ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ТЕНДЕНЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ВЫБОРАХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СЕВЕРО-КАВКАЗСКОМ ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ
Д.Ф. ХУБАЕВА
Необходимость масштабного реформирования организации публичной власти в Российской Федерации была впервые озвучена Президентом РФ в Послании Федеральному Собранию РФ в 2020 г. В.В. Путин указал на необходимость создать систему "внутри себя живую, гибкую, легко и своевременно, главное, меняющуюся в связи с тем, что происходит в мире, вокруг нас, а главное, в связи с развитием самого российского общества. Систему, обеспечивающую, в том числе, сменяемость тех, кто находится у власти или занимает высокое положение в других сферах. Такое обновление - неотъемлемое условие для прогрессивной эволюции общества" <1>. Президент РФ подчеркивал необходимость поддержания и выведения на новый уровень института выборов как высшей формы непосредственной демократии и основополагающего элемента местного самоуправления.
--------------------------------
<1> Послание Президента Федеральному Собранию. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/62582/ (дата обращения: 11.01.2023).
Изменения в Конституцию РФ, внесенные в 2020 г. <2>, призваны трансформировать всю систему публичной власти. В наибольшей степени изменения коснулись региональной подсистемы организации публичной власти. С начала 2000-х годов федеральными органами власти проводились меры по укреплению единства публичной власти, выразившиеся в детализированном разграничении полномочий между региональными и федеральными органами власти. Прослеживалась тенденция по созданию нормативных рамок для более тесного взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления. Итогом стало принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131) <3>, которым были строго определены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по регулированию вопросов местного самоуправления. Справедливо указывал С.А. Авакьян на то, что "порой самостоятельность местного самоуправления гипертрофируют настолько, что оно, существуя в государстве, трактуется как неподвластная ему субстанция" <4>. Действительно, в части взаимодействия государственной власти с местным самоуправлением прямые вертикальные связи отсутствовали.
--------------------------------
<2> Федеральный конституционный закон от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти". URL: http://base.garant.ru (дата обращения: 28.01.2023).
<3> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 14.07.2022) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 11.01.2023). URL: http://base.garant.ru (дата обращения: 28.01.2023).
<4> Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс: учеб. пособие. В 2 т. Т. 1. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. 864 с.
Однако на протяжении последнего десятилетия основополагающие положения Федерального закона N 131 подвергались изменениям и многочисленным уточнениям. Особенно этот процесс затронул положения Федерального закона N 131 о взаимодействии органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и, по нашему мнению, привел к нарушению баланса в сторону централизации власти.
Удачное определение централизации и децентрализации дал Б.Н. Чичерин. Признаками централизации ученый считал назначение местных властей и утверждение выборных лиц, надзор за местными властями, восхождение местных дел на решение или утверждение центральной власти, направление местной деятельности из центра посредством обязательных предписаний. Децентрализация, по его мнению, имеет следующие признаки: выбор представителей для заведования местными делами, автономия, т.е. право издавать обязательные постановления для известной местности, самоуправление, т.е. самостоятельное заведывание местными делами, возможность выполнять дела, вверенные центральной властью <5>.
--------------------------------
<5> Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. В 3 ч. Ч. 1. Общее государственное право. М., 1894. С. 388.
Представляется возможным сделать вывод о том, что ход реформирования местного самоуправления серьезно пошатнул вышеописанный баланс между централизацией власти и самостоятельностью местного самоуправления. Особенно тревожным выглядит предоставление возможности со стороны федерального законодателя замены прямых выборов на косвенные процедуры избрания должностных лиц местного самоуправления <6>.
--------------------------------
<6> См.: Нудненко Л.А., Тхабисимова Л.А., Цапко М.И. Тенденции правового регулирования муниципальной демократии в Российской Федерации. М.: Юрлитинформ, 2020. С. 23 - 25.
После принятия анализируемого Федерального закона N 131 субъекты Российской Федерации в течение нескольких лет принимали региональные законы о местном самоуправлении. Так, в некоторых регионах Северо-Кавказского федерального округа вопросы местного самоуправления регулируются одним законом. По такому пути пошли: Республика Северная Осетия - Алания <7>, Карачаево-Черкесская Республика <8>, Республика Дагестан <9>, Республика Ингушетия <10> и Ставропольский край. В этих регионах приняты законы о муниципальных выборах в органы местного самоуправления, которые включают также сведения об ответственности органов местного самоуправления, территориальной организации муниципальных образований и избирательной системе.
--------------------------------
<7> Закон Республики Северная Осетия - Алания от 20 июля 2007 г. N 36-РЗ "О выборах в органы местного самоуправления в Республике Северная Осетия - Алания" (с изм. на 06.06.2022) // СПС "Гарант".
<8> Закон Карачаево-Черкесской Республики от 3 июля 2006 г. N 44-РЗ "О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления в Карачаево-Черкесской Республике" (с изм. на 30.05.2022) // СПС "Гарант".
<9> Закон Республики Дагестан от 6 июля 2009 г. N 50 "О муниципальных выборах в Республике Дагестан" (с изм. на 02.03.2022) // СПС "Гарант".
<10> Закон Республики Ингушетия от 8 июня 2009 г. N 24-РЗ "О муниципальных выборах в Республике Ингушетия" (с изм. на 13.07.2022) // СПС "Гарант".
В Чеченской Республике законодатель пошел по пути законодательного разграничения нормативного регулирования местного самоуправления в муниципальных образованиях применительно к выборам депутатов и высших должностных лиц местного самоуправления. В Кабардино-Балкарской Республике принят Закон о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления <11> и Закон о выборах главы муниципального образования <12>.
--------------------------------
<11> Закон Кабардино-Балкарской Республики от 10 июля 2003 г. N 74-РЗ "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления" (с изм. на 02.06.2021) // СПС "Гарант".
<12> Закон Кабардино-Балкарской Республики от 25 мая 2017 г. N 22-РЗ "О выборах главы муниципального образования" // СПС "Гарант".
Рассмотрим порядок формирования, численность и срок полномочий представительных органов местного самоуправления, а также способ избрания высших должностных лиц местного самоуправления в регионах, входящих в Северо-Кавказский федеральный округ, на примере их административных центров.
Виды избирательных систем, с помощью которых проводятся муниципальные выборы, оговариваются законами субъектов Российской Федерации. Согласно положениям законодательства субъектов Российской Федерации, входящих в Северо-Кавказский федеральный округ, - выборы могут проводиться по мажоритарной, пропорциональной и смешанной избирательным системам. Выбор избирательной системы, которая будет применена при проведении выборов депутатов представительного органа в конкретном муниципальном образовании, согласно региональному законодательству определяется уставом муниципального образования.
Однако на практике во всех регионах Северо-Кавказского федерального округа, за исключением Республики Северная Осетия - Алания, выборы депутатов местного представительного органа осуществляются по пропорциональной избирательной системе, при которой распределение депутатских мандатов осуществляется между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями по единому избирательному округу, пропорционально полученному числу голосов избирателей при проведении выборов.
Исключение из общего правила составляет муниципальное образование город Владикавказ, представительный орган которого состоит из депутатов, избираемых на основе смешанной мажоритарно-пропорциональной системы. Половина от общего числа депутатов (32) избирается по мажоритарной избирательной системе относительного большинства по одномандатным избирательным округам, а вторая половина депутатов избирается по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов, выдвинутые политическими партиями.
При этом в субъектах Северо-Кавказского федерального округа разнится избирательная система, закрепленная "по умолчанию", на случай если уставом муниципального образования не определен вид избирательной системы на выборах представительного органа, иного выборного органа местного самоуправления. Так, в Чеченской Республике "по умолчанию" применяется мажоритарная избирательная система, а в Ставропольском крае - пропорциональная.
Следует отметить наличие в законах о выборах представительных органов местного самоуправления исключений из общего правила о пропорциональной избирательной системе. Примером является норма ст. 4 Закона Чеченской Республики о том, что выборы депутатов представительного органа первого созыва вновь образованного муниципального образования проводятся по мажоритарной системе относительного большинства на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании <13>.
--------------------------------
<13> Закон Чеченской Республики от 29 декабря 2014 г. N 59-РЗ "О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Чеченской Республике" (с изм. на 08.07.2022) // СПС "Гарант".
Другой характерной особенностью законодательства Чеченской Республики является подробная правовая регламентация муниципальных выборов. Представляется, что это обусловлено тем, что местное самоуправление в республике регулируется отдельным одноименным республиканским Законом <14>, а порядок подготовки и проведения выборов муниципальных депутатов - Законом Чеченской Республики от 29 декабря 2014 г. N 59-РЗ "О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Чеченской Республике".
--------------------------------
<14> Закон Чеченской Республики от 24 мая 2010 г. N 11-РЗ "О местном самоуправлении в Чеченской Республике" (с изм. на 22.06.2021) // СПС "Гарант".
Федеральный закон N 131 в ст. 40 п. 7.3-1 предусматривает формы ответственности депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления. В их числе освобождение депутата, члена выборного органа местного самоуправления от должности в представительном органе муниципального образования с лишением права занимать должности в данном органе до прекращения срока его полномочий. Регулирование процедуры принятия такого решения Федеральный закон N 131 возлагает на муниципальные образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. Уставы муниципальных образований Северо-Кавказского федерального округа регламентируют процедуру досрочного прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления посредством обращения в суд по инициативе (заявлению) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Отдельного рассмотрения, обусловленного особенностями территориальной организации, требует организация местного самоуправления на территории Республики Дагестан. Отличительной особенностью г. Махачкалы является осуществление местного самоуправления не только на уровне города, но и на уровне городских районов. Уставом муниципального образования город Махачкала устанавливается представительный орган города - Собрание депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" <15>. Формируется Махачкалинское городское Собрание путем делегирования депутатов из состава представительных органов внутригородских районов города Махачкалы в соответствии с равной, независимо от численности населения внутригородских районов, нормой представительства, составляющей 15 депутатов, на срок полномочий представительных органов внутригородских районов города Махачкалы.
--------------------------------
<15> Решение Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 7 апреля 2016 г. N 8-7 "О принятии Устава городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (с изм. на 27.10.2022) // СПС "Гарант".
Собрание депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" принимает решения по вопросам, отнесенным к его компетенции, устанавливает правила, обязательные для исполнения на территории всего города Махачкалы.
Федеральный закон N 131 в п. 6 ст. 35 устанавливает норму численности депутатов применительно к уровню муниципального образования. Однако в некоторых регионах Северо-Кавказского федерального округа существует разрыв между численностью населения и количеством депутатов, представляющих их интересы. К примеру, интересы 113 226 жителей города Черкесска представляют 33 депутата, а интересы 458 233 человек, составляющих население города Ставрополя, - только 30 депутатов Ставропольской городской Думы <16>. Полагаем, что такая ситуация стала возможна именно из-за отсутствия верхнего порога допустимого количества депутатов и требует дополнительной проработки и внесения соответствующих корректировок в п. 3 ст. 35 Федерального закона N 131.
--------------------------------
<16> URL: https://rosstat.gov.ru/ (дата обращения: 28.01.2023).
Федеральный закон N 131 не устанавливает срок полномочий представительных органов муниципального образования. Во всех субъектах Северо-Кавказского федерального округа сроки полномочий представительных органов муниципальных образований идентичны и составляют пять лет. Исключением является срок полномочий депутатов Совета города Магас Республики Ингушетия, который равен четырем годам <17>.
--------------------------------
<17> Решение Городского Совета муниципального образования "Городской округ город Магас" от 22 декабря 2009 г. N 9/1-1 (ред. от 28.10.2021) "О принятии Устава муниципального образования "Городской округ город Магас" // СПС "Гарант".
Местное самоуправление во всех субъектах Российской Федерации, расположенных на территории Северо-Кавказского федерального округа, согласно региональным законам осуществляется на основе принципов: соблюдения прав и свобод человека и гражданина, государственных гарантий осуществления местного самоуправления, законности, гласности, самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения, выборности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Следует отметить, что региональное законодательство ни в одном из субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, не содержит императивных норм относительно способа избрания высших должностных лиц муниципальных образований, предлагая на выбор прямые выборы либо избрание представительным органом из своего состава. Тем не менее все субъекты Северо-Кавказского федерального округа пошли по пути наименьшего сопротивления, выбрав именно второй способ, при котором председатель представительного органа совмещает должность главы муниципального образования и избирается из числа местных депутатов на срок полномочий представительного органа.
Специфика Устава муниципального образования города Черкесск состоит в возможности самовыдвижения кандидатуры для избрания на должность главы муниципального образования города Черкесска, исполняющего полномочия Председателя городской Думы (при том, что право самовыдвижения предусмотрено во всех региональных законах о местном самоуправлении рассматриваемого федерального округа).
В этом же муниципальном образовании интересную метаморфозу претерпевает при осуществлении процедуры выборов высшего должностного лица муниципального образования город Черкесск - принцип тайного голосования. Так, согласно п. 8 ст. 27 Устава города глава муниципального образования города Черкесска избирается, по усмотрению депутатов, открытым или тайным голосованием <18>. Представляется, что закрепление возможности открытого голосования обусловлено желанием получить более прозрачные выборы, при которых появляется возможность публичной проверки результатов голосования конкретных депутатов.
--------------------------------
<18> Решение Думы муниципального образования города Черкесска Карачаево-Черкесской Республики от 25 февраля 2016 г. N 13 (ред. от 19.12.2019) "О принятии Устава муниципального образования города Черкесска" // СПС "Гарант".
Что касается главы (мэра) местной администрации, то им становится глава города, назначаемый на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности. При этом уставами пяти из семи субъектов Северо-Кавказского федерального округа оговаривается, что половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом, а другая половина - главой региона. Так, для проведения конкурса на замещение должности мэра города Черкесска создается конкурсная комиссия, половина членов которой назначается городской Думой, а другая половина - Главой Карачаево-Черкесской Республики.
Исключение составляет город Ставрополь, ст. 44 Устава <19> которого учреждается должность главы города, избираемого Ставропольской городской Думой из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. При этом в Уставе муниципального образования не упоминается, имеет ли возможность Глава Ставропольского края представлять своих кандидатов для участия в конкурсе на замещение должности главы города Ставрополя. Думается, что это упущение со стороны депутатов, которые принимали Устав, поскольку норма п. 5 ст. 37 Федерального закона N 131 о представительстве в составе конкурсной комиссии членов, назначенных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, имеет императивный характер.
--------------------------------
<19> Решение Ставропольской городской Думы от 11 мая 2016 г. N 847 "Об Уставе муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края" (приложение) // СПС "Гарант".
Интересно, что в Законе Ставропольского края от 12 мая 2017 г. N 50-кз "О выборах в органы местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края" <20> предметом регулирования закона названы отношения, возникающие в ходе проведения, установления итогов и определения результатов выборов депутатов представительных органов муниципальных образований, глав муниципальных образований, избираемых непосредственно гражданами Российской Федерации, проживающими на территории соответствующего муниципального образования. Однако в результате анализа муниципальных нормативных актов данного субъекта Российской Федерации следует вывод о том, что на основе прямых выборов избираются только депутаты представительных органов муниципальных образований края.
--------------------------------
<20> Закон Ставропольского края от 12 мая 2017 г. N 50-кз "О выборах в органы местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края" (с изм. на 06.06.2022) // СПС "Гарант".
Основаниями досрочного расторжения контракта с мэром города в законодательстве всех анализируемых субъектов, расположенных на территории Северо-Кавказского федерального округа, являются несоблюдение ограничений, запретов, неисполнение обязанностей, которые установлены: Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"; Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам"; Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".
Процедура досрочного расторжения контракта с мэром города предусматривает обращение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации с заявлением в соответствующий суд. При этом в муниципальных нормативных актах отсутствует оговорка о том, что данная процедура может быть запущена только в отношении правонарушений, затрагивающих осуществление мэром именно отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Данное упущение дает простор для расширительного толкования права высшего должностного лица субъекта Российской Федерации Северо-Кавказского федерального округа инициировать отставку мэра за вышеуказанные правонарушения, в том числе вне государственных полномочий, переданных ему в соответствии с законом.
Подобные инструменты ответственности должностных лиц местного самоуправления наряду с возможностью воздействия органами государственной власти субъектов Российской Федерации Северо-Кавказского федерального округа на назначение глав местных администраций, а также усилением ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации перед Президентом РФ <21> - создают впечатление выстраивания вертикали власти, пронизывающей и уровень местного самоуправления.
--------------------------------
<21> См.: Нудненко Л.А. Изменения в правовом статусе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации // Государство и право: эволюция, современное состояние, перспективы развития (к 100-летию образования СССР): материалы XIX международной научно-теоретической конференции. В 2 ч. Ч. 1. СПб., 2022. С. 761.
Проведенный анализ законодательства субъектов Российской Федерации, входящих в Северо-Кавказский федеральный округ, позволяет сделать вывод об усилении влияния органов государственной власти субъектов Российской Федерации на формирование и ответственность органов местного самоуправления, а также наглядно демонстрирует отказ муниципальных властей от прямых выборов высших должностных лиц муниципальных образований в пользу избрания их из состава депутатов и назначения по результатам конкурса.
Литература
1. Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс: учебное пособие. В 2 томах. Т. 1 / С.А. Авакьян. 5-е изд., перераб. и доп. Москва: Норма; ИНФРА-М, 2014. 864 с.
2. Авакьян С.А. Представительство в конституционном праве: вопросы теории и практики: монография / С.А. Авакьян. Москва: Юстицинформ, 2022. 484 с.
3. Нудненко Л.А. Изменения в правовом статусе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации / Л.А. Нудненко // Государство и право: эволюция, современное состояние, перспективы развития (к 100-летию образования СССР): материалы XIX международной научно-теоретической конференции (г. Санкт-Петербург, 28 - 29 апреля 2022 г.): сборник научных статей. В 2 частях. Ч. 1 / члены редакционной коллегии: Н.С. Нижник, Е.С. Зайцева, В.В. Талянин [и др.]. Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2022. С. 757 - 763.
4. Нудненко Л.А. Тенденции правового регулирования муниципальной демократии в Российской Федерации / Л.А. Нудненко, Л.А. Тхабисимова, М.И. Цапко. Москва: Юрлитинформ, 2020. 275 с.
5. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. В 3 частях. Ч. 1. Общее государственное право / Б.Н. Чичерин. Москва: типо-лит. т-ва И.Н. Кушнерев и К°, 1894. 481 с.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: