Государственный земельный кадастр: миссия и судьба. Статьи по предмету Земельное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Земельное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ КАДАСТР: МИССИЯ И СУДЬБА <*>

М.М. БРИНЧУК

--------------------------------
<*> Статья подготовлена при информационной поддержке СПС "КонсультантПлюс".

В определенной степени можно утверждать, что земельное право начинается с государственного земельного кадастра (далее - ГЗК). Эта миссия кадастра как источника разнообразной информации, касающегося земли, земель, прежде всего их количественных и качественных характеристик, вытекает из его правового предназначения и сути - содержать, предоставлять и использовать, прежде всего органами государственного управления использованием и охраной земель, эти сведения при принятии решений.
В самой ст. 118 Земельного кодекса РСФСР от 1 июля 1970 г. <1>, определяющей цели и задачи ГЗК, было нормативно установлено, что данные государственного земельного кадастра служат целям организации эффективного использования земель и их охраны.
--------------------------------
<1> См.: Закон РСФСР от 1 июля 1970 г. "Об утверждении Земельного кодекса РСФСР" // ВВС РСФСР. 1970. N 28. Ст. 581 (утратил силу); Постановление ВС РСФСР от 25 апреля 1991 г. N 1103/1-1 "О введении в действие Земельного кодекса РСФСР" // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 769 (утратило силу); Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.

В этой норме мы непосредственно видим ту обозначенную выше высокую миссию ГЗК. Нормативная и методологическая обоснованность организации эффективного использования земель и их охраны предопределяется необходимостью использования данных ГЗК при принятии соответствующих управленческих решений. Другими словами, содержащиеся в нем сведения о земле являются фактором эффективного их использования и охраны.
Подчеркивая такое существенное правовое значение ГЗК, вытекающее из вышеупомянутого Земельного кодекса РСФСР, нам важно видеть и непосредственную связь приведенной нормы с уже современной нормой еще более высокого уровня. Мы имеем в виду ст. 9 Конституции России <2>, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
--------------------------------
<2> См.: Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 12 декабря.

Продолжая логику нашего исследования, мы констатируем, что данные этого кадастра служат, могут и должны служить конституционному делу обеспечения эффективного использования и охраны земли (как и аналогичных кадастров других природных ресурсов) как основы жизни и деятельности человека и общества.
Такое теоретическое знание для нас важно, чтобы, основываясь на нем, проводить научные исследования этого важного института земельного права как потенциально эффективной правовой меры использования и охраны земель; на этой основе оценивать достоинства состояния земельного законодательства и, соответственно, государственной не только законодательной, но и земельной политики. Прикладной аспект такого знания важен и для проведения целенаправленных научных исследований этой важной темы, которая, судя по состоянию земельно-правовой (эколого-правовой) науки в данной сфере, не отличается активностью, исторической памятью, преемственностью.
Е.Л. Минина справедливо пишет, что теоретическую и практическую основу ведения кадастров природных ресурсов в свое время блестяще разработала Е.Н. Колотинская <3>. Речь идет о работе "Правовые проблемы теории государственных кадастров природных ресурсов в СССР" <4>.
--------------------------------
<3> См.: Минина Е.Л. Нормативное закрепление принципов природоресурсного законодательства // Журнал российского права. 2021. N 6. С. 162 - 177.
<4> См.: Колотинская Е.Н. Правовые проблемы теории государственных кадастров природных ресурсов в СССР: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1988.

Взятые в системе современные экологические, политические, экономические и социальные условия со времен написания и издания этой блестящей работы существенно изменились, что непосредственно крайне неблагоприятно и неоправданно отразилось на поведении федерального законодателя в части регулирования отношений в исследуемой сфере, игнорируя при этом не только сохраняющиеся, но увеличивающиеся, возрастающие потребности обеспечения эффективного использования и охраны земель. Особенно негативно повлиял здесь возврат к капиталистическим началам развития экономики. Вопреки публично-правовым интересам народа на экологическое благополучие, правильным и научно обоснованным положениям Конституции России, которая является законом и для законодателей, для Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации <5>, в угоду развитию рынка в жертву были принесены советские правовые нормы о государственных кадастрах природных ресурсов.
--------------------------------
<5> См., напр.: Кудрявцев В.Н., Кузнецова Н.Ф., Комиссаров В.С., Лунеев В.В. Конституция - это закон и для Государственной Думы // Государство и право. 2007. N 5. С. 42 - 52.

Исследование этой трансформации мы проведем на фоне официальных данных, которые, можно предположить, не самые современные и достоверные, об уровне экологического благополучия России. Эти данные содержатся в Указе Президента Российской Федерации "О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года" <6>. Согласно разделу II "Оценка текущего состояния экологической безопасности":
"Состояние окружающей среды на территории Российской Федерации, где сосредоточены большая часть населения страны, производственных мощностей и наиболее продуктивные сельскохозяйственные угодья (составляет около 15% территории страны), оценивается как неблагополучное по экологическим параметрам."
--------------------------------
<6> См.: Указ Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 г. N 176 "О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года" // СЗ РФ. 2017. N 17. Ст. 2546.

Практически во всех регионах страны сохраняется тенденция к ухудшению состояния земель и почв. Основными негативными процессами, приводящими к деградации земель, почв, изменению среды обитания растений, животных и других организмов, являются водная и ветровая эрозия, заболачивание, подтопление земель, переувлажнение, засоление и осолонцевание почв. Более половины общей площади сельскохозяйственных угодий страны подвержено этим процессам. Не выполняются в установленные сроки мероприятия по рекультивации земель, нарушенных при строительстве, а также при разработке месторождений полезных ископаемых. Общая площадь загрязненных земель, находящихся в обороте, составляет около 75 млн га. Площадь нарушенных земель, утративших свою хозяйственную ценность или оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, составляет более 1 млн га. Опустынивание земель в той или иной мере наблюдается в 27 субъектах Российской Федерации, на территории площадью более 100 млн га.
По экспертным оценкам, ежегодно экономические потери, обусловленные ухудшением качества окружающей среды и связанными с ним экономическими факторами, без учета ущерба здоровью людей, составляют 4 - 6% валового внутреннего продукта.
В свете этих сведений мы и утверждаем, что на современном этапе увеличиваются потребности обеспечения эффективного использования и охраны земель.
Наличие ГЗК, содержащего всесторонние, объективные, достоверные данные о количественном и качественном состоянии земель на территории страны, служит нормативной основой для определения и осуществления последовательной государственной земельной политики, включая научно обоснованное формирование и развитие земельного законодательства.
Как настоящий хозяин знает все о своем хозяйстве, его количественных и качественных характеристиках, так и государство-суверен нуждается в таком знании о землях как природном объекте и ресурсе, образующих его территорию. Только обладая таким знанием, государство может определять научно обоснованную земельную политику, в основе которой лежит интерес общества, народа по устойчивому, экологически оправданному цивилизационному развитию.
При отсутствии базовой информации о количестве и качестве земель государство и мы, общество, лишены возможности отслеживать изменения в том и другом, к примеру, в количестве и качестве земель сельскохозяйственного назначения и др. В этом отношении институт ГЗК коррелирует с институтом мониторинга земель.
И соответственно, наряду с более широким регулированием основ исследуемого нами кадастра, Земельный кодекс РСФСР (1991 г. <7>) включал ст. 109 - о мониторинге земель. Согласно этой статье мониторинг земель представляет собой систему наблюдения за состоянием земельного фонда для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов.
--------------------------------
<7> См.: Земельный кодекс РСФСР: утв. ВС РСФСР 25 апреля 1991 г. N 1103-1 // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768 (утратил силу); Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Очевидно, что назначение и содержание кадастра и мониторинга земель совершенно различны. Если ГЗК ориентирован на решение на его основе стратегических общих задач функционирования и развития общества, касающихся использования и охраны земель, то мониторинг земель позволяет решать некоторые тактические задачи земельно-правовой и иной деятельности, связанные с выявляемыми негативными изменениями в состоянии земель. Данные кадастра о состоянии земель служат основой для осуществляемого в рамках мониторинга земель выявления изменения в их состоянии.

Развитие и состояние правового регулирования отношений в сфере государственного земельного кадастра

Эти существенные характеристики правового регулирования отношений по поводу ГЗК, касающиеся его развития и состояния, мы находим в земельном законодательстве.
При этом качество кадастров, их полезность как правового средства государственного управления использованием и охраной земли, как и кадастрами других природных ресурсов, в земельном и ином природоресурсном законодательстве определяется через их цели, задачи, содержание.
Такой системный подход к регулированию отношений по поводу ГЗК был проявлен, реализован в Земельном кодексе РСФСР от 1 июля 1970 г., содержавшем разд. VIII, посвященный этому институту. В соответствии со ст. 118 земельный кадастр представляет собой совокупность достоверных и необходимых сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель.
С учетом того что земля как природный ресурс является не только средством производства, но и территориальным базисом осуществления разнообразной хозяйственной деятельности в соответствии с категориями земель, как видим, кадастр содержит, что подчеркнуто в статье, необходимые сведения о природном, хозяйственном и правовом положении земель.
Исходя из того, что государственный земельный кадастр ведется для обеспечения рационального использования земельных ресурсов, советский законодатель считал важным конкретизировать, что данные этого кадастра служат достижению ряда системных целей, касающихся организации эффективного использования земель и их охраны, планирования развития народного хозяйства, в том числе в сфере осуществления сельскохозяйственной деятельности, проведения мелиоративных мероприятий и др.
Системность правового регулирования отношений по поводу ГЗК проявилась и через его содержание, регулируемое в отдельной статье. Согласно ст. 119 этот кадастр включает данные регистрации землепользований, учета количества и качества земель, бонитировки почв и экономической оценки земель.
Обратим внимание, уважаемый читатель, какое значение законодатель придает наличию в нем данных, выражающих знание природного состояния земель на всей территории государства. Он требует, чтобы в кадастр собиралась и включалась совокупность достоверных и необходимых сведений о природном состоянии земель, об их количестве и качестве, о бонитировке почв.
Таким образом, мы можем видеть не только желание, но и проявление политической воли и законодательной квалификации, компетенции государства к обладанию достойно урегулированным правовым институтом ГЗК как существенным средством поддержания земельно-правового порядка.
Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. N 1103-1, можно сказать, унаследовал предшествующий законодательный опыт в данной сфере. В нем устанавливаются требования, касающиеся содержания, назначения и порядка ведения ГЗК.
Системно решен вопрос о его содержании. Согласно ст. 110 государственный земельный кадастр содержит систему необходимых сведений <8> и документов о правовом режиме земель, их распределении по собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам, категориям земель, о качественной характеристике и народно-хозяйственной ценности земель.
--------------------------------
<8> Земельный кодекс РСФСР 1970 г. требовал также, чтобы такие сведения были достоверными. Несомненно, смысл кадастра как правового института и состоит в том, чтобы содержать именно достоверную информацию.

Вполне обоснованными являются и положения, касающиеся назначения государственного земельного кадастра. Его данные в обязательном порядке должны применяться при решении ряда существенных взаимосвязанных задач, касающихся планирования использования и охраны земель, их изъятия и предоставления, при определении платежей за землю, при проведении землеустройства, при планировании осуществления хозяйственной деятельности, связанной с использованием и охраной земель, и др.
Важной новацией правового регулирования в этом Кодексе является установление требований применительно к способам получения необходимых данных для ГЗК. Его ведение обеспечивается проведением топографо-геодезических, картографических, почвенных, агрохимических, геоботанических и других обследований и изысканий.
Описанную многолетнюю практику законодательного регулирования отношений по поводу ГЗК можно оценивать в целом как прогрессивную и одновременно элементарно необходимую, полезную и основополагающую для поступательного решения государственных задач одновременно по использованию его для обеспечения рационального землепользования и охране земель как природного ресурса и естественного средства производства, а также по распоряжению использованием земель как пространственным базисом осуществления хозяйственных работ.
В эти же 1990-е годы ситуация с исследуемым правовым институтом, как и судьбой других государственных кадастров природных ресурсов, резко меняется к худшему. Как пишет Е.Л. Минина: "Произошедшая впоследствии перестройка правового регулирования в рассматриваемой сфере общественных отношений привела к возникновению существенной дифференциации в статусе природных ресурсов - в частности, относительно допускаемых видов собственности и иных прав на каждый из них. Даже в таком вопросе, как ведение кадастров природных ресурсов, теоретическую и практическую основу которого в свое время блестяще разработала Е.Н. Колотинская, современные горное, водное, лесное, земельное и фаунистическое законодательства существенно разошлись. Ведется государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственный кадастр объектов животного мира; при этом систематизированный свод документированной информации о лесах представляет собой государственный лесной реестр, систематизированный свод документированных сведений о водных объектах - государственный водный реестр <9>, а государственный земельный кадастр с 2008 г. больше не существует (выделено мною. - М.Б.)" <10>.
--------------------------------
<9> Согласно ст. 31 действующего Водного кодекса Российской Федерации государственный водный реестр представляет собой систематизированный свод документированных сведений о водных объектах, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, собственности физических лиц, юридических лиц, об их использовании, о речных бассейнах, о бассейновых округах. См.: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.
<10> Минина Е.Л. Указ. соч.

Прекращение существования ГЗК с 2008 г. Е.Л. Минина связывает с принятием Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" <11>. Ключевые слова этого Закона "государственный земельный кадастр" заменены словами "государственный кадастр недвижимости".
--------------------------------
<11> См.: Федеральный закон от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" // СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2251.

Апофеозом в этой части деятельности Государственной Думы ради торжества рыночной экономики можно рассматривать специализированный Федеральный закон "О государственном земельном кадастре" <12>. Казалось бы, исследуемый правовой институт получает в Российской Федерации новое признание. Редкий институт в природоресурсном праве удостаивается чести быть урегулированным отдельным федеральным законом.
--------------------------------
<12> См.: Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149.

При первом же обращении к тексту этого Закона мы обнаруживаем, что правовая суть исследуемого в статье кадастра в корне изменилась, что резко и научно необоснованно и противоправно изменилось отношение к этому правовому институту со стороны федерального законодателя, а значит, и Российского государства.
В соответствии со ст. 1 "для целей настоящего Федерального закона... государственный земельный кадастр - систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов". Заметим, речь идет не о земле, не об учете земельных ресурсов страны, а земельных участках <13>.
--------------------------------
<13> Это обстоятельство мы хорошо наблюдаем в следующей работе: Землякова Г.Л. Ведение государственного кадастра недвижимости как функция государственного управления в сфере использования и охраны земель: монография. 2-е изд. М.: РИОР; ИНФРА-М, 2017 (Научная мысль). О кадастровых отношениях говорится применительно не к земле, а к земельным участкам, изредка вспоминается о требованиях, содержании прежнего государственного земельного кадастра.

На фоне приведенных выше положений о ГЗК советского Земельного кодекса РСФСР 1970 г. и такого же Кодекса 1991 г. принятие Федерального закона "О государственном земельном кадастре" можно расценивать не только научно необоснованным, но и противоречащим экологическим положениям Конституции Российской Федерации.
Уважаемый читатель, через посредство этого земельного кадастра ты можешь воспринимать землю как основу жизни и деятельности народов, общества, каждого отдельного человека?!
Закономерно, что этот Федеральный закон, не выражавший начальной и главной сути ГЗК, имел ограниченный срок действия - до 2008 г.
При этом 25 октября 2001 г. принимается новый Земельный кодекс Российской Федерации <14>. Статья 70 посвящена ГЗК. Но в содержании этот кадастр в основном повторяет цитируемую выше норму ст. 1 Федерального закона "О государственном земельном кадастре". Можно утверждать, что юридически ГЗК перестал существовать в 2000 г. с принятием Федерального закона "О государственном земельном кадастре".
--------------------------------
<14> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

О чем говорит обществу государственный кадастр недвижимости? О богатстве народа, о материальном достатке государства? Лишь в каком-то смысле. Истинным и вечным богатством народа и страны являются многофункциональные земля и другие природные ресурсы. Но ликвидировав, уничтожив ГЗК, трансформируя не в лучшую сторону другие кадастры природных ресурсов, государство теряет даже возможность обладать достоверными сведениями о количестве и, главное, о качестве земли и других природных ресурсов, выражающем меру реального богатства, которое теоретик права С.С. Алексеев обоснованно в их генезисе, естественном происхождении оценивает как народное достояние <15>.
--------------------------------
<15> См.: Алексеев С.С. Перед выбором: Социалистическая идея: настоящее и будущее / под ред. Л.А. Плеханова. М.: Юрид. лит., 1990. С. 108.

Оценка ситуации

Совсем не случайно на этапе уничтожения ГЗК Е.А. Суханов утверждал: "Нет такого объекта, как земля. Есть объект - земельный участок под кадастровым номером" <16>. Мы можем видеть, как гражданское право в соответствующей части развивается за счет "покорения" природы.
--------------------------------
<16> Интернет-интервью Е.А. Суханова, проведенное компанией "КонсультантПлюс" на тему "Перспективы развития гражданского законодательства в России: планы и современные реалии" // Интернет-интервью от 29 декабря 2008 г. URL: http://www.consultant.ru/law/interview/sukhanov.html (дата обращения: 07.01.2009).

Очевидно, чего ради этого законодательное действие совершалось. Ради рыночной экономики. В ущерб природе, которую Конституция Российской Федерации оценивает как основу жизни и деятельности народов, общества. При этом, как обоснованно констатировала Е.Л. Минина, государственный земельный кадастр при всей своей полезности для дела обеспечения рационального землепользования и охраны земель для земельного права перестал существовать как нормальный, полезный правовой институт.
Ниже мы остановимся на вопросе о правомерности такого поведения законодательной власти. Здесь пока подчеркнем: для рыночной экономики в этом действии не было ровным счетом никакого положительного эффекта! Наоборот! Почему? Потому что в той мере, в какой рыночная экономика нуждается для своего развития в земле, других природных ресурсах как естественном средстве производства или операционном базисе, эти ее потребности вполне удовлетворяются за счет применения, использования соответствующих норм земельного, водного, лесного, горного и иного природоресурсного права.
Хорошо известно, кем федеральной законодательной власти предоставлены "научные" основания для совершенного насилия над земельным законодательством. Доктриной гражданского права.
Как мы знаем, уже после уничтожения ГЗК аналогичную по "научной обоснованности" и в равной мере "правомерности" акцию доктрина гражданского права спланировала в отношении права собственности на природные ресурсы. Эта новая акция цивилистов, которую цивилист, академик Ю.К. Толстой назвал широкой интервенцией в природоресурсное право, была предусмотрена в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации <17>.
--------------------------------
<17> Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации. М.: Статут, 2009. С. 28. Этим мотивом, по замыслу цивилистов, "необходимостью создания в ГК комплекса взаимосвязанных институтов вещного права, имеющих своей основой право собственности и объединенных развернутой системой общих норм вещного права", очевидно, объясняется уничтожение государственного земельного кадастра!

Как говорится в Концепции, "к настоящему времени назрела необходимость внесения в ГК двух принципиальных изменений системного характера. ...необходимо создание в ГК комплекса взаимосвязанных институтов вещного права, имеющих своей основой право собственности и объединенных развернутой системой общих норм вещного права. Несмотря на то что в условиях демократического общества, развитого рынка и правового государства эти институты должны составлять основу и ядро стабильности гражданского права, в действующем законодательстве многие из них отсутствуют, а другие лишь намечены "пунктирно", с серьезными при этом искажениями. В отличие от большинства развитых западных правопорядков, в российском законодательстве не создана система стабильных вещных прав на землю и другие природные ресурсы. Реализация Концепции должна привести к ее созданию, что повлечет перераспределение соответствующего нормативного материала между ГК и комплексными законами природоресурсного законодательства".
По поводу научной обоснованности названного в Концепции методологического мотива со ссылкой на "большинство развитых западных правопорядков" О.И. Крассов уже во введении своей монографии пишет: "Гражданское право в европейских странах примерно в середине прошлого века безвозвратно утратило свои доминирующие позиции в регулировании отношений собственности, прежде всего на землю как главный объект права собственности" <18>.
--------------------------------
<18> Крассов О.И. Право собственности на землю в странах Европы: монография. М.: НОРМА; ИНФРА-М, 2014. С. 6.

В свете темы статьи для нас важны суждения цивилиста, академика Ю.К. Толстого о взаимосвязанных вопросах, касающихся состояния гражданского законодательства и рынка: "Не могу согласиться с излишне оптимистической оценкой нынешнего состояния гражданского законодательства, данной во введении (Концепции. - М.Б.): "...в России в основном сложилось экономически, социально и логически обоснованное и в целом оправдавшее себя современное гражданское законодательство". Думаю, что такого законодательства у нас пока нет и не могло быть уже потому, что нет цивилизованных рыночных отношений, в расчете на которые это законодательство могло быть смоделировано" <19>.
--------------------------------
<19> Толстой Ю.К. О концепции развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. N 1.

В свете научно ущербных и противоправных притязаний, их волюнтаристских взглядов важно также обратить особое внимание на оценку действий коллег Ю.К. Толстым с точки зрения их социальных и правовых последствий: "Другой момент, который настораживает, состоит в том, что Концепция предполагает широкую интервенцию в такие смежные с гражданским отрасли законодательства, как законодательство об охране и использовании природных ресурсов. В разделе о вещных правах предусматривается "перетащить" в ГК РФ (разумеется, с необходимой переработкой) едва ли не все нормы соответствующих кодексов и законов, которые имеют частноправовую природу, оставив в них лишь нормы публичного права. Эта операция представляется мне крайне опасной. Она может вконец расшатать только еще складывающийся оборот природных ресурсов и отдать их на откуп наиболее хищническим и осатанелым элементам нашего общества, которые окончательно лишат нас и средств жизнеобеспечения, и среды обитания. Частноправовые нормы, регулирующие отношения по охране и использованию природных ресурсов, должны действовать в одной упряжке с публично-правовыми нормами, которые призваны в отношении природных ресурсов выполнять на властных началах контрольно-надзорные функции. Растаскивание этих норм по разным кодексам принципиально неприемлемо (курсив автора. - М.Б.)" <20>.
--------------------------------
<20> Там же.

Если в отношении норм о праве собственности на природные ресурсы, их собирались цивилисты "перетащить" в Гражданский кодекс Российской Федерации ради "создания в ГК комплекса взаимосвязанных институтов вещного права", то государственному земельному кадастру, очевидно, с этим же мотивом, была уготована более трагичная судьба. О ней написала Е.Л. Минина: "Государственный земельный кадастр с 2008 г. больше не существует".
Соответственно, земельное, а также экологическое право лишилось полезного правового средства, в свое время сформированного ради наличия достоверной информационной основы оценки количественного и качественного состояния земель в стране, причем не только ради самого обладания этим знанием, но и, главное, для его применения, использования при принятии решений о предоставлении земель в пользование, аренду и формулирования системы мер по их охране.
Вопрос: вправе ли было Федеральное собрание поступать таким образом? Ответ: законодательная власть повела себя противоправно.
Подчеркнем, что на этапе уничтожения ГЗК, совпадающем с началом действия новой Конституции России, Основным Законом устанавливается система экологических требований высокого уровня, ориентирующего земельное право, другие отрасли природоресурсного законодательства, а также экологическое законодательство на решение генеральной для Российской Федерации задачи по обеспечению соблюдения конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду. Эту задачу можно сформулировать по-другому. Отныне генеральной целью и задачей не только земельного и иного природоресурсного, экологического законодательства и права, но и других отраслей, на законных основаниях участвующих в регулировании экологических отношений, является обеспечение экологического благополучия каждого в России - человека и гражданина, страны в целом. Известно, что интересы экологического благополучия - органичная часть публичных интересов, обеспечиваемых публичным правом <21>.
--------------------------------
<21> См.: Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. N 5.

В Конституции Российской Федерации имеется норма, вменяющая в обязанность каждой из ветвей государственной власти соблюдать названное конституционное требование, прямо вытекающее из ст. 42: каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. При этом, согласно ст. 18, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими.
И главное - в соответствии с духом и буквой этой статьи право каждого на благоприятную окружающую среду определяет смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечивается правосудием.
Ликвидируя ГЗК как свод разнообразной информации, касающейся земли, включая сведения о ее собственниках, пользователях, в пользу государственного кадастра недвижимости, федеральная законодательная власть в существенной части подрывает правовые основы обеспечения экологического благополучия, ослабляя потенциал земельного права в важной части - информационного обеспечения. Тем самым федеральный законодатель - в ущерб Основному Закону и земле - игнорирует, грубо нарушает и другую его статью. Согласно ст. 9 земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Государственный земельный кадастр по большому счету и существовал, чтобы прежде всего в его существенной части обеспечивать рациональное использование земель и их охрану, как ранее мы видели из норм Земельных кодексов 1970 и 1991 гг.
Трудно заподозрить федеральный законодательный орган в незнании значения природы, земли для жизни человека, функционирования и развития общества.
При этом важно иметь в виду, что в своем широком содержании каждый из таких кадастров, в том числе земельный, помимо чисто природной характеристики каждого естественного ресурса, содержит информацию, которая представляет интерес для современного кадастра объектов недвижимости. Для формирования этого регистра соответствующая информация земельного кадастра может оперативно изыматься для поддержания объективной картины этого регистра. Таким образом, мы не находим разумного и очевидного мотива уничтожения государственного земельного кадастра ради формирования кадастра объектов недвижимости.
Заметим, что в прежнем земельном кадастре, помимо важнейших других, предусматривались сведения, которые на этапе рыночной экономики стали содержанием государственного реестра недвижимости. Согласно Земельному кодексу РСФСР 1970 г. ГЗК включает данные регистрации землепользований, о хозяйственном положении земель. В соответствии с Земельным кодексом РСФСР 1991 г. государственный земельный кадастр содержит систему необходимых сведений и документов о правовом режиме земель, их распределении по собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам, категориям земель.
Могла же Государственная Дума доработать нормы Земельного кодекса Российской Федерации, касающиеся содержания ГЗК, с учетом потребностей государственного кадастра недвижимости, с тем чтобы впоследствии нужные положения автоматически переносить из земельного кадастра в кадастр недвижимости! Не пришлось бы нарушать ст. 9, 18 и 42 Конституции России! И не пришлось бы уничтожать государственный земельный кадастр!
При наличии в структуре органов исполнительной власти Министерства природных ресурсов и экологии в то же время перестал существовать и Роскомзем, на который постановлением Правительства Российской Федерации была возложена обязанность ведения государственного земельного кадастра <22>.
--------------------------------
<22> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 1992 г. N 622 "О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации" // САПП РФ. 1992. N 9. Ст. 609.

Федеральный законодатель проявил бы в наши дни мудрость, восстановив ГЗК в полном объеме и в соответствии с потребностями эффективной земельно-правовой политики и практики. При этом очевидно, что последовательную трудоемкую работу по его формированию мог бы эффективно осуществлять Роскомзем в составе Министерства экологии и природных ресурсов Российской Федерации. Исправлять ошибки - достойное великой страны занятие.
И об этом в одной из недавних работ известных зарубежных ученых по вопросам потребностей трансформации права на пути к правовой системе в гармонии с природой и обществом, в контексте многовековой истории развития рыночной экономики авторы пишут: "Люди научились использовать науку и право для того, чтобы превратить ресурсы общего пользования сначала в товар, а затем в капитал.
У нас также есть возможность осуществить обратное действие и потратить часть избыточного капитала на восстановление общих ресурсов. Закон, преобразованный в соответствии с экологическими принципами, может конвертировать капитал в ресурсы общего пользования через обеспечение финансирования экономики совместного потребления (sharing economy), экологически ориентированной архитектуры, заботы об окружающей среде.
Это означает, что нам необходимо, на основании наших новых знаний об экологии, изъять частного собственника из центра правовой системы и поместить на его место общие блага (commons)" <23>.
--------------------------------
<23> Капра Ф., Маттеи У. Экология права. На пути к правовой системе в гармонии с природой и обществом / Ф. Капра, У. Маттеи; пер. с англ. М.: Издательство Института Гайдара; СПб.: Факультет свободных искусств и наук СПбГУ, 2021. С. 37 - 38.

Литература

1. Алексеев С.С. Перед выбором: Социалистическая идея: настоящее и будущее / С.С. Алексеев; под редакцией Л.А. Плеханова. Москва: Юридическая литература, 1990. 190 с.
2. Землякова Г.Л. Ведение государственного кадастра недвижимости как функция государственного управления в сфере использования и охраны земель: монография / Г.Л. Землякова. 2-е изд. Москва: РИОР; ИНФРА-М, 2015. 374 с.
3. Капра Ф. Экология права: на пути к правовой системе в гармонии с природой и обществом / Ф. Капра, У. Маттеи; перевод с английского Г. Карпова; под научной редакцией Д. Раскова. Москва: Издательство Института Гайдара; Санкт-Петербург: Факультет свободных искусств и наук СПбГУ, 2021. 324 с.
4. Колотинская Е.Н. Правовые проблемы теории государственных кадастров природных ресурсов в СССР: диссертация доктора юридических наук / Е.Н. Колотинская. Москва, 1988. 435 с.
5. Крассов О.И. Право собственности на землю в странах Европы: монография / О.И. Крассов. Москва: Норма; ИНФРА-М, 2014. 399 с.
6. Кудрявцев В.Н. Конституция - это закон и для Государственной Думы / В.Н. Кудрявцев, Н.Ф. Кузнецова, В.С. Комиссаров, В.В. Лунеев // Государство и право. 2007. N 5. С. 42 - 52.
7. Лашкина Н. Интернет-интервью Е.А. Суханова, проведенное компанией "КонсультантПлюс" на тему "Перспективы развития гражданского законодательства в России: планы и современные реалии" / Н. Лашкина // СПС "КонсультантПлюс". 2008.
8. Минина Е.Л. Нормативное закрепление принципов природоресурсного законодательства // Журнал российского права. 2021. N 6. С. 162 - 177.
9. Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов / Ю.А. Тихомиров // Журнал российского права. 2001. N 5 (53). С. 3 - 12.
10. Толстой Ю.К. О концепции развития гражданского законодательства / Ю.К. Толстой // Журнал российского права. 2010. N 1 (157). С. 31a - 38.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Земельное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ