О структуре бюджетного права. Статьи по предмету Финансовое право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Финансовое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

О СТРУКТУРЕ БЮДЖЕТНОГО ПРАВА

Л.Р. ЮЛБЕРДИНА

Исследования, посвященные бюджетному праву как подотрасли финансового права, не позволяют сформулировать единое понятие структуры бюджетного права, к тому же оно в настоящее время остается слабо разработанным. Во многих работах структура бюджетного права не подвергается глубокому анализу, плавно вливаясь в категорию "система бюджетного права", что вызывает неопределенность в вопросах содержания самой "структуры" и соотношения ее с "системой". Полагаем, что указанные термины не следует употреблять как синонимы, поскольку данные понятия не являются однопорядковыми.
Обращаясь к исследованию указанных категорий, необходимо отметить некоторые определения, предложенные авторами, обращавшимися к проблеме системного подхода и структуры права в общетеоретическом и отраслевых значениях.
По мнению Д.Е. Петрова, "структура в теории систем по отношению к системе имеет вспомогательный характер, способствует раскрытию понятия системы. Структура помогает объединить, распределить (интегрировать и дифференцировать) все содержимое целого по структурным элементам на основании определенных критериев" <1>. С позиции В.Н. Садовского, структура включает "элементы, отношения, связи системы их упорядоченность и организацию" <2>. Существуют обоснованные утверждения, что "система права есть система правоотношений, т.е. система общественных отношений, урегулированных нормативными предписаниями государственных органов власти" <3>. По Р.В. Климовскому, "...структура представляет собой не совокупность самих элементов, а их определенное упорядочивание, строение" <4>. Д.В. Винницкий, обращаясь к системе налогового права, определяет ее структуру: "Это... внутренняя организация системы налогового права, выражающаяся в устойчивом единстве выполняющих специфические инструментальные функции налогово-правовых институтов (сложных институтов), которые в результате своего взаимодействия обеспечивают реализацию основной содержательной функции системы налогового права" <5>.
--------------------------------
<1> Петров Д.Е. Отраслевое строение права и его структура: аспекты соотношения // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. 2015. N 2 (82). С. 24.
<2> Садовский В.Н. Основания общей теории систем. Логико-методологический анализ. М., 1974. С. 85.
<3> Кононов А.А. Общенаучная система права // Правоведение. 2003. N 3. С. 10.
<4> Климовский Р.В. Системный подход и структура налогового права // Налоги и финансовое право. 2012. N 9. С. 89.
<5> Винницкий Д.В. Основные проблемы теории российского налогового права: дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2003. С. 231 - 232.

Итак, структура права - это не простой набор элементов, а организованные, упорядоченные связи между элементами, отражающие сущность и содержание системы права. Структура права имеет дополнительный, а точнее, вспомогательный характер, позволяющий раскрыть содержание системы. Иными словами, структура - внутренняя форма системы.
В теории права в качестве первичного, базового элемента системы права, его молекулы, кирпичика принято считать юридическую норму.
Относительно определения первичного элемента системы бюджетного права Т.А. Вершило указывает, что бюджетно-правовая норма есть "установленное государством и обеспечиваемое мерами государственного принуждения общеобязательное, строго определенное правило поведения в бюджетных отношениях, субъекты которых наделены субъективными правами и юридическими обязанностями" <6>. Х.В. Пешкова бюджетно-правовую норму рассматривает как "правило поведения, распространяющееся на субъектов, задействованных в бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, обязательное для исполнения ими, служащее выражением государственной воли, обеспеченное силой властного принуждения со стороны государства" <7>. Относительно бюджетно-правовой нормы, рассматривая ее с позиции системы бюджетного права, А.Н. Леонов указывает, что это "первичный элемент системы бюджетного права, устанавливающий строго определенное, общеобязательное правило поведения или исходное установление, обеспеченное силой государственного властного принуждения, направленное на субъекты, участвующие в бюджетной деятельности публично-правовых образований" <8>.
--------------------------------
<6> Бюджетное право: учебн. / под ред. И.А. Цинделиани. М.: Проспект, 2018. С. 50 (автор главы - Т.А. Вершило).
<7> Пешкова Х.В. Бюджетное право России: учебн. М.: КОНТРАКТ; ИНФРА-М, 2011. С. 90.
<8> Леонов А.Н. Бюджетно-правовые нормы как элементы системы бюджетного права // Финансовое право. 2022. N 5. С. 30.

Таким образом, указанные подходы к определению бюджетно-правовой нормы позволяют рассматривать ее как правило поведения, установленное государством, обязательное для участников бюджетных правоотношений, исполнение которого обеспечивается мерами государственного принуждения, а с позиции системы бюджетного права - первичный элемент, "кирпичик", регулирующий те общественные отношения, возникающие в сфере бюджетной деятельности, которые изначально являются основой, базисом должного поведения участников бюджетных правоотношений.
Особенности бюджетно-правовой нормы обусловлены тем, что они, в отличие от норм других отраслей права, подотраслей финансового права, регулируют отношения, возникающие в процессе бюджетной деятельности, которую Ю.А. Крохина определяет как "основанную на правовых нормах совокупность систематически осуществляемых субъектами бюджетного права функций по планомерной аккумуляции, распределению и использованию централизованного денежного фонда общего значения в публичных интересах" <9>. Данный вид деятельности государства А.С. Матненко рассматривает как "действия государства, его органов и должностных лиц по формированию доходов бюджета, установлению расходных обязательств, планированию и осуществлению расходов бюджета, обеспечению поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, погашению государственного и муниципального долга, осуществлению бюджетного контроля" <10>.
--------------------------------
<9> Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм: моногр. М.: НОРМА, 2002. С. 97.
<10> Матненко А.С. Бюджетная деятельность государства как финансово-правовая категория // Законодательство и экономика. 2008. N 6. С. 11.

Можно было бы использовать термин "бюджетная сфера". Авторы монографии "Риски финансовой безопасности: правовой формат" бюджетную сферу связывают с бюджетной системой, и "...под бюджетной сферой понимается бюджетная система государства как совокупность бюджетов публично-правовых образований, структурированных по уровням государственного устройства (федеральный, региональный и местный) и внутреннему содержанию (доходы, расходы, источники финансирования дефицита бюджетов), и бюджетно-материальных отношений (получение доходов, осуществление расходов, обеспечение сбалансированности бюджетов и пр.), а также совокупность бюджетно-процессуальных отношений, возникающих между участниками бюджетного процесса, в том числе конечными получателями средств из бюджетов, также структурированными по уровням бюджетной системы" <11>.
--------------------------------
<11> Риски финансовой безопасности: правовой формат: моногр. / отв. ред. И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина. М.: ИЗиСП; НОРМА; ИНФРА-М, 2018. С. 164 - 165.

Несмотря на то что бюджетная сфера и бюджетная деятельность не идентичны по своему содержанию, имеют определенные отличия, полагаем возможным использовать импонирующий автору термин "бюджетная деятельность", поскольку, несмотря на краткость и лаконизм, он несет в себе достаточно емкую смысловую нагрузку. К тому же бюджетная деятельность как вид государственной деятельности (муниципальными образованиями также осуществляется бюджетная деятельность) опосредует действия как в отношении внутренних составляющих бюджета (доходов, расходов, государственного долга и т.д.), так и в отношении бюджета как правовой категории, а также действия по осуществлению всех стадий бюджетного процесса и т.д.
Специфика бюджетно-правовых норм выражается в особенностях содержания самой бюджетно-правовой нормы, природы установленных в них предписаний, применения мер государственного принуждения за нарушение бюджетного законодательства.
Классификацию бюджетно-правовых норм принято проводить по нескольким основаниям.
В зависимости от способа воздействия на участников бюджетных правоотношений: обязывающие, запрещающие, уполномочивающие. Например, к обязывающей норме можно отнести положения ст. 47.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации <12> (далее - БК РФ), которая закрепляет обязанность Министерства финансов РФ, органов управления государственными внебюджетными фондами, финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований вести реестры источников доходов бюджетов бюджетной системы РФ. Примером запрещающей нормы можно назвать запрет на создание резервных фондов законодательных (представительных) органов и депутатов законодательных (представительных) органов в расходной части бюджетов бюджетной системы РФ. Уполномочивающая норма, например, содержится в ст. 166 БК РФ, предусматривая исключительные полномочия руководителя Министерства финансов Российской Федерации.
--------------------------------
<12> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".

2. В зависимости от своего содержания: материальные и процессуальные. "Материальные нормы бюджетного права определяют в стоимостной форме состав доходов и направления расходов каждого из уровней бюджета, механизм взаимоотношений между бюджетами и т.п." <13>. Процессуальными нормами определяются формат деятельности, ее формы, порядок организации действий, связанных непосредственно с бюджетом.
--------------------------------
<13> Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России: учебн. пособ. М.: КНОРУС, 2002. С. 15.

В бюджетном праве, как и в других отраслях права, выделяют нормы, закрепляющие общие положения бюджетного права, которые одновременно являются материальными и процессуальными. Данное положение позволяет утверждать о наличии в бюджетном праве Общей и Особенной части. В теории права принято, что к нормам Общей части отрасли права (или подотрасли) относятся такие нормы, которые применяются при регулировании любого отношения, - это нормы-принципы и нормы-дефиниции. Например, нормы-дефиниции закреплены в ст. 6 БК РФ, нормы-принципы - в гл. 5 БК РФ.
Однако до сих пор в теории бюджетного права не сложился единый подход к группировке институтов Общей части и Особенной части.
В целях определения границ и содержания частей бюджетного права следует провести анализ бюджетно-правовых институтов.
Бюджетно-правовой институт, являющийся основным элементом структуры бюджетного права, традиционно понимается как "законодательно-обособленная совокупность правовых норм, обеспечивающих комплексное регулирование отдельной группы общественных отношений" <14>. Т.В. Конюхова, чья работа остается по-прежнему единственным комплексным исследованием институтов бюджетного права, пишет: "Бюджетно-правовой институт есть обособленная внутри бюджетного права группа юридических норм, объединенных общностью признаков, регулируемого ими вида однородных общественных отношений, связанных с формированием и исполнением государственных (муниципальных) бюджетов или бюджетов государственных внебюджетных фондов" <15>. Ученый выделяет 12 институтов (в основном соответствующих разделам и главам БК РФ), отдельные субинституты (мелкие структурные образования) и "самый небольшой институт - "мини-институт" для определения понятийного аппарата "институтов при использовании правовых норм различного уровня - федерального, регионального и местного", при этом отмечая дискуссионный характер представленного перечня.
--------------------------------
<14> См. подробнее: Алексеев С.С. Проблемы теории права: курс лекций. Т. 1. Свердловск, 1972. С. 140; Карасева М.В. Финансовое право. М., 2004. С. 80.
<15> Конюхова Т.В. Система институтов бюджетного права Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 15.

Следует признать, что по количеству и составу бюджетно-правовых институтов среди ученых наблюдаются многообразие мнений, отсутствие четких критериев в определении структуры системы бюджетного права. Например, к числу институтов Общей части В.А. Парыгина и А.А. Тедеев относят институты доходов и расходов бюджетов, бюджетного процесса, ответственности за нарушение бюджетного законодательства <16>. По мнению И.И. Кучерова, "...нормы Общей части определяют устройство бюджетной системы, ее организационные и функциональные принципы, структуру бюджетов, основные права и обязанности субъектов бюджетных правоотношений и конкретизируются в нормах Особенной части, которые детально регламентируют процедуры составления и представления проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, осуществления контроля за их исполнением" <17>.
--------------------------------
<16> Парыгина В.А., Тедеев А.А. Бюджетное право и процесс: учебн. М., 2005. С. 29.
<17> Кучеров И.И. Бюджетное право России. М., 2002. С. 54.

В настоящее время в системе бюджетного права действительно сложились группы обособленных и взаимосвязанных юридических норм, регулирующие специфические бюджетные отношения. Так, авторы монографии "Новые институты бюджетного права в условиях цифровой революции" выделяют следующие формирующиеся институты бюджетного права: единый бухгалтерский учет расходов федерального бюджета; инициативное бюджетирование; электронный бюджет; казначейское сопровождение; бюджетный мониторинг <18>.
--------------------------------
<18> Новые институты бюджетного права в условиях цифровой революции: моногр. М.: НОРМА; ИНФРА-М, 2021. 189 с.

Исходя из вышеизложенного, важно указать, что, обозначая ту или иную группу норм бюджетно-правовым институтом, необходимо определить его место в системе бюджетного права, а именно принадлежность к Общей или Особенной части. Распределение бюджетно-правовых институтов в соответствии с разделами и главами БК РФ не позволяет ответить на вопрос, какие бюджетно-правовые институты входят в Общую часть, а какие в Особенную.
В своей диссертации Т.В. Конюхова, указывая на конституционную основу институтов бюджетного права и бюджетного законодательства, в Общую часть включает бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований и бюджетное устройство РФ. При этом Особенная часть, по мнению исследователя, состоит "из институтов: материального характера (доходов и расходов бюджетов, сбалансированности бюджетов, государственного и муниципального долга, межбюджетных трансфертов, государственных межбюджетных фондов); организационного характера (бюджетного процесса, бюджетного учета и отчетности, государственного и муниципального финансового контроля, ответственности за нарушение бюджетного законодательства)".
Бюджетное право - подотрасль финансового права. В теории финансового права устоялась четкая позиция относительно содержания частей финансового права. Как известно, в общую часть финансового права среди прочих включены институты государственного (муниципального) финансового контроля, защиты прав субъектов финансовых правоотношений, ответственности за нарушение финансового законодательства, которые конкретизируются в нормах особенной части <19>. Полагаем методологически верным подход Т.В. Конюховой к выделению институтов материального и организационного характера и применительно и к финансовому праву. Указанные выше институты следует включить в особенную часть финансового права.
--------------------------------
<19> См. подробнее: Финансовое право: учебн. / под общ. ред. Э.Д. Соколовой; отв. ред. А.Ю. Ильин. М.: Проспект, 2019. 592 с.; Финансовое право: учебн. для бакал. / под ред. И.А. Цинделиани. 3-е изд. М.: Проспект, 2016. 656 с.

При систематизации элементов системы бюджетного права необходимо учитывать существующие между ними связи, ведь их упорядоченность является одним из показателей устойчивости структуры, следовательно, гарантией эффективности ее функционирования. В качестве научной дискуссии предлагаем в структуру Общей части бюджетного права включить следующие институты: бюджетного законодательства; бюджетных дефиниций; бюджетной системы и ее принципов; бюджетного устройства; бюджетных полномочий субъектов бюджетных отношений.
Особенная часть бюджетная права может быть представлена такими институтами, как: доходы бюджетов бюджетной системы; расходы бюджетов бюджетной системы; сбалансированность бюджетов; бюджеты государственных внебюджетных фондов; государственный и муниципальный долг; бюджетный процесс; бюджетный контроль; ответственность за нарушение бюджетного законодательства.
Каждый бюджетно-правовой институт включает в себя субинституты. Например, институт доходов бюджетов включает нормы, регулирующие налоговые и неналоговые доходы, институт исполнения бюджетов включает казначейское обслуживание исполнения бюджетов, институт расходов бюджетов включает государственное (муниципальное) задание и т.д.
В бюджетном праве есть примеры аксиоматизации конкретных групп бюджетно-правовых норм, которые являются смешанными бюджетно-правовыми институтами. Например, затруднительно назвать чисто бюджетно-правовым институт закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, если только речь не идет о финансировании, выделении бюджетных средств. По данной проблематике Н.А. Саттарова пишет: "Отношения по определению потребности в товарах, формированию заказов на их поставку возникают в сфере государственного управления; отношения по размещению заказов, заключению государственных контрактов и их исполнению - в сфере имущественного оборота. Важное значение имеют бюджетные отношения по финансированию поставок товаров для государственных нужд" <20>. Причина существования таких институтов объясняется наличием "пограничных" общественных отношений, тесного контакта между отраслями права. Такие институты, по мнению ряда авторов, "проявляются в сфере действия родственных отраслей права; представляют собой не простую совокупность, а гармоничный синтез разноотраслевых правовых норм, регулирующих однородные отношения; соответствующие нормы проходят существенную переработку, модификацию применительно к специфике предмета и/или метода правового регулирования другой отрасли" <21>.
--------------------------------
<20> Саттарова Н.А. Современные аспекты межотраслевых связей финансового права // Финансовое право. 2012. N 5. С. 12.
<21> См. например: Киримова Е.А. Правовой институт: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1998. С. 17 - 18; Баранов В.М., Поленина С.В. Система права, система законодательства и правовая система. Н. Новгород, 2000. С. 21; Сырых В.М. Комплексные институты как компоненты системы российского права // Журнал российского права. 2002. N 10. С. 22 - 27.

Новые правовые институты бюджетного права должны вписываться в уже существующую структуру, не нагромождая ее слабыми внешними и внутренними связями. Так, институт бюджетного мониторинга связан с такими элементами системы бюджетного права, как деятельность Федерального казначейства по своевременному предупреждению и предотвращению финансовых нарушений участников системы казначейских платежей. Бюджетный мониторинг "осуществляется в целях совершенствования системы государственного финансового (бюджетного) контроля за использованием бюджетных средств, предотвращения нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, минимизации вовлеченности субъектов соответствующих правоотношений в проведение незаконных финансовых операций и иную противоправную деятельность при использовании средств, предоставленных из федерального бюджета" <22>.
--------------------------------
<22> Новые институты бюджетного права в условиях цифровой революции. С. 181.

Исходя из изложенного, можно резюмировать, что система бюджетного права - это его внутреннее строение, выражающее взаимообусловленность, взаимосвязь и единство составляющих ее правовых норм, включающее бюджетно-правовые нормы, бюджетно-правовые институты, бюджетно-правовые субинституты. Бюджетно-правовые институты нередко содержат в себе элементы, свойственные другой отрасли права, что свидетельствует о межотраслевых связях бюджетного права.
Конкретное обозначение указанных элементов системы бюджетного права способствует не только выработке общих подходов к определению ее структуры, но и систематизации бюджетного законодательства.

Литература

1. Алексеев С.С. Проблемы теории права: курс лекций. В 2 томах: Т. 1: Основные вопросы общей теории социалистического прав / С.С. Алексеев. Свердловск: [б. и.], 1972. 396 с.
2. Баранов В.М. Система права, система законодательства и правовая система / В.М. Баранов, С.В. Поленина. Нижний Новгород: Нижегородский юридический институт МВД РФ, 2000. 63 с.
3. Бюджетное право: учебник / под редакцией И.А. Цинделиани. Москва: Проспект, 2018. 399 с.
4. Винницкий Д.В. Основные проблемы теории российского налогового права: диссертация доктора юридических наук / Д.В. Винницкий. Екатеринбург, 2003. 436 с.
5. Горбунова О.Н. Бюджетное право России: учебное пособие / О.Н. Горбунова, А.Д. Селюков, Ю.В. Другова. Москва: КноРус, 2002. 191 с.
6. Киримова Е.А. Правовой институт: автореферат диссертации кандидата юридических наук / Е.А. Киримова. Саратов, 1998. 23 с.
7. Климовский Р.В. Системный подход и структура налогового права / Р.В. Климовский // Налоги и финансовое право. 2012. N 9. С. 88 - 95.
8. Кононов А.А. Общенаучная система права / А.А. Кононов // Правоведение. 2003. N 3.
9. Конюхова Т.В. Система институтов бюджетного права Российской Федерации: диссертация кандидата юридических наук / Т.В. Конюхова. Москва, 2012. 204 с.
10. Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм: монография / Ю.А. Крохина; под редакцией Н.И. Химичевой. 2-е изд., перераб. и доп. Москва: Норма, 2002. 455 с.
11. Кучеров И.И. Бюджетное право России: курс лекций / И.И. Кучеров. Москва: Центр ЮрИнфоР, 2002. 315 с.
12. Леонов А.Н. Бюджетно-правовые нормы как элементы системы бюджетного права / А.Н. Леонов // Финансовое право. 2022. N 5. С. 30 - 35.
13. Матненко А.С. Бюджетная деятельность государства как финансово-правовая категория / А.С. Матненко // Законодательство и экономика. 2008. N 6.
14. Новые институты бюджетного права в условиях цифровой революции: монография / под редакцией Р.Е. Атюхина, Н.А. Поветкиной. Москва: Норма; ИнФрА-М, 2021. 189 с.
15. Парыгина В.А. Бюджетное право и процесс: учебник / В.А. Парыгина, А.А. Тедеев. Москва: Эксмо, 2005. 381 с.
16. Петров Д.Е. Отраслевое строение права и его структура: аспекты соотношения / Д.Е. Петров // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. 2015. N 2 (82). С. 23 - 29.
17. Пешкова Х.В. Бюджетное право России: учебник / Х.В. Пешкова. Москва: ИНФРА-М; Контракт, 2011. 415 с.
18. Риски финансовой безопасности: правовой формат: монография / ответственные редакторы И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина. Москва: ИЗиСп; Норма; ИНФРА-М, 2018. 303 с.
19. Садовский В.Н. Основания общей теории систем. Логико-методологический анализ / В.Н. Садовский. Москва: Наука, 1974. 276 с.
20. Саттарова Н.А. Современные аспекты межотраслевых связей финансового права / Н.А. Саттарова // Финансовое право. 2012. N 5. С. 11 - 14.
21. Сырых В.М. Комплексные институты как компоненты системы российского права / В.М. Сырых // Журнал российского права. 2002. N 10. С. 22 - 27.
22. Финансовое право Российской Федерации: учебник / ответственный редактор М.В. Карасева. Москва: Юристъ, 2004. 576 с.
23. Финансовое право: учебник / под общей редакцией Э.Д. Соколовой; ответственный редактор А.Ю. Ильин. Москва: Проспект, 2019. 592 с.
24. Финансовое право: учебник для бакалавров / под редакцией И.А. Цинделиани. 3-е изд. Москва: Проспект, 2016. 656 с.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ