ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Земельное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
КОМПЛЕКСНОЕ РАЗВИТИЕ ТЕРРИТОРИИ КАК МЕХАНИЗМ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ЗАТРАТ НА СОЗДАНИЕ ОБЪЕКТОВ ИНФРАСТРУКТУРЫ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ И ЧАСТНЫМИ ЛИЦАМИ
Л.Е. БАНДОРИН, А.В. БАШАРИН
Постановка проблемы
Согласно Указу Президента Российской Федерации "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года" <1> в рамках реализации национальной цели "Комфортная и безопасная среда для жизни" запланировано увеличение объема жилищного строительства до 120 млн кв. м в год. При этом современный город - это не только квадратные метры жилья, но и качественная инфраструктура.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. N 474 "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года" // СЗ РФ. 2020. N 30. Ст. 4884.
Конституционный Суд Российской Федерации (далее - КС РФ) неоднократно обращал внимание на направленность регулирования градостроительных отношений на обеспечение прав граждан на благоприятные условия жизни, на транспортную доступность и удобство расположения образовательных, медицинских учреждений, организаций торговли, культуры, физкультурно-спортивных организаций и т.п. <2>. При этом необходимо иметь в виду, что, с одной стороны, публичная власть объективно не может принять на себя обязательства по созданию всей инфраструктуры за счет бюджетных средств, что, в частности, подтверждается опытом зарубежного регулирования, где активно применяются инструменты "захвата стоимости земли" (land value capture (LVC)) и "функциональной приватизации", вовлекающие частных лиц в создание объектов инфраструктуры. С другой стороны, органы публичной власти не могут полностью отдать создание объектов инфраструктуры "на откуп" частным субъектам, принимая во внимание тот факт, что они действуют не в рамках субъективных прав, а в рамках публичных полномочий <3>. Кроме того, сформировалась судебная практика, признающая наличие субъективных публичных прав граждан и организаций на инфраструктуру, принуждая публичную власть к выполнению обязательств по ее созданию или обеспечению условий для такого создания в натуре <4>. А КС РФ, в свою очередь, выразил правовую позицию о недопустимости выполнения коммерческими организациями обязанностей публичного характера за собственный счет при отсутствии механизма возмещения понесенных ими расходов <5>.
--------------------------------
<2> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 марта 2017 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности части 4.1 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 23 Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в связи с запросом Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" // СЗ РФ. 2017. N 15 (ч. VII). Ст. 2284; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 ноября 2020 г. N 46-П "По делу о проверке конституционности подпункта 1 пункта 4 статьи 378.2 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Московская шерстопрядильная фабрика" // СЗ РФ. 2020. N 47. Ст. 7624; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 октября 2015 г. N 2317-О "По жалобе гаражно-строительного кооператива "Полет" на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 22 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и части 4 статьи 7 Федерального закона "О внесении изменений в статьи 2 и 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
<3> См.: Публично-частное партнерство в России и зарубежных странах: правовые аспекты / С.А. Белов, Е.В. Гриценко, Д.А. Жмулина и др.; под ред. В.Ф. Попондопуло, Н.А. Шевелевой. М.: Инфотропик Медиа, 2015.
<4> См.: Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 5 апреля 2023 г. N 11-КАД22-27-К6 // СПС "КонсультантПлюс".
<5> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2011 г. N 29-П "По делу о проверке конституционности положения подпункта 3 пункта 2 статьи 106 Воздушного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества "Авиационная компания "Полет" и открытых акционерных обществ "Авиакомпания "Сибирь" и "Авиакомпания "ЮТэйр" // ВКС РФ. 2012. N 1; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2018 г. N 32-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 69 Воздушного кодекса Российской Федерации, подпункта 1 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также пунктов 3 и 6 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета организациям на возмещение недополученных ими доходов от предоставления услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных, в соответствии с законодательством Российской Федерации, от платы за эти услуги, в связи с жалобами публичного акционерного общества "Аэропорт Кольцово" и акционерного общества "Международный аэропорт Нижний Новгород" // СЗ РФ. 2018. N 30. Ст. 4810.
С учетом изложенного, проблема определения пределов участия частных лиц в создании объектов инфраструктуры и формирования правовых механизмов такого участия приобретает особое значение для обеспечения конституционных прав и свобод граждан. В настоящей статье вышеизложенная проблема будет рассмотрена через анализ применения механизма комплексного развития территории (далее - КРТ), появившегося в результате принятия Федерального закона от 30 декабря 2020 г. N 494-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территории" <6> (далее - ФЗ N 494-ФЗ), для распределения затрат на создание объектов инфраструктуры между частными лицами и органами публичной власти.
--------------------------------
<6> См.: Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. N 494-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территории" // СЗ РФ. 2021. N 1 (ч. I). Ст. 33.
О предпосылках применения КРТ для распределения затрат на создание инфраструктуры
Проблема правового регулирования вовлечения частных лиц в создание объектов инфраструктуры возникла не "здесь и сейчас". Истоки ее появления можно обнаружить еще в начале 90-х годов прошлого века, когда происходила реформа градостроительного регулирования, предполагающая отказ от монополии государства на осуществление градостроительной деятельности и постепенный переход "от градостроительства к градорегулированию" <7>.
--------------------------------
<7> Об истоках появлений этой проблемы см. также: Башарин А.В. Инструменты градостроительного законодательства, обеспечивающие создание инфраструктуры за счет внебюджетных средств // Экологическое право. 2021. N 4. С. 13 - 19.
Однако на сегодняшний день единый механизм распределения "инфраструктурной нагрузки" между частными лицами и органами публичной власти пока не создан, поскольку продолжают активно применяться различные правовые механизмы, такие как:
1) инвестиционные контракты, заключаемые в том числе в форме соглашений о безвозмездной передаче и (или) выкупе объектов инфраструктуры, содержащие в себе не являющиеся гражданско-правовыми обязательства публичной власти по исполнению обязанностей, предусмотренных земельным и градостроительным законодательством <8>;
2) соглашения о государственно-частном партнерстве и концессионные соглашения, регламентируемые соответственно Федеральными законами "О концессионных соглашениях" <9> и "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <10>;
3) правила землепользования и застройки (далее - ПЗЗ), обеспечивающие создаваемую застройку объектами инфраструктуры <11>;
4) инструменты "инклюзивного" градостроительного регулирования, стимулирующие частных лиц к созданию объектов инфраструктуры за свой счет через установление для них более привлекательных параметров застройки при принятии ими на себя соответствующих обязательств <12>.
--------------------------------
<8> См. подробнее об истории появления инвестиционных контрактов: Бандорин Л.Е. Тезисы выступления на научном круглом столе 30 мая 2013 г. URL: https://m-logos.ru/img/Tezisy%20Bandorina%20L.E.pdf (дата обращения: 13.07.2023).
<9> См.: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3126.
<10> См.: Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2015. N 29 (ч. I). Ст. 4350.
<11> Например, в ПЗЗ Санкт-Петербурга зафиксировано, что жилые дома размещаются на земельных участках при возможности их обеспечения объектами обслуживания жилой застройки (поликлиниками, школами, детскими садами). См.: Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 г. N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" // СПС "КонсультантПлюс".
Попытки судебного оспаривания этого положения ПЗЗ Санкт-Петербурга не увенчались успехом для заявителей. См.: Кассационное определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 11 января 2023 г. N 88а-813/2023 по делу N 3а-53/2022 // СПС "КонсультантПлюс".
<12> Подробнее об "инклюзивном" градостроительном регулировании см.: URL: https://urbaneconomics.ru/sites/default/files/obzor_zarubezhnogo_opyta_inklyuzivnogo_gradostroitelnogo_regulirovaniya_institut_ekonomiki_goroda.pdf (дата обращения: 19.06.2023); Бабейкин Р.В. Правовое зонирование. Обзор американского опыта в контексте трансформации российской системы градорегулирования // Городские исследования и практики. 2022. Т. 7. N 3. С. 91 - 115.
Анализ регулирования указанных механизмов распределения "инфраструктурной нагрузки" позволяет выявить присущие им в той или иной степени общие недостатки, такие как:
1) правовая неопределенность, являющаяся следствием дефицита формализации отношений по созданию инфраструктуры между органами публичной власти и частными лицами. Эти отношения оформляются либо в форме обычных договоренностей, что не позволяет снижать риски увеличения инфраструктурной нагрузки для частного лица, либо инвестиционным контрактом, условия которого обычно не обеспечивают никакой защиты интересов частного лица, ограничивая, например, его право на возмещение убытков <13>;
2) невозможность обеспечения конституционного принципа равенства (ч. 1 ст. 19 Конституции России <14>), предопределенная как отсутствием объективных критериев определения объема участия частных лиц в создании объектов инфраструктуры, так и широтой административного усмотрения органов публичной власти при реализации градостроительных решений <15>, "помноженной" на настороженное отношение в правоприменительной практике к допустимости судебной оценки целесообразности актов, принимаемых органами публичной власти <16>.
--------------------------------
<13> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2020 г. N 427-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Краснохолмский камвольный комбинат" на нарушение конституционных прав и свобод статьями 15, 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации и положениями статей 71 и 82 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс"; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25 мая 2017 г. N 1052-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Траст-Инвест" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 4 статьи 18 Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" // СПС "КонсультантПлюс".
<14> См.: Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 12 декабря.
<15> Политика городского планирования и обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав. См.: Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2019 г. N 51-АПА19-19 // СПС "КонсультантПлюс"; Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2018 г. N 71-АПГ17-10 // СПС "КонсультантПлюс"; Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 25 мая 2017 г. N 83-АПГ17-7 // СПС "КонсультантПлюс"; Кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 21 июня 2022 г. N 88а-22708/2022 по делу N 3а-110/2021 // СПС "КонсультантПлюс".
<16> См.: подп. "а" п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" // БВС РФ. 2019. N 2.
Для подтверждения изложенного смоделируем следующий пример: два застройщика осуществляют градостроительное развитие соседних кварталов, в отношении которых нормативами градостроительного проектирования (ч. 26 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации <17> (далее - ГрК РФ)) установлены идентичные показатели инфраструктурной обеспеченности. При этом один из застройщиков реализует проект на условиях, предполагающих безвозмездную передачу объектов инфраструктуры в публичную собственность, а с другим застройщиком органы местного самоуправления заключают соглашение о выкупе объектов инфраструктуры через включение их в государственные программы. Очевидно, что такая ситуация не соответствует указанному конституционному принципу;
3) недостаточная встроенность в логику проектного финансирования, на рельсы которого перешла российская строительная отрасль <18>. Обратим внимание на то, что банки являются коммерческими организациями и не должны нести риски выдачи кредита под эфемерные, зачастую даже не имеющие юридической регламентации обязательства органов публичной власти по выкупу объектов инфраструктуры, созданных застройщиком. Создание объектов инфраструктуры в рамках девелоперских проектов зачастую приводит к ситуации, когда, с одной стороны, если сразу учитывать затраты на создание объектов инфраструктуры в лимите кредита, то это неизбежно приводит к увеличению стоимости финансирования, а с другой стороны, если не учитывать затраты на создание инфраструктуры в лимите кредита, то значительно увеличивается риск последующего увеличения такого лимита с переносом срока возврата кредита. Это влечет за собой необходимость осуществления реструктуризации долга с возникновением у банка дополнительных затрат для соблюдения нормативных требований по резервам <19>.
--------------------------------
<17> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.
<18> См.: Федеральный закон от 27 июня 2019 г. N 151-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2019. N 26. Ст. 3317. О необходимости перехода на проектное финансирование было сказано также в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1 марта 2018 г.: "Люди, которые вкладывают свои деньги в строительство жилья, должны быть надежно защищены. От долевого строительства нужно поэтапно переходить на проектное финансирование, когда риски берут на себя застройщики и банки, а не граждане".
<19> См.: Положение Банка России от 11 января 2021 г. N 753-П "Об обязательных резервах кредитных организаций": зарегистрировано в Минюсте России 28 мая 2021 г. Регистрационный N 63663 // Вестник Банка России. 2021. N 41.
Кроме того, нельзя не сказать о том, что действующая редакция ст. 18.1 Федерального закона "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" <20> содержит чрезвычайно жесткие условия, выполнение которых опосредует для застройщика доступ к денежным средствам участников долевого строительства для покрытия затрат на создание объектов социальной инфраструктуры <21>.
--------------------------------
<20> См.: Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 40.
<21> О том, что застройщику приходится нести расходы на создание объектов социальной инфраструктуры либо за счет прибыли, либо за счет собственных или заемных средств, см.: Кирсанов А.Р. Законодательство о долевом строительстве: прошлое, настоящее и будущее // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2017. N 6. С. 64 - 74.
Таким образом, существующие механизмы вовлечения частных лиц в создание объектов инфраструктуры не обеспечивают создание единых и прозрачных правил для субъектов градостроительной деятельности.
Преимущества КРТ как механизма распределения затрат на создание объектов инфраструктуры
С принятием ФЗ N 494-ФЗ в российском законодательстве появился механизм КРТ, возникновение которого вместе с тем не произошло tabula rasa. В рамках борьбы с "точечной застройкой", возникающей уже в сложившихся кварталах и увеличивающей нагрузку на существующую инфраструктуру, российское законодательство прошло путь от экспериментальных инвестиционных проектов <22> к многообразию механизмов создания застройки, обеспеченной объектами инфраструктуры <23>, с последующей консолидацией этих механизмов в рамках КРТ <24>. Также нельзя сказать о том, что механизм КРТ является чем-то новым в мировой практике - аналоги КРТ можно обнаружить, анализируя опыт, например, США <25>, Германии <26>, а также практику Всемирного Банка <27>.
--------------------------------
<22> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 5 мая 2007 г. N 265 "Об экспериментальных инвестиционных проектах комплексного освоения территорий в целях жилищного строительства" // СЗ РФ. 2007. N 20. Ст. 2429.
<23> Речь идет о развитии застроенных территорий (РЗТ), введенном Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, комплексном освоении территории (КОТ), введенном Федеральным законом от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ, и комплексном развитии по инициативе органов публичной власти или частных лиц (КУРТ), которое было регламентировано Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 373-ФЗ. См.: Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 373-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2016. N 27 (ч. II). Ст. 4306.
<24> См. подробнее об истории КРТ: Болтанова Е.С. Развитие градостроительного законодательства России в части регулирования договорных отношений // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2021. N 8. С. 75 - 86.
<25> См. подробнее о development agreements в США: development agreements: contracting for vested rights. URL: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1523427 (дата обращения: 15.07.2023).
<26> См. подробнее: Кучин С.А. Конструкция градостроительного договора: история развития немецкого строительного права // Арбитражная практика. 2014. N 9. С. 112 - 122.
<27> Соответствующий аналог механизма КРТ - joint development. См. подробнее: URL: https://documents1.worldbank.org/curated/en/261091468166188506/pdf/922500WP0Box380REPORT0COMING0IN0DEC.pdf; URL: https://documents1.worldbank.org/curated/en/723411468139800644/pdf/461290PUB0Box31010FFICIAL0USE00NLY1.pdf (дата обращения: 15.07.2023).
Анализ механизма КРТ позволяет выявить следующие достоинства его применения для распределения затрат на создание объектов инфраструктуры.
Во-первых, КРТ обладает признаком универсальности. Это проявляется в самом определении КРТ (ч. 34 ст. 1 ГрК РФ), где делается акцент на создании благоприятных условий проживания граждан, формирование которых, в контексте уже упоминаемой нами судебной практики, невозможно без создания объектов инфраструктуры <28>. Более того, создание необходимых условий для развития инфраструктуры, повышения территориальной доступности инфраструктурных объектов отнесено к целям КРТ (п. 3 ч. 1 ст. 64 ГрК РФ).
--------------------------------
<28> Интересно, что ч. 34 ст. 1 ГрК РФ в редакции, действовавшей до принятия ФЗ N 494-ФЗ, фиксировала, что создание объектов коммунальной, транспортной инженерной инфраструктур, необходимых для функционирования объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и обеспечения жизнедеятельности граждан, является неотъемлемым элементом КРТ.
Во-вторых, с появлением механизма КРТ теперь непосредственно в ГрК РФ декларирована сама возможность распределения затрат на создание объектов инфраструктуры (ч. 3 ст. 68 ГрК РФ), определены условия и порядок заключения договоров о КРТ (ст. 68, 69 ГрК РФ), регулирующих такое распределение. Это, безусловно, шаг вперед по сравнению с инвестиционными контрактами, фрагментарно и казуистично регулируемыми на уровне регионального законодательства.
В-третьих, в ГрК РФ зафиксирована возможность в рамках заключения договора о КРТ возложения обязанности по созданию объектов инфраструктуры на органы публичной власти (ч. 7 ст. 68 ГрК РФ), в том числе за границами территории КРТ <29>. На наш взгляд, это очень важная норма, появление которой в ГрК РФ закладывает нормативные основы для решения проблемы "фрагментарного развития территорий" <30>, стимулируя органы публичной власти к созданию улично-дорожной сети.
--------------------------------
<29> Критику формулировки "за свой счет", используемой в этой норме, см.: Шульженко С.И. Правовые проблемы комплексного развития территорий (ч. 2). URL: https://www.acjournal.ru/jour/article/view/1897/1558 (дата обращения: 15.07.2023).
<30> Эта проблема проявляется в том, что субъекты градостроительной деятельности осуществляют мероприятия по градостроительному развитию территории исключительно в границах подготовленных ими проектов планировки территории. При этом создание улично-дорожной сети, находящейся за такими границами, не успевает за градостроительным развитием территории. Как результат - возникновение ситуации, при которой из крупного жилого массива существует "один выезд на всех".
В-четвертых, в ГрК РФ сделана ссылка на то, что КРТ осуществляется в том числе в соответствии с гражданским законодательством, а также устанавливается открытый перечень условий договора о КРТ (ч. 2, 5 ст. 68 ГрК РФ). Соответственно, в рамках структурирования договоров о КРТ, руководствуясь принципом свободы договора и применяя общие положения Гражданского кодекса Российской Федерации об обязательствах, возможно обеспечить оптимальное распределение рисков между частными лицами и органами публичной власти при создании объектов инфраструктуры <31>.
--------------------------------
<31> Например, используя гражданско-правовые институты заверений и возмещения потерь (ст. 431.2 и 406.1 Гражданского кодекса Российской Федерации) для формирования дополнительных гарантий выкупа органами публичной власти создаваемых застройщиком объектов инфраструктуры.
Наконец, механизм КРТ предоставляет органам публичной власти дополнительную возможность контроля над инфраструктурной обеспеченностью создаваемой застройки. По общему правилу в рамках существующего регулирования органы публичной власти не могут отказать в выдаче разрешений на строительство в ситуации, когда планируемый к строительству объект увеличивает нагрузку на инфраструктуру (ст. 51 ГрК РФ). Вместе с тем ч. 9 ст. 1 ГрК РФ для территорий, в границах которых предусматривается осуществление КРТ, устанавливает расширенный состав градостроительных регламентов, являющихся частью ПЗЗ. Наряду с видами разрешенного использования земельных участков, предельными параметрами разрешенного строительства и ограничениями застройки они включают в себя также показатели инфраструктурной обеспеченности территории <32>. Соответственно, по нашему мнению, при реализации проектов КРТ является допустимым отказ в выдаче разрешения на строительство в ситуации, когда планируемое строительство приводит к нарушению показателей инфраструктурной обеспеченности. Иначе говоря, если осуществление строительства многоквартирного дома на территории КРТ приведет к дефициту мест в школах, то в выдаче разрешения на строительство такого дома может быть отказано.
--------------------------------
<32> Методические рекомендации по подготовке нормативов градостроительного проектирования, утвержденные приказом Минэкономразвития России, содержат рекомендацию применять такие нормативы при подготовке ПЗЗ для определения расчетных показателей в границах территориальной зоны, в которой предусматривается КРТ.
Недостатки КРТ как механизма распределения затрат на создание объектов инфраструктуры
К сожалению, КРТ как механизм распределения "инфраструктурной нагрузки" между органами публичной власти и частными лицами не лишен недостатков. Перечислим основные из них.
1. Используемые в действующем законодательстве неточные или небрежные формулировки порождают правовую неопределенность.
Так, п. 1 ч. 5 ст. 68 ГрК РФ говорит, что в договоре о КРТ может быть предусмотрена обязанность частного лица по безвозмездной передаче в публичную собственность объектов инфраструктуры, а ч. 7 ст. 68 ГрК РФ предусматривает возможность создания объектов инфраструктуры за счет бюджетов бюджетной системы. Возникает вполне логичный вопрос: допустимо ли смешанное финансирование объектов инфраструктуры в рамках реализации проекта КРТ? Ответ на этот вопрос, на наш взгляд, не столь очевиден, имея в виду действие принципа публичного права "запрещено все, что прямо не разрешено законом". Таким образом, для того, чтобы получить бюджетное софинансирование для создания объектов инфраструктуры при реализации проекта КРТ, субъект градостроительной деятельности вынужден интегрировать в проект КРТ правовые механизмы, допускающие такое финансирование, что значительно увеличивает издержки (например, включая в договор о КРТ положения об опционе на заключение концессионных соглашений, предусматривающих создание школ, иной социальной инфраструктуры).
Небесспорным представляется и использование в п. 1 ч. 5 ст. 68 ГрК РФ генеральной клаузулы "иные объекты" для определения перечня объектов инфраструктуры, создание которых осуществляется частным лицом, с последующей безвозмездной передачей в публичную собственность. Эта законодательная формулировка создает предпосылки для злоупотреблений со стороны публичной власти, которая, обладая более сильной переговорной позицией при заключении договора о КРТ, может потребовать от частного лица безвозмездной передачи в публичную собственность любого "приглянувшегося" ей объекта. В этой связи полагаем удачной ранее существовавшую норму п. 1 ч. 4 ст. 46.2 ГрК РФ, ограничивающую перечень объектов, которые могли безвозмездно передаваться в публичную собственность, объектами инженерной, социальной и коммунально-бытовой инфраструктур, предназначенных для обеспечения застроенной территории <33>.
--------------------------------
<33> См. также: Постановление Арбитражного суда Московского округа от 23 декабря 2015 г. N Ф05-18273/2015 по делу N А41-12299/15 // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2020 г. N 304-ЭС19-27299 по делу N А75-18337/2018 // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 31 марта 2021 г. N Ф10-491/2021 по делу N А23-9499/2019 // СПС "КонсультантПлюс".
2. Возможность распределения "инфраструктурной нагрузки" существенно затруднена при реализации такого вида КРТ, как КРТ по инициативе правообладателей (ст. 70 ГрК РФ), что значительно снижает привлекательность использования этого вида КРТ.
Дело в том, что для КРТ по инициативе правообладателей не предусмотрен такой этап реализации проекта КРТ, как принятие решения о КРТ. Сведения, обычно включаемые в решение о КРТ, в силу закона сразу подлежат включению в заключаемый с правообладателями договор о КРТ (ч. 4 ст. 70 ГрК РФ). Вместе с тем ч. 7 ст. 68 ГрК РФ регламентирует возможность включения в договор о КРТ обязательств публичной власти по созданию объектов инфраструктуры, необходимых для реализации решения о КРТ.
Соответственно, возникает вопрос о допустимости включения в договор о КРТ такого обязательства в ситуации, когда решение о КРТ не принимается. Иными словами, можно ли КРТ по инициативе правообладателей рассматривать в качестве правового механизма, имплицитно возлагающего на правообладателей обязанности по созданию всех объектов инфраструктуры на территории? На наш взгляд, нельзя, поскольку ч. 13 ст. 70 ГрК РФ предусматривает право на односторонний отказ правообладателей от договора о КРТ в ситуации, если в бюджете муниципального образования будут отсутствовать расходные обязательства по проектированию и строительству объектов инфраструктуры <34>. Очевидно, что если бы законодатель не предусматривал возможности создания инфраструктуры при этом виде КРТ за бюджетный счет, то он бы и не предусмотрел существования такого права.
--------------------------------
<34> Даже несмотря на то, что в действительности это право носит декларативный характер. См. подробнее: Бандорин Л.Е., Башарин А.В. О предоставлении земельных участков при комплексном развитии территории по инициативе правообладателей // Закон. 2021. N 11. С. 41 - 52.
3. При регламентации КРТ по инициативе правообладателей в действующем законодательстве возникает проблема вовлечения в оборот земельных участков, находящихся в публичной собственности, для создания объектов инфраструктуры.
Смоделируем следующий пример - правообладатели земельных участков готовы реализовать проект КРТ, предусматривающий строительство школы за счет правообладателей с ее последующей безвозмездной передачей в публичную собственность. De lege lata правообладатели земельных участков для реализации принадлежащего им права по получению такого земельного участка из публичной собственности (ч. 2 ст. 70 ГрК РФ) должны преодолеть "полосу препятствий". Например, при этом виде КРТ не может быть предоставлен земельный участок для размещения объекта инфраструктуры, отделенный от земельных участков правообладателей небольшим проездом, поскольку не выдерживается критерий "смежности", установленный в ст. 70 ГрК РФ <35>.
--------------------------------
<35> Основания для отказа в предоставлении соответствующих земельных участков зафиксированы в Постановлении Правительства России, см.: Постановление Правительства Российской Федерации от 19 августа 2020 г. N 1260 "Об утверждении Правил согласования включения в границы территории, подлежащей комплексному развитию по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, земельных участков для размещения объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур" // СЗ РФ. 2020. N 34. Ст. 5485. См. подробнее: Бацдорин Л.Е., Башарин А.В. Указ. соч.; Шульженко С.И. Правовые проблемы комплексного развития территорий (ч. 3) // Управленческое консультирование. 2022. N 3. С. 172 - 189.
Это тем более печально, потому как в ранее действовавшем законодательстве этот вопрос был урегулирован в рамках механизма КРТ, фиксировавшего приоритет размещения объектов инфраструктуры на земельных участках, предоставленных из публичной собственности (ч. 8 ст. 46.9 ГрК РФ), и предусматривающего компенсационные мероприятия по предоставлению льгот и (или) равноценных земельных участков в отношении правообладателей земельных участков, на которых документацией по планировке территории предусмотрено размещение объектов инфраструктуры (ч. 16 ст. 46.9 ГрК РФ).
4. В рамках действующего законодательства отсутствуют правовые механизмы, ограничивающие возможность "интервенции" органов публичной власти в соглашение, заключаемое правообладателями. Соответственно, нельзя исключать риска возникновения ситуаций, когда, например, правообладатели перераспределили между собой обязательства по созданию двух школ, а на этапе заключения договора о КРТ орган власти требует от них построить еще больницу и пункт полиции, возлагая на правообладателей дополнительные затраты.
5. В рамках регламентации механизма КРТ на уровне ГрК РФ не зафиксирован минимальный набор льгот и мер поддержки для лиц, реализующих проекты КРТ. Установление таких льгот и мер полностью отдано субъектам Российской Федерации и муниципалитетам (п. 11. ч. 4 ст. 68 ГрК РФ), что едва ли можно признать оправданным.
6. Существует недостаточность правового регулирования в части определения порядка передачи создаваемых частными лицами объектов инфраструктуры в публичную собственность.
Так, п. 1 ч. 5 ст. 68 ГрК РФ ограничивается весьма лаконичной формулировкой - в договоре о КРТ могут быть определены перечень этих объектов и условия их передачи. Возникают логичные вопросы: каким образом должен быть составлен соответствующий перечень? Достаточно ли включения в него лишь наименования передаваемых объектов или же требуется указание их основных характеристик? На наш взгляд, используемые в перечне формулировки должны позволять однозначно идентифицировать подлежащие передаче конкретные объекты. В противном случае на практике органы публичной власти будут неизбежно предъявлять дополнительные требования к "оснащенности" объектов, безвозмездно передаваемых в публичную собственность. Примеры такие есть: застройщик построил школу и готов безвозмездно передать ее в публичную собственность, но городская администрация не принимает ее, аргументируя это тем, что городу нужна школа с бассейном.
Злободневность выявленной проблемы также усиливается в связи с тем, что зачастую в утверждаемых проектах планировки территории устанавливается очередность планируемого развития территории, предполагающая, что создание объектов инфраструктуры осуществляется на самых ранних этапах освоения территории. Соответственно, отказ органа публичной власти в принятии созданного объекта инфраструктуры в публичную собственность может стать критичным для всей последующей реализации проекта, приводя к дефолту по нему, так как застройщик будет вынужден нести существенные расходы на содержание созданных объектов в течение длительного времени.
Принимая во внимание изложенное, считаем необходимым появление на уровне ГрК РФ общих требований к принятию нормативных правовых актов, регламентирующих порядок передачи лицами, реализующими девелоперские проекты, инфраструктуры в публичную собственность <36>.
--------------------------------
<36> По итогам прошедшего 19 января 2023 г. в Совете Федерации круглого стола на тему "Актуальные вопросы строительства объектов социальной инфраструктуры в рамках реализации проектов строительства жилья" Правительству РФ рекомендовано разработать порядок взаимодействия застройщика с органами власти субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями по созданию и передаче безвозмездно построенного застройщиком объекта социальной инфраструктуры на баланс субъекта Российской Федерации, муниципального образования, включая определение сроков приема объекта социальной инфраструктуры на баланс субъекта Российской Федерации, муниципального образования. См.: URL: http://council.gov.ru/activity/activities/roundtables/141888/ (дата обращения: 18.07.2023).
7. Действия законодателя по взаимоувязке КРТ с иными механизмами, обеспечивающими участие частных лиц в создании объектов инфраструктуры, не всегда последовательны.
Так, например, ФЗ N 494-ФЗ допустил заключение соглашений о защите и поощрении капиталовложений (далее - СЗПК) по проектам, предусматривающим строительство многоквартирных и индивидуальных жилых домов в соответствии с договором о КРТ. СЗПК заключается в соответствии с положениями Федерального закона "О защите и поощрении капиталовложений в Российской Федерации" <37>, предусматривая для заключившего его частного лица возможность получения стабилизационной оговорки (т.е. неприменение актов (решений) органов публичной власти, ухудшающих условия ведения предпринимательской и (или) иной деятельности, связанной с реализацией инвестиционного проекта, в отношении которого заключено СЗПК, по сравнению с условиями, определенными на момент заключения такого соглашения), а также возможность получения мер государственной поддержки, предусматривающих возмещение затрат и (или) налоговый вычет.
--------------------------------
<37> См.: Федеральный закон от 1 апреля 2020 г. N 69-ФЗ "О защите и поощрении капиталовложений в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2020. N 14 (ч. I). Ст. 1999.
Федеральным законом "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите и поощрении капиталовложений в Российской Федерации" и статью 15 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" <38> в указанный Закон внесена поправка, предусматривающая, что возмещение затрат на создание объектов инфраструктуры организации, реализующей проект по строительству жилья в соответствии с договором о КРТ, производится лишь при условии, что реализация жилых и нежилых помещений осуществляется по цене, определенной исходя из стоимости одного квадратного метра общей площади таких помещений, уменьшенной на сумму планируемых к возмещению затрат.
--------------------------------
<38> См.: Федеральный закон от 2 июля 2021 г. N 344-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите и поощрении капиталовложений в Российской Федерации" и статью 15 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" // СЗ РФ. 2021. N 27 (ч. I). Ст. 5172.
Таким образом, законодатель существенно ограничил возможность возмещения затрат на создание объектов инфраструктуры через заключение СЗПК по проектам КРТ.
В свете сказанного представляется необходимым обеспечить постепенное движение в сторону консолидации различных инструментов, обеспечивающих участие частных лиц в создании объектов инфраструктуры, непосредственно в договоре о КРТ. Например, в США регламентация правового режима земельного участка (contract zoning) и установление стабилизационной оговорки (freeze clause) осуществляются непосредственно в development agreement - аналоге нашего договора о КРТ <39>. При этом для частных лиц отсутствует необходимость заключения каких-либо дополнительных соглашений (по аналогии с российскими СЗПК), что значительно упрощает администрирование реализуемого проекта и способствует снижению транзакционных издержек.
--------------------------------
<39> См.: URL: http://www.ca-ilg.org/sites/main/files/file-attachments/resources_FinalDevAgreement4-5-02.pdf, https://lawdigital-commons.bc.edu/cgi/viewcontent.cgi?referer=https://www.google.ru/&httpsredir=1&article=1207&context=ealr (дата обращения: 18.07.2023).
Литература
1. Бабейкин Р.В. Правовое зонирование. Обзор американского опыта в контексте трансформации российской системы градорегулирования / Р.В. Бабейкин // Городские исследования и практики. 2022. Т 7. N 3. С. 91 - 115.
2. Бандорин Л.Е. О предоставлении земельных участков при комплексном развитии территории по инициативе правообладателей / Л.Е. Бандорин, А.В. Башарин // Закон. 2021. N 11. С. 41 - 52.
3. Бандорин Л.Е. Тезисы выступления на научном круглом столе 30 мая 2013 г. / Л.Е. Бандорин // Научный круглый стол Юридического института "М-Логос" по теме "Правовая природа инвестиционного договора на строительство и реконструкцию зданий с городскими властями" (30 мая 2013 г.). URL: https://m-logos.ru/img/Tezisy%20Bandorina%20L.E.pdf (дата обращения: 13.07.2023).
4. Башарин А.В. Инструменты градостроительного законодательства, обеспечивающие создание инфраструктуры за счет внебюджетных средств / А.В. Башарин // Экологическое право. 2021. N 4. С. 13 - 19.
5. Болтанова Е.С. Развитие градостроительного законодательства России в части регулирования договорных отношений / Е.С. Болтанова // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2021. N 8. С. 75 - 86.
6. Кирсанов А.Р. Законодательство о долевом строительстве: прошлое, настоящее и будущее / А.Р. Кирсанов // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2017. N 6. С. 64 - 74.
7. Кучин С.А. Конструкция градостроительного договора: история развития немецкого строительного права / С.А. Кучин // Арбитражная практика. 2014. N 9. С. 112 - 122.
8. Публично-частное партнерство в России и зарубежных странах: правовые аспекты / С.А. Белов, Е.В. Гриценко, Д.А. Жмулина [и др.]; под редакцией В.Ф. Попондопуло, Н.А. Шевелевой. Москва: Инфотропик Медиа, 2015. 528 с.
9. Шульженко С.И. Правовые проблемы комплексного развития территорий (часть 2) / С.И. Шульженко // Управленческое консультирование. 2022. N 2 (158). С. 174 - 189.
10. Шульженко С.И. Правовые проблемы комплексного развития территорий (часть 3) / С.И. Шульженко // Управленческое консультирование. 2022. N 3 (159). С. 172 - 189.
References
1. Peterson G.E. Unlocking Land Values to Finance Urban Infrastructure / G.E. Peterson. World Bank Group, 2009. 150 p.
2. Schwartz B.K. Development Agreements: Contracting For Vested Rights / B.K. Schwartz // Boston College Environmental Affairs Law Review. 2001. Vol. 28. Iss. 4. P. 719 - 755.
3. Selmi D.P. Land Use Regulation by Contract / D.P. Selmi // Loyola-LA Legal Studies Paper No. 2009-51. 64 p.
4. Suzuki H. Financing Transit-Oriented Development with Land Values. Adapting Land Value Capture in Developing Countries. Overview / H. Suzuki, J. Murakami, Y.-H. Hong, B. Tamayose. World Bank Group, 2015. 52 p.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Земельное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: