Повышение профессионализма глав муниципальных образований посредством совершенствования законодательства о выборах. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПОВЫШЕНИЕ ПРОФЕССИОНАЛИЗМА ГЛАВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ПОСРЕДСТВОМ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ВЫБОРАХ

Е.А. ФУРСА

Глава муниципального образования - высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное в том числе собственными полномочиями в области гражданской обороны <1>. От его профессионализма зависит не только социально-экономическое благополучие жителей и развитие территории, но и эффективность предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, организация оповещения населения и эвакуации при военных конфликтах. Число отраженных в СМИ и материалах судебной практики фактов наступления негативных, а порой и трагических последствий некомпетентности лиц, замещающих данную должность, остро ставит вопрос внедрения механизмов повышения их профессионализма.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 36); Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (ст. 8); Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (ст. 11) // СПС "КонсультантПлюс".

При анализе института профессионализма главы муниципального образования необходимо учитывать: срочный характер полномочий, вариативный порядок замещения должности (в статье анализируются: избрание на муниципальных выборах и представительным органом из состава депутатов), статус единоличного органа, широкий круг обязанностей и необходимость оперативного решения нестандартных задач, публичный аспект должности, возможность осуществления полномочий на непостоянной (безвозмездной) основе, отсутствие при проведении выборов требований к профессиональному образованию, знаниям и навыкам, опыту (стажу) работы, предельному возрасту кандидата. Это обусловливает выборочность применения разработанных в законодательстве, науке и практике подходов к оценке и совершенствованию профессионализма в организации публичной власти (депутатов, государственных и муниципальных служащих) и предопределяет взгляд через призму управленческой деятельности, с учетом эмоциональных, рациональных и ценностных оснований выбора избирателя.
Профессионализм главы муниципального образования комплексно практически не изучен (можно отметить работы О.В. Федосеевой, А.П. Чумаченко). Теоретическую основу исследования составили подходы А.А. Деркача (акмеологическая концепция профессионализма), Е.А. Климова (структура профессионализма), А.К. Марковой (сферы профессиональной деятельности), Е.Ю. Киреевой (составляющие принципа профессионализма служащих), А.П. Исаева (компетенции в структуре управленческой деятельности), В.И. Нечаева, Ю.В. Нечаева (структурная модель профессионализма руководителя), В.М. Цлафа ("интеллектуальный треугольник" профессионального управленца). Базируясь на них, предлагается для целей настоящего анализа выделить следующие компоненты профессионализма главы муниципального образования:
- компетентность (образование: уровень и квалификация, знания и навыки: предметные, инновационные и предпринимательские компетенции, эрудированность, опыт: жизненный и профессиональный, интуиция, нормативная грамотность, результаты текущей и предыдущей деятельности);
- управленческие (эффективность деятельности, организованность, дисциплинированность, способность к командообразованию, методологичность и схематизация, инициативность, творчество, предприимчивость, способность вырабатывать и реализовывать управленческие стратегии, стиль и методы управления, адекватность восприятия своего места в структуре власти);
- познавательные (внимание, память, понимание, оперативность и гибкость мышления, навыки исследования и работы с информацией, аналитические способности, саморазвитие, менталитет, рефлексия);
- коммуникативные и социально воздействующие (открытость, скромность, коммуникабельность, эмпатия, толерантность, авторитет, культура речи и поведения, профессиональный сленг, внешний вид, самопрезентация, соответствие декларируемым ценностям, убеждение, заинтересованность в деятельности на благо жителей);
- морально-нравственные (честность, справедливость, приверженность долгу, ответственность, патриотизм, гордость, честь, достоинство, ценностные ориентиры);
- физиологические и эмоционально-психологические (возраст, пол, состояние здоровья, работоспособность, внешние данные, моторика, эмоциональность, психологическая устойчивость, саморегуляция, стрессоустойчивость, самооценка).
Законодателем установлен исчерпывающий перечень ограничений для кандидатов на прямых муниципальных выборах: возраст (18 лет или старше), отсутствие иностранного гражданства (подданства) либо права на проживание за рубежом (отдельные исключения: Киргизия, Туркменистан), дееспособность, отсутствие фактов содержания в местах лишения свободы по приговору суда, нарушения законодательства о противодействии экстремизму и терроризму, судимости по отдельным видам преступлений, в том числе истечение установленного срока после ее снятия или погашения (ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", далее - Федеральный закон).
Таким образом, допускается управление муниципальными образованиями с равным уровнем стратегической инфраструктуры лицами, обладающими разными профессиональными компетенциями или не имеющими таковых. Исследовательская проблема заключается в противоречии между высокими требованиями к должности главы муниципального образования и отсутствии системного подхода к учету принципа профессионализма при его избрании и в процессе деятельности.
Оценку качеств кандидата на замещение выборной должности дает избиратель, являющийся единственным актором выбора. От осознанности его волеизъявления во многом зависит профессионализм будущего главы. Избрание главы из числа депутатов позволяет дополнительно оценить кандидатуру со стороны депутатского корпуса. Вместе с тем механизм такого отбора не регламентирован, процесс не технологизирован.
Федеральный закон предусматривает представление кандидатом в избирательную комиссию, в числе прочих сведений, следующей обязательной информации: год и место рождения, сведения об основном месте работы или службы, занимаемой должности (при отсутствии - роде занятий), месте жительства. В заявлении о согласии баллотироваться также указываются: при наличии профессионального образования - сведения об организации, осуществляющей образовательную деятельность и годе ее окончания; при осуществлении полномочий депутата на непостоянной основе - наименование законодательного (представительного) органа; при принадлежности к политической партии (иному общественному объединению) - наименование организации и статус в ней; при когда-либо имевшихся судимостях - номер и наименование статьи уголовного закона; при наличии статуса иностранного агента или аффилированного с ним лица - сведения об этом.
Данные о кандидате отражаются: в Интернете на портале ГАС "Выборы" (за исключением сведений о принадлежности к общественному объединению, но с указанием информации о выдвинувшем кандидата избирательном объединении); в бюллетене для голосования (за исключением сведений о месте рождения и образовании); на информационном стенде в помещении для голосования (в объеме, установленном комиссией, но не меньшем, чем объем биографических данных в бюллетене); а также частично доводятся до избирателей через СМИ и иными способами (ст. 33, 61, 63 Федерального закона). С учетом ограниченного объема газетной площади, недостаточного числа избирателей, пользующихся цифровыми сервисами о выборах, основным источником сведений о кандидатах становится информационный стенд. При этом организующие муниципальные выборы комиссии в своей деятельности ориентируются на подходы, сформированные ЦИК России <2>. Большинство из них отказались от ранее действовавшей практики размещения на стенде биографий кандидатов с описанием их трудового пути, ограничившись сведениями из бюллетеня, информацией об образовательной организации и годе окончания учебы, семейном статусе, наличии детей и государственных наградах, а в случае представления - сведениями об имуществе, размере и источниках доходов кандидата.
--------------------------------
<2> Например: Комплекс мер по обеспечению информирования избирателей о политических партиях, выдвинувших федеральные списки кандидатов, кандидатов по одномандатным избирательным округам, федеральных списках кандидатов, списках кандидатов по одномандатным избирательным округам, кандидатах на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации восьмого созыва: утв. Постановлением ЦИК России от 23 июня 2021 г. N 12/99-8 // СПС "ГАРАНТ".

Из указанной совокупности избиратель может дать оценку следующим индивидуальным качествам претендента: возраст, пол, изображение (если кандидат выдвинут непосредственно и комиссия предусмотрела размещение фотографии); факт наличия профессионального образования (при этом не представляется возможным установить его уровень или квалификацию, поскольку образовательное учреждение может готовить специалистов разных направлений и образовательных программ (среднее профессиональное и высшее образование); жизненный опыт (ориентируясь на возраст и текущую занятость); мотивированность (руководствуясь сведениями о месте рождения и жительства). Представляется, что для выводов о компетентностных и управленческих компонентах профессионализма будущего главы этого недостаточно (исключение могут составить случаи баллотирования публичных личностей и лиц, имевших опыт представительства граждан).
В качестве примера проанализируем данные ГАС "Выборы" о кандидатах на должность главы города Саяногорска Республики Хакасии <3> за 20 лет (5 избирательных кампаний). В выборах участвовали: 29 кандидатов (24 человека), 18 мужчин, 6 женщин, средний возраст - 40 лет, действующие депутаты - 3, общественный деятель - 1, временно неработающие - 3, пенсионеры - 2, индивидуальные предприниматели - 4, рядовые сотрудники - 6, руководители в разных организациях - 8. В 2008 и 2013 годах у большинства было высшее образование, в 2018 и 2022 гг. - 12 из 13 кандидатов указали местом учебы образовательную организацию высшего образования. Победителем в 2004, 2008, 2013 гг. становился исполняющий обязанности, глава муниципального образования, в 39, 43 и 48 лет соответственно. В 2018 году победу одержал продюсер рекламного агентства, депутат городского совета, 45 лет. В 2022 году главой города избран директор по связям с общественностью и государственными органами градообразующего предприятия, депутат городского совета, 44 года. Несмотря на незначительность выборки, можно заключить, что представленные избирателям сведения об избранных в последующем главах соответствуют усредненным статистическим показателям кандидатского пула и не могут сформировать у голосующего полный образ претендента.
--------------------------------
<3> На территории городского округа город Саяногорск находятся: Саяно-Шушенская и Майнская ГЭС, эксплуатация которых несет повышенные риски катастрофического затопления, Саяногорский и Хакасский алюминиевые заводы, иные крупные и опасные производства.

Необходимым элементом информационного обеспечения выборов, помимо информирования комиссиями, является агитация. Узнать кандидата можно посредством изучения предвыборной программы, агитационных материалов и в ходе встреч (ст. 44, 48, 50 - 54 Федерального закона). Однако, предоставляя кандидатам свободу самостоятельного определения содержания, выбора форм и методов агитации, законодатель не устанавливает императивных требований к изготовлению и размещению агитации, проведению встреч с избирателями (за исключением обязанности участвовать в совместных агитационных мероприятиях на телевидении и радио, которые при проведении муниципальных выборов, ввиду ограниченности эфирного времени, зачастую не проводятся).
Анализ агитационных материалов кандидатов на должность главы г. Саяногорска указывает на преимущественно пропагандистский характер агитации, с акцентом на визуализацию и узнаваемость образа, яркие лозунги по основным социальным проблемам, с минимальным представлением информации биографического характера.
Таким образом, действующее информационное обеспечение также не позволяет избирателю дать комплексную оценку кандидата по объективным и субъективным показателям и несет риски искажения восприятия его профессионализма. При этом наиболее важными представляются такие индивидуальные характеристики, как образование, опыт работы, в том числе на руководящих позициях, и коммуникативные составляющие.
Предложения о закреплении образовательного и профессионального цензов для замещения выборных муниципальных и государственных должностей неоднократно встречаются в литературе. Противники подхода указывают на недопустимость облечения принципа профессионализма в нормативную форму и дополнительных ограничений реализации пассивного избирательного права, так как это будет противоречить демократическим основам законодательства о выборах <4>, что взаимообусловлено и с сущностью социально-функционального статуса главы <5>. А.П. Чумаченко справедливо указывает на необходимость совершенствования процедур выдвижения кандидатов посредством поиска технологии эффективной оценки кандидатур с учетом анализа их индивидуальных качеств <6>.
--------------------------------
<4> Макеева Ю.К. Принцип профессионализма в организации публичной власти // Образование и право. 2020. N 10. С. 47 - 48.
<5> Федосеева О.В. Определение профессионального статуса главы муниципального образования // Современные исследования социальных проблем. 2010. N 4. С. 296.
<6> Чумаченко А.П. Механизм реализации принципа профессионализма в процедуре выборов в органы местного самоуправления // Аналитика в органах государственной власти и местного самоуправления (по тематике проектного управления): сборник трудов XXX Международной научно-практической конференции. Химки, 2020. С. 40 - 42.

Не вводя дополнительных цензов, не ограничивая свободу агитации, предлагается дополнить законодательство о выборах такими положениями, которые будут гарантировать должный объем сведений о кандидате, требуемых для осознанного выбора избирателя:
- в заявлении кандидата о согласии баллотироваться в числе данных о профессиональном образовании указывать сведения об образовательной программе и квалификации - в п. 2 ст. 33 Федерального закона (устанавливающий объем информации о кандидате в заявлении о согласии баллотироваться) после слов "сведения о профессиональном образовании (при наличии) с указанием организации, осуществляющей образовательную деятельность, года ее окончания" дополнить слова ", образовательной программы, квалификации". Отражать данную информацию на портале ГАС "Выборы" и, при возможности, направлять для опубликования в СМИ, обнародовать в иных источниках;
- размещать указанные сведения об образовании, а в отношении кандидатов, выдвинутых непосредственно, также сведения о трудовой деятельности, на информационном стенде - п. 3 ст. 61 Федерального закона (устанавливающий объем информации о кандидате для размещения) дополнить подп. "а1" следующего содержания: "а1) сведения о профессиональном образовании кандидата (при наличии) в объеме, установленном пунктом 2 статьи 33 настоящего Федерального закона, а при проведении голосования за кандидатов, также сведения о трудовой деятельности кандидата;". Сведения о трудовой деятельности могут поступать в комиссию из информационных ресурсов Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации в установленном порядке <7>;
- создать дополнительные информационные гарантии: предусмотреть обязанность кандидатов проводить не менее двух очных или дистанционных встреч с избирателями, оповещение о которых будет осуществляться в том числе через избирательную комиссию - дополнить ст. 53 Федерального закона (о проведении агитационных публичных мероприятий) п. 9 следующего содержания: "9. Избирательное объединение, зарегистрировавшее список кандидатов, зарегистрированный кандидат обязаны провести не менее двух встреч с избирателями в соответствии с пунктом 3 настоящей статьи или в порядке, обеспечивающем возможность избирателя участвовать во встрече дистанционно с помощью электронных либо иных технических средств, позволяющих принимать участие в обсуждении. Сведения о дате и времени, месте или порядке проведения встречи с избирателями должны быть представлены в избирательную комиссию, зарегистрировавшую список кандидатов, кандидата, не позднее чем за 5 дней до ее проведения. Комиссия, получившая уведомление о проведении встречи с избирателями, в течение суток с момента получения уведомления обязана разместить информацию о встрече с избирателями в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" или иным способом довести ее до сведения избирателей.". Одновременно установить административную ответственность за отказ от проведения таких встреч, от участия кандидатов в совместных агитационных мероприятиях в случае их проведения.
--------------------------------
<7> Например, по формам, аналогичным установленным Приказом Минтруда России от 10 ноября 2022 г. N 713н, с дополнительным указанием места нахождения работодателя.

Обозначенные предложения по совершенствованию законодательства о выборах, синтезирующие нормотворческую и правоприменительную деятельность, являются одним из значимых фрагментов комплекса мероприятий, обеспечивающих реализацию принципа профессионализма как элемента конституционно-правового статуса лица, замещающего должность главы муниципального образования.

Литература

1. Макеева Ю.К. Принцип профессионализма в организации публичной власти / Ю.К. Макеева // Образование и право. 2020. N 10. С. 45 - 51.
2. Федосеева О.В. Определение профессионального статуса главы муниципального образования / О.В. Федосеева // Современные исследования социальных проблем. 2010. N 4. С. 290 - 297.
3. Чумаченко А.П. Механизм реализации принципа профессионализма в процедуре выборов в органы местного самоуправления / А.П. Чумаченко // Аналитика в органах государственной власти и местного самоуправления (по тематике проектного управления): материалы XXX Международной научно-практической конференции (г. Химки, 19 марта 2020 г.): сборник трудов секции N 18 / научные редакторы: С.А. Мельков, М.В. Салтыкова, А.Ю. Лябах, С.М. Ножка. Химки: Академия гражданской защиты МЧС России, 2020. С. 35 - 44.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ