принципы народовластия и участия общества в управлении делами государства нуждаются в системе юридических гарантий, посредством которых обеспечиваются их закрепление, реализация, охрана и защита от нарушений. Важнейшее место в указанной системе гарантий занимает институт общественного контроля, посредством которого граждане Российской Федерации, общественные объединения, а также иные негосударственные некоммерческие организации осуществляют контроль за деятельностью, актами и решениями органов публичной власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, которые наделены федеральными законами правом осуществлять отдельные публичные полномочия.

Основу правового регулирования института общественного контроля в Российской Федерации составляет совокупность принципов - основных, наиболее общих начал, определяющих содержание и основные направления регулирования данного института гражданского общества в Российской Федерации.

В связи с тем что согласно статье 2 Федерального закона от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" правовую основу общественного контроля составляют не только федеральные законы и иные нормативно-правовые акты России, но и нормы регионального законодательства, а также соответствующие нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, то, соответственно, принципы общественного контроля могут быть формализованы на всех уровнях правовой системы Российской Федерации.

На федеральном уровне принципы общественного контроля закреплены, в частности, в статье 6 Федерального закона от 21.07.2014 N 212-ФЗ. Важнейшим из перечисленных в данной статье принципов общественного контроля является принцип законности деятельности субъектов общественного контроля, который выступает, как справедливо отмечают ряд авторов, в качестве основы российского гражданского общества [6, с. 7 - 10].

Вышеназванная статья не формализует понятия законности как принципа общественного контроля и не детализирует его содержания. Однако анализ статьи 10 данного Федерального закона, посвященной формализации прав и обязанностей субъектов общественного контроля, показывает, что их деятельность строго ограничена пределами, определенными в законодательстве об общественном контроле: во-первых, данная деятельность осуществляется только в формах и в порядке, которые закреплены федеральными законами; во-вторых, посещение объектов общественного контроля представителями субъектов общественного контроля осуществляется исключительно в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральным и региональным законодательством об общественном контроле, а также соответствующими муниципальными нормативно-правовыми актами; в-третьих, субъектам общественного контроля вменено в обязанность соблюдать ограничения, связанные с деятельностью органов публичной власти; в-четвертых, на них возложен неопределенный круг обязанностей, предусмотренных федеральным законодательством.

Что же следует понимать под законностью как принципом общественного контроля в Российской Федерации?

Во-первых, законность в данном случае представляет собой особый политико-правовой режим, в рамках которого осуществляется деятельность субъектов общественного контроля, который состоит в обязанности всех субъектов права (субъектов общественного контроля, органов публичной власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, деятельность, акты и решения которых выступают объектами общественного контроля, и т.д.) руководствоваться нормами действующего законодательства при организации и осуществлении мероприятий общественного контроля.

Во-вторых, законность в деятельности субъектов общественного контроля в Российской Федерации предполагает строгую иерархизированность нормативно-правовых актов, посредством которых осуществляется правовое регулирование организации и функционирования указанных субъектов.

При этом вершину в системе нормативно-правовых актов, посвященных организации и функционированию системы общественного контроля в России, составляют Федеральные законы от 04.04.2005 N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации"; от 10.06.2008 N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания"; от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации"; от 23.06.2016 N 183-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации".

Региональное законодательство об общественном контроле, как правило, представлено законами субъектов Российской Федерации об общественном контроле, а также о региональных общественных палатах. В частности, в Краснодарском крае к данным региональным законам отнесены Законы Краснодарского края от 25.12.2015 N 3305-КЗ "Об общественном контроле в Краснодарском крае" и от 03.03.2017 N 3575-КЗ "Об Общественной палате Краснодарского края и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Краснодарского края".

Муниципальные нормативно-правовые акты об общественном контроле, как правило, представлены решениями органов местного самоуправления об муниципальном общественном контроле, а также о муниципальных общественных палатах (общественных палатах муниципальных образований). Так, например, к подобным нормативно-правовым актам можно отнести Постановление главы администрации муниципального образования города Краснодара от 18.08.2010 N 6214 "Об Общественной палате муниципального образования город Краснодар", а также Постановление администрации Слободского муниципального района Кировской области от 07.11.2017 N 1800 "Об утверждении Положения об общественном контроле в муниципальном образовании Слободской муниципальный район Кировской области".

В-третьих, принцип законности предполагает, что акты и решения, вынесенные субъектами общественного контроля, обязательны для любых субъектов права в той мере, в которой это предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Однако закрепление, реализация, охрана и защита законности как принципа общественного контроля в Российской Федерации связаны, как справедливо отмечают ряд авторов [4, с. 3 - 13; 13], с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие.

Во-первых, определенную проблему в закреплении законности как принципа общественного контроля представляет то обстоятельство, что в научной и учебной литературе нет единого мнения относительно содержания понятия принципа законности (как в целом, так и применительно к вышеназванному институту гражданского общества).

Например, многие авторы, рассматривая содержание принципа законности, противопоставляют понятия легальности и легитимности [7, с. 38 - 40; 10, с. 1 - 20].

В частности, В.Е. Чиркин противопоставляет легализацию как процесс установления, признания и поддержки того или иного государственного или общественного института законом (с опорой на конституцию и законодательство) процессу легитимации данных институтов, который нередко вовсе не имеет отношения к законам, а иногда и противоречит им, основываясь на признании и поддержке данных институтов большинством членов того или иного общества [18, с. 65 - 73].

В то же время ряд авторов, напротив, считают, что имеют право на существование и развитие только те институты гражданского общества, которые поддерживают законно избранную власть. В частности, Е.В. Свинин отмечает, что субъекты общественного контроля должны быть лояльны к аппарату публичной власти и обеспечивать ее легитимность [15, с. 41 - 44].

Естественно, что с таким подходом нельзя согласиться, так как институт общественного контроля как раз и направлен на то, чтобы выявлять, предупреждать и пресекать любые нарушения действующего законодательства (особенно - в части нарушения прав, свобод и законных интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций) со стороны широкого круга объектов общественного контроля, в первую очередь - органов публичной власти, а также государственных и муниципальных организаций, но не должен являться средством искусственной легитимации аппарата публичной власти в глазах народа. Подобный негативный опыт, как мы уже отмечали в ранее проведенных исследованиях, уже имел место в нацистской Германии (1933 - 1945 гг.) и фашистской Италии (конца 20-х - середины 40 гг. прошлого века), когда действия официальных властей осуществлялись в полном соответствии с нормами законодательства, но осуждались обществом [3].

В этой связи представляется, что принцип законности в отношении деятельности субъектов общественного контроля будет соблюден только в случае, если их формирование и функционирование будут осуществляться в соответствии с нормами действующего законодательства об общественном контроле, содержание которого будет одобряться и приниматься большинством населения.

Во-вторых, важной проблемой формализации законности как принципа общественного контроля выступает то обстоятельство, что данный институт гражданского общества не закреплен в Конституции Российской Федерации. Это невыгодно, как мы уже отмечали ранее, отличает институт общественного контроля от института народного контроля власти, который был закреплен и в Конституции СССР 1977 года, и в Конституции РСФСР 1978 года [3, с. 169 - 185]. При этом данные Конституции не только формализовали понятие народного контроля, но и закрепили его правовые основы и механизм взаимодействия органов народного контроля с органами государственной власти в СССР (РСФСР как союзной республике).

При этом в научной и учебной литературе неоднократно высказывались предложения по формализации данного института гражданского общества в Основном Законе страны [17, с. 7 - 15].

В этой связи представляется необходимым формализовать институт общественного контроля в Конституции Российской Федерации, закрепив его понятие, основные принципы (включая и принцип законности), перечень объектов и субъектов (либо исчерпывающий перечень идентифицирующих их признаков), формы, виды и методы, а также механизм взаимодействия органов публичной власти с системой субъектов общественного контроля в стране.

В-третьих, определенную проблему в закреплении и реализации законности как принципа общественного контроля представляет то обстоятельство, что данный принцип закреплен только в Федеральном законе от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации", но не упоминается в других федеральных законах, посвященных организации и осуществлению общественного контроля, а также в большинстве региональных законов об общественном контроле и соответствующих нормативно-правовых актах органов местного самоуправления в стране.

В этой связи представляется необходимым, с одной стороны, закрепить систему принципов общественного контроля во всех федеральных законах, посвященных его организации и деятельности, а с другой стороны, провести работу по унификации регионального законодательства об общественном контроле и соответствующих нормативно-правовых актов органов местного самоуправления. Данную работу следует поручить Общественной палате Российской Федерации совместно с Министерством юстиции Российской Федерации (за счет средств федерального бюджета).

В-четвертых, значительной проблемой в закреплении и реализации законности как принципа общественного контроля выступает то обстоятельство, что он определен в статье 6 Федерального закона от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" в качестве "принципа законности деятельности субъектов общественного контроля", что, на наш взгляд, существенно ограничивает его содержание, так как, с одной стороны, принцип законности должен распространяться не только на деятельность субъектов общественного контроля в России, но и на механизм их организации, а с другой стороны, охватывать всех участников общественных отношений, связанных с организацией и проведением мероприятий общественного контроля в стране.

В этой связи принцип законности в статье 6 вышеназванного Федерального закона следует определить следующим образом: "принцип законности в организации и осуществлении мероприятий общественного контроля, а также организации и деятельности его субъектов".

В-пятых, важной проблемой в обеспечении закрепления и реализации законности как принципа общественного контроля в Российской Федерации выступает то обстоятельство, что вышеназванный Федеральный закон в статье 2 исключил из предмета своего ведения целый ряд объектов общественного контроля, например деятельность в области обеспечения обороны страны и безопасности государства, общественной безопасности и правопорядка и т.п. (под предлогом того, что осуществление общественного контроля в отношении данных объектов будет регулироваться соответствующими федеральными законами). Однако на сегодняшний день большинство из объектов общественного контроля, исключенных из предмета ведения вышеназванного Федерального закона, так и не урегулированы какими-либо федеральными законами. Например, Федеральные законы от 03.04.1995 N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности", от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности" не закрепляют положений, посвященных организации и осуществлению общественного контроля за деятельностью в области обеспечения безопасности государства.

В этой связи в целях обеспечения закрепления, реализации, охраны и защиты законности как принципа общественного контроля необходимо разработать и принять все федеральные законы, которыми будет осуществлено регулирование общественного контроля в отношении объектов, выведенных из предмета ведения Федерального закона от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации". В качестве альтернативного варианта можно дополнить действующие федеральные законы, посвященные организации и деятельности вышеназванных объектов общественного контроля, отдельными положениями (статьями, главами, разделами), посвященными организации и осуществлению общественного контроля в отношении данных объектов.

В-шестых, определенной проблемой в закреплении и реализации законности как принципа общественного контроля является и правовой статус нормативно-правового акта, в котором закреплены основы общественного контроля в Российской Федерации (вышеназванного Федерального закона).

Дело в том, что организация и осуществление общественного контроля в России предусмотрены в отношении всех видов органов публичной власти в стране, включая те из них, чьи правовой статус, полномочия, принципы организации и деятельности закреплены непосредственно (и только) в Конституции Российской Федерации (например, Президента Российской Федерации) либо в Конституции страны и соответствующих федеральных конституционных законах (в частности, Конституционного Суда Российской Федерации).

При этом имеет место правовая коллизия, когда общественный контроль, предусмотренный Федеральным законом, может осуществляться в отношении органа публичной власти, организация и деятельность которого урегулированы вышестоящими по юридической силе нормативно-правовыми актами (федеральными конституционными законами и Конституцией Российской Федерации).

В этой связи следует повысить правовой статус нормативно-правового акта, которым закреплены основы общественного контроля в России, до уровня федерального конституционного закона.

Заключение

По итогам проведенного научного исследования можно сделать ряд выводов.

1. Законность выступает одним из важнейших принципов общественного контроля, закрепленных в законодательстве Российской Федерации. Под ней следует понимать необходимость соблюдения норм действующего федерального и регионального законодательства, а также соответствующих нормативно-правовых актов органов местного самоуправления всеми участниками общественных отношений, возникающих в связи с организацией и осуществлением мероприятий общественного контроля в России. При этом законодательство об общественном контроле должно соответствовать интересам и потребностям большинства населения Российской Федерации.

2. Закрепление, реализация, охрана и защита законности как принципа общественного контроля требуют разработки и реализации системы мероприятий, в том числе направленных на закрепление данного института гражданского общества в Конституции Российской Федерации, универсализацию законодательства об общественном контроле (особенно - в части закрепления системы его принципов, включая принцип законности), разработку и принятие федеральных законов, посвященных организации и осуществлению общественного контроля в отношении объектов, выведенных из предмета ведения Федерального закона от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации".

3. Требует разрешения правовая коллизия относительно того, что правовой статус вышеназванного Федерального закона ниже правового статуса нормативно-правовых актов, закрепляющих основы организации и деятельности ряда видов органов публичной власти в Российской Федерации (путем закрепления правовых основ общественного контроля в стране на уровне не ниже федерального конституционного закона).

Библиография

1. Бердникова Е.В. Конституционно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. Саратов: Издательство Саратовского университета, 2018. 316 с.
2. Бялт В.С., Чимаров С.Ю. Правовые и организационные основы общественного контроля за деятельностью полиции // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2023. N 1-1 (76). С. 101 - 103.
3. Гончаров В.В. Конституционно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. М.: Alicegroup, 2019. 256 с.
4. Гриб В.В. Актуальные проблемы правового развития института общественного контроля в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 11. С. 3 - 13.
5. Землин А.И., Сынков Н.В. Принципы построения системы общественного контроля за осуществлением государственных закупок в Вооруженных Силах Российской Федерации // Вестник военного права. 2018. N 4. С. 34 - 40.
6. Илюхина В.А. Принцип законности как основа гражданского общества (на примере законодательства России и Армении) // Гражданское общество в России и за рубежом. 2019. N 1. С. 7 - 10.
7. Калиниченко А.И. Легитимность и делегитимация власти // Закон и право. 2019. N 1. С. 38 - 40.
8. Килессо М.А. Принципы общественного контроля над деятельностью органов местного самоуправления в России // Пробелы в российском законодательстве. 2016. N 2. С. 24 - 30.
9. Клишас А.А. Общественный запрос в законодательном процессе // Конституционное и муниципальное право. 2018. N 12. С. 47 - 55.
10. Клишас А.А. Легальность и легитимность публичной политической власти: теоретические аспекты (на примере сирийского вопроса) // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. 2018. Т. 22. N 1. С. 1 - 20.
11. Михеева Т.Н., Иванова Е.И. Правовые основы общественного контроля: проблемные вопросы // Вестник Марийского государственного университета. Серия: Исторические науки. Юридические науки. 2019. Т. 5. N 1 (17). С. 58 - 65.
12. Околеснова О.А. Новое прочтение принципов общественного контроля в контексте Федерального закона "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" // Труды по интеллектуальной собственности. 2014. Т. 19. N 4. С. 64 - 77.
13. Плигин В.Н. Проблема легитимности в современных политико-правовых учениях: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2022. 438 с.
14. Савицкая О.Г. Конституционно-правовой анализ системы принципов общественного контроля // Гражданское общество в России и за рубежом. 2020. N 2. С. 43 - 46.
15. Свинин Е.В. Государство и общественный контроль: идеологические аспекты формирования правового порядка // Ius Publicum et Privatum. 2020. N 4 (9). С. 41 - 44.
16. Тепляшин И.В. Нормативные правовые основы общественного контроля: система источников, этапы формирования, перспективы развития // Современное право. 2020. N 6. С. 39 - 44.
17. Чеботарев Г.Н. Конституционное право граждан на внесение изменений в Конституцию Российской Федерации // Государство и право. 2020. N 12. С. 7 - 15.
18. Чиркин В.Е. Легализация и легитимация государственной власти // Государство и право. 1995. N 8. С. 65 - 73.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ