ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Земельное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ЮРИДИЧЕСКИЙ КОМПЛАЕНС В СФЕРЕ ЗЕМЕЛЬНОГО НАДЗОРА: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
В.С. МАНОХИН
Одним из ключевых элементов юридического комплаенса является риск. Определение вероятности наступления негативных последствий и связано с внедрением системы противодействию возможных нарушений в целом или минимизации ущерба в частности. Подобный подход стал новым вектором в развитии государственного надзора во всех сферах, однако до настоящего момента отсутствует необходимая теоретическая база, опосредующая практическое применение новых норм.
В рамках данного исследования анализируется проблема смещения баланса государственных и общественных интересов при внедрении юридического комплаенса и оценки риска в сфере земельного надзора <1>.
--------------------------------
<1> Терди Е.С. Влияние юридической невозможности исполнения обязательства на реализацию инвестиционно-строительных проектов, осуществляемых совместно с публично-правовыми образованиями // Закон. 2022. N 2. С. 83.
Новый подход к государственному контролю был закреплен в Федеральном законе от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации". Переход к предупредительной системе был связан с увеличением числа контролируемых субъектов, а также с необходимостью оптимизации содержания государственного и муниципального аппарата. В результате проведенных реформ и закрепления риск-ориентированного подхода стал активно распространяться юридический комплаенс как система действий, основанных на законодательно закрепленных правилах поведения, направленная на предотвращение или снижение негативных последствий. Государство переняло опыт коммерческих структур и само создало проактивную предупредительную систему анализа деятельности контролируемых лиц и разработало перечень действий. В результате появился публичный юридический комплаенс, который был направлен на предотвращение посягательств на охраняемые законом ценности.
Сфера земельного надзора была реформирована уже в 2021 г. профильным Постановлением Правительства <2>, в котором установлены критерии отнесения к категории риска, а также разграничение земель. Однако данный подход привел к нескольким системным ошибкам.
--------------------------------
<2> Постановление Правительства РФ от 30 июня 2021 г. N 1081 "О федеральном государственном земельном контроле (надзоре) (вместе с "Положением о федеральном государственном земельном контроле (надзоре)" // СЗ РФ. 2021. N 28 (часть I). Ст. 5511.
Первая заключалась в том, что земельный надзор фактически осуществлялся несколькими органами: Росреестром, Россельхознадзором и Росприроднадзором, каждый из которых руководствовался своими правилами. В результате возникла излишняя урегулированность одних категорий земель (например, сельскохозяйственного назначения), когда другим не было уделено достаточно внимания. Явным примером выступают земли особо охраняемых территорий и объектов.
Е.А. Костенко в своей статье рассматривает проблему отсутствия законодательного регулирования правил включения земель курортов в состав особо охраняемых территорий и наличие явных пробелов в вопросах надзора. Он говорит о наличии противоречивых административных стандартов в части контроля и отнесения земель к особо охраняемым.
Другим ярким примером служат земли историко-культурного назначения. Охрана данных земель необходима, так как они сохраняют историческую память России, способствуют патриотическому воспитанию поколений. Существующее законодательство в этой сфере сильно перегружено различными законами и подзаконными актами, которые регулируют непосредственно связанные вопросы, например правовой режим объектов культурного наследия.
В ст. 99 ЗК РФ закреплен закрытый перечень земель, которые относятся к землям историко-культурного назначения. Изменение целевого назначения данных земель не допускается. Они ограничены в обороте согласно ст. 27 ЗК РФ, тем не менее могут находиться в частной собственности <3>.
--------------------------------
<3> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147 (с изм. и доп., вступ. в силу с 18.03.2020).
Одной из ключевых особенностей земель историко-культурного назначения можно считать возможность создания зоны охраны объектов культурного наследия, которые дополнительно регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ (ред. от 18.07.2019) "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Градостроительным кодексом РФ, а также Постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2015 г. "О зонах охраны объектов культурного наследия народов РФ" и еще рядом инструкций для специализированных органов <4>.
--------------------------------
<4> Аверина Л.В., Мямина И.С. Проблемы установления зон охраны объектов культурного наследия и пути их решения // Имущественные отношения в РФ. 2018. N 4(199). С. 55.
Несмотря на большое количество нормативных правовых актов, на практике именно земли объектов культурного наследия Российской Федерации вызывают самое большое количество споров <5>.
--------------------------------
<5> Иванова Ж.Б. Рассмотрение споров по охране земель историко-культурного назначения арбитражными судами // Тамбовские правовые чтения имени Ф.Н. Плевако: Материалы III Международной научно-практической конференции: В 2 т. 2019. С. 250.
Гражданин обратился с иском к Комитету по управлению имуществом города Череповца, мэрии города Череповца с требованием о передаче в собственность земельного участка (дело N 2-1346/2019 <6>). В ходе рассмотрения судебного спора выяснилось, что истице принадлежат два нежилых здания. Комитет по управлению имуществом выдал ей расчет платы за пользование частью земельного участка, в свою очередь, она выступила с требованием предоставления ей этого участка в собственность. Из решения Череповецкого городского суда можно сделать вывод о том, что в ходе процесса возник вопрос в установлении вида разрешенного использования земельного участка. В качестве третьих лиц были привлечены Комитет по охране объектов культурного наследия и Управление архитектуры и градостроительства мэрии. Выяснилось, что на территории земельного участка находится объект культурного наследия, поэтому передача данного участка в собственность истицы невозможна, даже учитывая факт нахождения ее построек на данной территории. Данное дело подтверждает тезис об излишней законодательной урегулированности вопроса правового режима земель историко-культурного назначения, так как Комитет по управлению имуществом города самостоятельно до конца не мог определить вид разрешенного использования земельного участка. Только после привлечения дополнительных профильных органов удалось установить, что на нем находится объект культурного наследия Российской Федерации.
--------------------------------
<6> Решение Череповецкого городского суда по делу N 2-1346/2019. URL: sudact.ru/regular/doc/ELk7kEfjpvUN / (дата обращения: 01.02.2023).
Подобный случай не единичен, так как между органами государственной и муниципальной власти отсутствует прямое взаимодействие по данным вопросам <7>. Показателен и тот факт, что контроль за Единым государственным реестром объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации осуществляет Министерство культуры Российской Федерации, в свою очередь, ЕГРН находится в ведении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии. Это приводит к ситуациям, когда земельный участок отчуждают отдельно от расположенного на нем объекта, что приводит к нарушению одного из главных принципов земельного права - единства земли и объектов, расположенных на ней.
--------------------------------
<7> Иванова Ж.Б. Рассмотрение споров по охране земель историко-культурного назначения арбитражными судами // Тамбовские правовые чтения имени Ф.Н. Плевако: Материалы III Международной научно-практической конференции: В 2 т. 2019. С. 251.
С другой стороны, возникают ситуации, когда границы земель объектов культурного наследия могут ограничить права обычных граждан. Подобное дело рассматривалось в рамках административного судопроизводства и дошло до Верховного Суда РФ (дело N АКПИ16-21). Спор возник из-за принятия Министерством культуры Приказа, который изменял границы зоны охраны объекта культурного наследия федерального значения "Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г.", в результате чего часть собственников посчитали свои права ущемленными и обратились в суд за признанием данного акта недействительным. Верховный Суд РФ отказал в иске, сославшись на то, что данный Приказ был принят на основании историко-культурной экспертизы, в ходе которой был разработан Проект зон охраны объектов культурного наследия. При этом Суд заключил, что данные зоны могут выходить за границы земельных участков историко-культурного назначения. В результате в иске было отказано и Приказ остался в силе.
Последний пример из судебной практики показывает, что отсутствует баланс публичных и частных интересов в регулировании земель историко-культурного назначения.
Отсутствие баланса подтверждает и решение Верховного Суда РФ по делу, связанному с возвратом инвестору суммы денег за заключение договора. Спор произошел в г. Владимире, когда по результатам аукциона был заключен договор, который не мог быть исполнен, однако победитель уже уплатил необходимую сумму (1,12 млн руб.). В результате спор дошел до высшей инстанции, которая закрепила важную правовую позицию: риск невозможности строительства на предоставленном участке лежит на публично-правовом образовании, которое несет ответственность за правильность всей необходимой документации, и не допускается перекладывание ответственности на контрагента, не являющегося публично-правовым образованием, даже если он мог проверить возможность строительства на данной земле.
Все перечисленные примеры показывают явный дисбаланс публичных и частных интересов и наличие пробелов в законодательстве. Множественность контролирующих органов в отношении одного объекта, недостаточная конкретизация категорий риска отдельных земель, а также смещение ответственности с публично-правовых образований на частных лиц в результате ошибок первых требуют всестороннего изменения законодательства и создания теоретического фундамента <8>.
--------------------------------
<8> Данилова Н.В., Москвитина Э.С. Применение риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного земельного надзора // Концепт. 2019. N 2. С. 19.
Во-первых, публичный юридический комплаенс защищает охраняемые законом ценности, которые должны исходить из значимости интересов всех субъектов оборота. Внутреннему контролю должны подвергаться и действия отдельных государственных и муниципальных органов, иначе комплаенс не может гарантировать добросовестность тому субъекту, который его применяет. В данном случае речь идет об органах, осуществляющих государственный надзор.
Во-вторых, закрепить одним из основополагающих принципов публичного юридического комплаенса "соизмеримый баланс интересов". То есть предотвращение риска и его негативных последствий должно исходить не только из вопросов материальной оправданности. Не допускается перенос ответственности за неблагоприятные события на частных лиц только по причине законодательного закрепление комплаенса.
В-третьих, необходимо в Правилах земельного надзора закрепить, что отнесение к определенной категории риска особо охраняемых земель и территорий производится с учетом близлежащих земель, даты и причин изменения границ, а также при наличии мотивированного решения органа муниципального контроля.
В-четвертых, важно передать надзор за данной категорией земель Росреестру, который и будет проверять актуальность границ земель и в случае повышения категории риска (с умеренного на высокий) передавать всю информацию либо Министерству культуры (которое отвечает за историко-культурные земли), либо иному профильному органу для получения мотивированной оценки риска. В последнюю должны входить не только расчеты вероятности причинения вреда земле, но и имущественный вред всем вовлеченным контролируемым лицам.
Таким образом, публичный юридический комплаенс требует дальнейшей детальной проработки с точки зрения теории права для устранения пробелов в законодательстве и практике.
Литература
1. Аверина Л.В. Проблемы установления зон охраны объектов культурного наследия и пути их решения / Л.В. Аверина, И.С. Мямина // Имущественные отношения в РФ. 2018. N 4(199). С. 50 - 63.
2. Данилова Н.В. Применение риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного земельного надзора / Н.В. Данилова, Э.С. Москвитина // Научно-методический электронный журнал "Концепт". 2019. N 2. С. 170 - 179.
3. Иванова Ж.Б. Рассмотрение споров по охране земель историко-культурного назначения арбитражными судами / Ж.Б. Иванова // Тамбовские правовые чтения имени Ф.Н. Плевако: Материалы III Международной научно-практической конференции (г. Тамбов, 24 - 25 мая 2019 г.): Сборник научных статей. В 2 томах. Т. 2 / Редакторы: В.А. Шуняева, О.В. Белянская, Р.В. Зелепукин [и др.]; Ответственный редактор В.Ю. Стромов. Тамбов: Державинский, 2019. С. 249 - 253.
4. Кадырова Е.Н. Правовой режим использования территории объекта культурного (археологического) наследия / Е.Н. Кадырова, К.А. Новиков // Экономика и экология территориальных образований. 2017. N 2. С. 141 - 146.
5. Терди Е.С. Влияние юридической невозможности исполнения обязательства на реализацию инвестиционно-строительных проектов, осуществляемых совместно с публично-правовыми образованиями / Е.С. Терди // Закон. 2022. N 2. С. 83 - 99.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Земельное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: