ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СОДЕРЖАНИЕ И ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
К.А. ИШЕКОВ
Конституция Российского государства, закрепляя и развивая основы федерализма, в вопросах установления собственной системы органов государственной власти наделила субъекты Российской Федерации относительной самостоятельностью. Пределы регионального усмотрения очерчены в ней сообразно с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). Примечательно, что масштабные изменения конституционного текста 2020 г. <1>, которые в первую очередь затронули вопросы организации и функционирования публичной власти, не изменили первоначальную редакцию ч. 1 ст. 77 Конституции РФ. Однако, несмотря на сохранение прежней формулировки данной конституционной нормы, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <2>, который был принят ранее во исполнение Конституции РФ и по своему наименованию вполне вписывался в требование указанного выше конституционного положения, поэтапно утратил свою юридическую силу. Взамен ему в действие вступил Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" <3> (далее - Федеральный закон N 414-ФЗ).
--------------------------------
<1> Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти" // СЗ РФ. 2020. N 11. Ст. 1416.
<2> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (ред. от 21.12.2021) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005 (утратил силу).
<3> Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ (ред. от 06.02.2023) "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" // СЗ РФ. 2021. N 52 (часть 1). Ст. 8973.
Следует отметить, что в юридическом сообществе новый Федеральный закон N 414-ФЗ стал предметом острого научного дискурса и по итогам многочисленных обсуждений получил неоднозначную, достаточно критическую оценку. Так, анализируя содержание проекта данного Федерального закона, М.С. Саликов отметил, что данный нормативный акт устанавливает не "общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", а принципы деятельности "органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации" (что гораздо шире), т.е. выходит за границы, очерченные в ст. 77 Конституции РФ <4>. Действительно, новый Федеральный закон N 414-ФЗ в названии содержит формулировку "Об общих принципах организации...", но такие принципы в своем тексте не определяет и не конкретизирует; при этом в ст. 2 устанавливает принципы деятельности органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации. Статья 1 данного Федерального закона под названием "Организация публичной власти в субъектах Российской Федерации" также предполагает смешение рассматриваемых понятий. К примеру, в п. 4 данной статьи речь идет об образовании, формировании, деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочиях и ответственности, порядке взаимодействия между собой и с иными органами.
--------------------------------
<4> Саликов М.С. Трансформация законодательного регулирования организации публичной власти в субъектах Российской Федерации (есть ли место федерализму?) // Вестник Сургутского государственного университета. 2021. N 4 (34). С. 98 - 99.
Впрочем, в юридической науке существует и более широкий подход, согласно которому принципы организации публичной власти охватывают не только образование и формирование публично-властных органов, но и их функционирование <5>.
--------------------------------
<5> Малый А.Ф. О принципах организации органов государственной власти субъекта Российской Федерации // Ученые записки Казанского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2013. Т. 155. N 4. С. 58; Авдеев Д.А. Принципы организации публичной власти в России // Вестник Уральского юридического института МВД России. 2021. N 3. С. 113.
Как представляется, понятия "организация" и "деятельность" органов публичной власти не являются тождественными. Согласно Толковому словарю русского языка С.И. Ожегова, "организовать - значит основать, учредить"; "организация - планомерное, продуманное устройство, внутренняя дисциплина"; "деятельность - занятия, труд, работа каких-нибудь органов" <6>. Различия в интерпретации указанных категорий, несомненно, распространяются и на понятия "принципы организации" и "принципы деятельности" органов государственной (публичной) власти, сложность разграничения которых заключается еще и в том, что один и тот же принцип может лежать в основе как учреждения и построения государственных органов, так и их функционирования.
--------------------------------
<6> Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка / под ред. Л.И. Скворцова. 26-е изд., испр. и доп. М.: Оникс; Мир и Образование, 2010. С. 143, 376.
Иллюстрацией тому является содержание некоторых основных начал, перечисленных в ст. 2 Федерального закона N 414-ФЗ. Несмотря на то, что обозначенная выше статья имеет название "Принципы деятельности органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации", в ней содержатся базовые положения, на которые опирается организация системы органов государственной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации.
Одной из основ конституционного строя, являющейся по замыслу законодателей также принципом деятельности органов публичной власти в субъектах, выступает принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Поскольку самостоятельность органов, относящихся к разным ветвям власти, проявляется на этапе их учреждения, создания и формирования, а их основная деятельность и взаимодействие в рамках системы сдержек и противовесов - неотъемлемая характеристика их функционирования, можно с уверенностью утверждать, что данный конституционный принцип создает фундамент как для организации региональных органов власти, так и их деятельности, т.е. одновременно является принципом организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Кроме того, в целом стоит подчеркнуть, что вряд ли правильно определять конституционный принцип разделения властей как принцип деятельности всех органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации, т.е. включая и муниципальные органы. Согласно ст. 10 Конституции РФ разделению подлежит только государственная власть, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ).
Анализ иных положений ст. 2 Федерального закона N 414-ФЗ дает основания полагать, что большинство принципов, содержащихся в ней, также можно характеризовать как принципы организации и деятельности одновременно. Наряду с принципом разделения властей к их числу можно отнести верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; государственную и территориальную целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; единство системы публичной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти; признание и гарантированность местного самоуправления, его самостоятельность в пределах своих полномочий и осуществление на всей территории Российской Федерации.
С определенными оговорками исключительно принципами деятельности органов публичной власти являются следующие основные начала, определенные в ст. 2 рассматриваемого Федерального закона N 414-ФЗ: обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; согласованное функционирование и взаимодействие органов публичной власти на федеральном, региональном, муниципальном уровнях; самостоятельное осуществление органами публичной власти своих полномочий; гарантии финансового обеспечения исполнения полномочий, которыми наделяются органы публичной власти в результате разграничения полномочий; обеспечение гласности в деятельности органов публичной власти, в том числе посредством предоставления доступа к информации о деятельности органов публичной власти; государственный контроль (надзор), парламентский контроль и общественный контроль за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц.
Размежевание принципов организации и принципов деятельности органов публичной власти - задача достаточно сложная. Критерии их разграничения - не бесспорны. При этом у государственных органов, относящихся к различным ветвям государственной власти, существуют собственные принципы организации и принципы деятельности, что обусловлено особенностями их формирования и их предназначением. К примеру, в качестве основных начал организации законодательных органов следует назвать конституционные принципы избирательного права: всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании. Между тем принцип народовластия, который реализуется, в первую очередь, посредством выборов, не обозначен в качестве общего принципа организации органов публичной власти в Федеральном законе N 414-ФЗ. Отсутствуют принципы избирательного права и в ст. 15 данного Федерального закона, имеющей наименование "Избрание депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации". Наряду с этим в отношении выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации принципы всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании законодательно установлены (ст. 22 Федерального закона N 414-ФЗ).
Применительно к деятельности законодательных органов власти, главным направлением которой является правотворчество, выделяют такие принципы, как: научность, профессионализм, законность, демократизм, гласность, оперативность <7>. Как можно заметить, только принцип гласности в деятельности органов публичной власти содержится в ст. 2 Федерального закона N 414-ФЗ.
--------------------------------
<7> Юридическая техника: словарь-справочник / под ред. А.В. Малько. М.: Директ-Медиа, 2014. С. 122.
Очевидно, что в отношении органов исполнительной власти, формируемых в рамках представительной формы демократии, действуют иные принципы организации. Отметим, что в специальной литературе, посвященной исполнительной власти, как правило, наблюдается смешение принципов организации и деятельности этих органов <8>. С учетом того, что основной состав органов исполнительной власти образуют государственные служащие, представляется возможным наряду с общими началами, включающими основы конституционного строя и общеправовые принципы, в качестве принципов организации исполнительной власти рассматривать базовые положения, на которые опирается институт государственной службы. Примечательно, что Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ (ред. от 05.12.2022) "О системе государственной службы Российской Федерации" не разграничивает принципы, на которых основана государственная служба. Статья 3 данного Федерального закона имеет название "Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы" <9>.
--------------------------------
<8> См., напр.: Салищева Н. Организация исполнительной власти в Российской Федерации: проблемы и перспективы развития // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2004. N 1 (46). С. 92 - 100.
<9> Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ (ред. от 05.12.2022) "О системе государственной службы Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.
Анализ литературных источников показывает, что исследователи исполнительной власти, как правило, не выделяют специфические принципы деятельности исполнительных органов. В качестве таковых преимущественно выделяют принципы, которые нашли отражение в Федеральном законе N 414-ФЗ. Наряду с этим выделяют принцип сочетания коллегиальности и единоначалия при принятии решения <10>.
--------------------------------
<10> Административное право: учеб. пособие / под общ. ред. А.С. Телегина. Пермь, 2018. Ч. 1. С. 17 - 18.
Принцип разделения властей в субъектах Российской Федерации предполагает вхождение в систему региональных органов государственной власти судов субъектов. На сегодняшний день конституционное законодательство в качестве последних сохранило лишь мировых судей. Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации, которые в значительно большей мере принимали участие в механизме разделения властей, были упразднены до 1 января 2023 г. <11>. Оставляя за пределами настоящего исследования вопросы необходимости и целесообразности их ликвидации, отметим, что многие полномочия в рамках системы сдержек и противовесов, которые относились к компетенции органов конституционной юрисдикции субъектов, останутся неурегулированными и нереализованными. Конституционные (уставные) советы при региональных парламентах, не являясь носителями властных полномочий, вряд ли смогут заменить конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации.
--------------------------------
<11> Федеральный конституционный закон от 8 декабря 2020 г. N 7-ФКЗ "О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы" // СЗ РФ. 2020. N 50 (часть 1). Ст. 8029.
Мировые судьи составителями Федерального закона N 414-ФЗ рассматриваются в качестве иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемых в соответствии с региональной конституцией (уставом). Единственное упоминание о мировых судьях содержится в п. 8 ст. 4 указанного Федерального закона. Однако Федеральный закон N 414-ФЗ не раскрывает статус мировых судей как органов публичной власти субъектов и не устанавливает принципы их организации и деятельности. Важно подчеркнуть, что в таком качестве суды субъектов рассматривались и ранее в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Однако то, что их правовое положение не регламентировалось в данном Законе, объяснялось тем, что он был посвящен исключительно законодательным (представительным) и исполнительным органам, как это следовало из названия законодательного акта. Новый Федеральный закон N 414-ФЗ, учитывая его наименование, предполагает законодательное регулирование общих принципов всех органов публичной власти субъектов, включая органы судебной власти. В действительности демократические принципы правосудия, которые распространяются в том числе и на мировых судей, определены в Конституции РФ (гл. 7) и Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ (ред. от 16.04.2022) "О судебной системе Российской Федерации" (гл. 1) <12>. Поскольку осуществление правосудия - основная деятельность органов судебной власти, данные принципы можно рассматривать как принципы деятельности судов. В качестве принципа организации условно можно указать принцип единства судебной системы (ст. 3 указанного Федерального конституционного закона).
--------------------------------
<12> Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ (ред. от 16.04.2022) "О судебной системе Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1.
Изложенное позволяет утверждать, что установление единых принципов организации и деятельности органов, относящихся к разным ветвям государственной власти; учрежденных и формируемых при осуществлении демократии в различных формах - прямой и представительной - представляется некорректным. Кроме того, акцент законодателей на новом для конституционной практики (но не науки конституционного права) термине "органы публичной власти", к которым отнесены федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы (прежде всего, органы федеральных территорий), а также органы местного самоуправления <13>, предполагает установление единых принципов организации государственных и муниципальных органов, органов публичной власти федеральных территорий, что представляется нецелесообразным с учетом существования специальных законов, посвященных соответствующим органам. Кроме того, по справедливому мнению С.А. Авакьяна, публичная власть в Российской Федерации включает в себя не только власть государственную и власть местного самоуправления, но и общественную власть, существующую в объединениях отдельных групп граждан <14>. В связи с этим ученые с сожалением отмечают, что в окончательный текст Конституции РФ не вошло указание на роль и значение общественных организаций в системе публичной власти <15>. Как следствие, принципы организации общественной власти, а также власти народа в целом, который осуществляет ее не только через органы государственной власти, но и непосредственно <16>, не были отражены в новом Федеральном законе N 414-ФЗ.
--------------------------------
<13> Федеральный закон от 8 декабря 2020 г. N 394-ФЗ "О Государственном Совете Российской Федерации" // СЗ РФ. 2020. N 50 (часть 3). Ст. 8039.
<14> Авакьян С.А. Конституционный лексикон: Государственно-правовой терминологический словарь. М.: Юстицинформ, 2015. С. 445 - 446.
<15> Малько А.В., Липинский Д.А., Маркунин Р.С. Роль юридической ответственности в реализации принципа единства публичной власти в Российской Федерации // Правоприменение. 2021. Т. 5. N 4. С. 45.
<16> Лебедев В.А. Публичная власть в субъектах РФ: понятие, принципы, система // Конституционное и муниципальное право. 2022. N 6. С. 32.
С целью устранения противоречий и во исполнение ч. 1 ст. 77 Конституции РФ следует скорректировать название Федерального закона N 414-ФЗ, сформулировав его следующим образом: Федеральный закон "Об общих принципах организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Отметим, что примеры использования в названиях некоторых действующих законов обеих рассматриваемых характеристик - "организация" и "деятельность (функционирование)" - уже имеются в конституционной практике <17>. Также нуждается в пересмотре название ст. 2 Федерального закона N 414-ФЗ, которое целесообразно изложить в следующей редакции: "Общие принципы организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
--------------------------------
<17> Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти" // СЗ РФ. 2020. N 11. Ст. 1416; Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ (ред. от 01.07.2021) "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" // СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 903; Федеральный закон от 23 июня 2016 г. N 183-ФЗ (ред. от 15.10.2020) "Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2016. N 26 (часть 1). Ст. 3852.
Думается, что включение категории "публичная власть" в наименования текущих законов является излишним. Приведение законодательства в соответствие с Конституцией РФ не порождает обязанности повсеместно, в том числе без особой необходимости, включать в названия и тексты нормативных правовых актов категорию "публичная власть". Достаточно того, что она содержится в Конституции РФ. Отдельные характеристики законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов, определяющих их место в единой системе публичной власти, вполне допустимо и целесообразно отразить в тексте рассматриваемого Федерального закона N 414-ФЗ.
Литература
1. Авакьян С.А. Конституционный лексикон: Государственно-правовой терминологический словарь / С.А. Авакьян. Москва: Юстицинформ, 2015. 640 с.
2. Авдеев Д.А. Принципы организации публичной власти в России / Д.А. Авдеев // Вестник Уральского юридического института МВД России. 2021. N 3. С. 112 - 120.
3. Административное право: учебное пособие / под общей редакцией А.С. Телегина. Пермь: Пермский государственный национальный исследовательский университет, 2018. Ч. 1. 182 с.
4. Лебедев В.А. Публичная власть в субъектах РФ: понятие, принципы, система / В.А. Лебедев // Конституционное и муниципальное право. 2022. N 6. С. 31 - 36.
5. Малый А.Ф. О принципах организации органов государственной власти субъекта Российской Федерации / А.Ф. Малый // Ученые записки Казанского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2013. Т. 155. N 4. С. 55 - 61.
6. Малько А.В. Роль юридической ответственности в реализации принципа единства публичной власти в Российской Федерации / А.В. Малько, Д.А. Липинский, Р.С. Маркунин // Правоприменение. 2021. Т. 5. N 4. С. 43 - 54.
7. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка: около 100 000 слов, терминов и фразеологических выражений / С.И. Ожегов; под редакцией Л.И. Скворцова. 26-е изд., испр. и доп. Москва: Оникс; Мир и Образование, 2010. 736 с.
8. Саликов М.С. Трансформация законодательного регулирования организации публичной власти в субъектах Российской Федерации (есть ли место федерализму?) / М.С. Саликов // Вестник Сургутского государственного университета. 2021. N 4 (34). С. 96 - 104.
9. Салищева Н. Организация исполнительной власти в Российской Федерации: проблемы и перспективы развития / Н. Салищева // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2004. N 1 (46). С. 92 - 100.
10. Юридическая техника: словарь-справочник / под редакцией А.В. Малько. Москва: Директ-Медиа, 2014. 316 с.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: