ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Гражданское право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ГОСУДАРСТВЕННАЯ КАПИТАЛИСТИЧЕСКАЯ СОБСТВЕННОСТЬ: КОМУ ВЫГОДНО? <*>
М.Л. ГАЛЬПЕРИН, Т.А. МЕРЕБАШВИЛИ
--------------------------------
<*> Статья подготовлена на основе выступления М.Л. Гальперина на практической сессии "Эффективное управление публичной собственностью как фактор развития государства" в рамках XI Петербургского международного юридического форума (Санкт-Петербург, 11 мая 2023 года). URL: https://legalforum.info/programme/business-programme/2762/ (дата обращения: 23.06.2023).
75 лет назад, летом 1948 года, в Ленинграде вышел известный теперь каждому цивилисту труд А.В. Венедиктова "Государственная социалистическая собственность". "Мы думаем, - признался в нем автор, - что "своими" средства производства являются для того, кто может использовать их своей, а не полученной от другого властью, и в своем интересе" <1>. В чьих интересах и как должно реализовываться право государственной собственности теперь? Являются ли полноправными собственниками переданного им имущества многочисленные государственные и квазигосударственные компании? Должно ли государство вообще быть собственником коммерческих активов? Все эти вопросы и спустя три четверти века не потеряли своей остроты.
--------------------------------
<1> Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. Л., 1948. С. 32.
Перефразируя приписываемое Уинстону Черчиллю саркастическое выражение, что "неотъемлемый порок капитализма - неравное распределение благ, а неотъемлемое достоинство социализма - равное распределение страданий" <2>, мы можем сказать, что неотъемлемый порок частной собственности - неравное распределение доходов, а неотъемлемое достоинство публичной собственности - равное распределение убытков. Потери от владения государственной собственностью, как и расходы на ее содержание, косвенно ложатся на всех частных лиц, на каждого гражданина и налогоплательщика. Поэтому вынесенный в заглавие статьи вопрос актуален для любого субъекта гражданского оборота.
--------------------------------
<2> "Всегда есть веские причины ничего не делать, особенно ничего не делать самому". Уинстон Черчилль о том, как трезво смотреть на вещи. URL: https://www.kommersant.ru/doc/5927810 (дата обращения: 23.06.2023).
По данным Всемирного банка <3>, государственные активы составляют примерно половину мирового ВВП. Но, например, в Великобритании на их долю приходится около 4,5% ВВП <4>, в Китае порядка 30% <5>. Что касается России, по разным данным эта доля составляет от 33% <6> до 46% <7>. При этом публичную (государственную) собственность в нашей стране в экономическом смысле обычно понимают широко. В нее включают не только собственность казны (нераспределенную), но и активы государственных предприятий, учреждений, государственных корпораций и компаний (распределенную). К распределенной публичной собственности можно условно отнести и бизнес-активы организаций, которые в одном из ранних советских актов <8> были остроумно названы "акционерными обществами с фактически преобладающим участием государственного капитала".
--------------------------------
<3> State-Owned Enterprises. Understanding their market effects and the need for competitive neutrality. URL: https://thedocs.worldbank.org/en/doc/739371594131714315-0130022020/orig-inal/15444WBSOEWEB.pdf (дата обращения: 23.06.2023).
<4> United Kingdom - Credit To Government And State Owned Enterprises To GDP. URL: https://tradingeconomics.com/united-kingdom/credit-to-government-and-state-owned-enterprises-to-gdp-percent-wb-data.html (дата обращения: 23.06.2023).
<5> Zhang C. How Much Do State-Owned Enterprises Contribute to China's GDP and Employment? URL: https://documents1.world-bank.org/curated/en/449701565248091726/pdf/How-Much-Do-State-Owned-Enterprises-Contribute-to-China-s-GDP-and-Em-ployment.pdf (дата обращения: 23.06.2023).
<6> Мереминская Е. Госкапитализм в России вышел на новый уровень. URL: https://www.vedomosti.ru/economics/articles/2019/04/30/800603-goskapitalizm-v-rossii-vishel-na-novii-uroven (дата обращения: 23.06.2023).
<7> Arshakuni N., Yefimova-Trilling N. What Is the State's Share in Russia's Economy? URL: https://www.russiamatters.org/analysis/what-states-share-russias-economy (дата обращения: 23.06.2023).
<8> Постановление СНК РСФСР от 24.05.1927 "О сокращении административно-хозяйственных расходов государственных органов, действующих на началах коммерческого (хозяйственного) расчета, и акционерных обществ (паевых товариществ) с преобладающим участием государственного капитала".
Вспомним историю. Согласно первому советскому гражданскому кодексу, в котором было упразднено деление имущества на движимое и недвижимое, поскольку земля вообще была изъята из оборота, допускалось пользование и владение публичным имуществом государственными хозрасчетными предприятиями <9>. Холдинги, объединяющие такие производства, во времена НЭПа получили название трестов, ставших промежуточным звеном между наркоматами и тысячами предприятий, находящихся в их ведении.
--------------------------------
<9> См.: примечание к ст. 21 и приложение к ст. 22 Гражданского кодекса РСФСР (Постановление ВЦИК от 11.11.1922 "О введении в действие Гражданского кодекса Р.С.Ф.С.Р." (вместе с Гражданским кодексом Р.С.Ф.С.Р.).
В начале 1920-х годов законодатель, пытаясь вернуться к элементам рыночной экономики при сохранении планового социализма, не решился прямо назвать эти тресты собственниками переданного им государственного имущества, но фактически предоставил им полномочия по владению им, хоть и под контролем вышестоящих органов власти. Тогда юристы безуспешно пытались ответить, к примеру, на вопрос о том, является ли куплей-продажей возмездная передача товара от одного государственного предприятия другому (ведь собственник при этом не менялся - им оставался советский народ). Поиск ответа привел правоведов к разработке экзотических концепций "расщепленной" (фидуциарной, товарной) собственности. Они пытались объяснить, как социалистическое государство может оставаться единоличным владельцем всех средств производства огромной страны, притом что классическую триаду полномочий собственника (владение, пользование, распоряжение) осуществляют за него тысячи юридических лиц - учреждений и предприятий.
В конце 1930-х все эти теории расщепления народной собственности были разгромлены, признаны вредительскими, а государственная собственность снова была объявлена единой и неразделимой, как и две основные функции государства: источник власти и хозяйствующий субъект. Юридическая неопределенность при этом сохранилась <10>.
--------------------------------
<10> Об истории развития прав на государственное имущество в нашей стране см., напр.: Суханов Е.А. О понятии и видах вещных прав в российском гражданском праве // Журнал российского права. 2006. N 12; Рудакова В.Д. Права на имущество публичных юридических лиц // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 5. С. 821 - 827.
Прошло еще 10 лет, и в уже упомянутой монографии <11> А.В. Венедиктов, виртуозно использовав одновременно и марксистскую догматику, труды И.В. Сталина, и римское и феодальное право, а также теории "собственности как функции <12>" и "народного капитализма <13>", распустившиеся в период между двумя мировыми войнами в западных странах, выделил особую категорию оперативного управления имуществом, которой мы пользуемся до сих пор.
--------------------------------
<11> Венедиктов А.В. Указ. соч.
<12> К слову, А.В. Венедиктов цитирует германского цивилиста Гедемана, который утверждал, что новейшее право представляет собственность как живую, находящуюся в постоянном движении власть, как функцию, свой вывод он основывал на описании функционирования акционерного общества, в котором есть сразу несколько субъектов, влияющих на судьбу принадлежащего акционерному обществу имущества: акционеры, работники и государство как регулятор; и правомочия этих субъектов реализуются в направленности их деятельности, где собственность на имущество скорее является способом получения дохода, чем застывшей субстанцией. Там же. С. 260 - 269.
<13> Формой идеи собственности как "социальной функции" стала, по мнению А.В. Венедиктова, теория "народного капитализма", автором которой считался председатель торговой палаты США Джонсон, описавший пример активного участия американских капиталистов в построении "американской цивилизации" посредством реализации социально значимых проектов, таких как строительство железных дорог или производство автомобилей. Там же. С. 267.
На закате перестройки, в 1990 году, уже на основе оперативного управления возникло и известное нам право хозяйственного ведения (оно первоначально называлось правом полного хозяйственного ведения) <14>, призванное примирить идею нераздельной государственной собственности с необходимостью ее вовлечения в зарождающуюся капиталистическую экономику. Несмотря на то, что предприятия, которым имущество было передано на этом новом праве, оставались государственными, прибыль от его использования объявлялась находящейся в распоряжении трудового коллектива, образуя вклад каждого ее члена. На сумму вклада могли быть выданы акции, по которым даже начислялись дивиденды <15>.
--------------------------------
<14> Статья 24 Закона РСФСР от 24.12.1990 N 443-1 "О собственности в РСФСР".
<15> Гутников О.В. Развитие законодательства Российской Федерации о юридических лицах в современный период // Юридические лица в российском гражданском праве: монография: в 3 т. Т. 1. Общие положения о юридических лицах. М., 2015.
Тогда же, на волне демократических преобразований, и в Конституции, и в части первой Гражданского кодекса государство было объявлено лишь одним из равноправных субъектов права собственности наряду с другими частными субъектами экономических отношений.
Дух нового ГК РФ предполагал, что по своему содержанию право собственности государства ничем не отличается от такого же права любого юридического лица. Несмотря на это, тяжело спорить с тем, что de facto государство-собственник, как и во время выхода в свет работы профессора А.В. Венедиктова, имеет и теперь значительно большие возможности, чем частное лицо <16>.
--------------------------------
<16> По мнению Е.А. Суханова, и после реформы гражданского законодательства 1990-х гг. мы не смогли в полной мере перейти от планово-административной модели к рыночной экономике социального государства. См.: Суханов Е.А. О Концепции развития гражданского законодательства РФ // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. 2010. N 5. С. 7 - 26.
Позволим себе сделать несколько выводов из исторического опыта, которые могут быть полезными и сегодня, когда мы, как и в начале 20-х, конце 30-х и середине 90-х годов XX века, находимся на очередном "великом переломе".
Во-первых, отечественное регулирование традиционно было построено на необходимости сохранения публичных активов любой ценой, а законодатель опасался передавать их на титуле, предполагающем несанкционированное распоряжение, даже государственным предприятиям, в которых партийные и советские органы назначали и полностью контролировали менеджмент. Предполагалось, что лишь напрямую государство способно обеспечить равный доступ к социально значимым услугам и ресурсам, даже если это нерентабельно с экономической точки зрения, а формальное сохранение государственной собственности на активы a priori заставит общество поверить в соблюдении принципов равенства и справедливости при их использовании. Для этого право распределенной собственности <17> заменялось разными эвфемизмами, типа полного хозяйственного ведения, постоянного бессрочного пользования и временного управления.
--------------------------------
<17> В отличие от совместной или долевой собственности на имущество, в распределенной собственности один субъект обладает основным правом, а второй - подчиненным.
Во-вторых, большую часть XX века наша экономика жила в условиях политики "активосбережения" и, если говорить марксистско-ленинским языком, "расширенного воспроизводства", при которой предполагалось постоянное количественное увеличение (но ни в коем случае не уменьшение) натуральной имущественной массы предприятий и государства в целом.
В то же время на практике более тяжким преступлением была продажа или вложение публичного имущества (которые легче квалифицировать как растрату), нежели доведение его до ветхости в условиях хронического дефицита средств на поддержание в рабочем состоянии. Обвинения в халатности, бесхозяйности и нераспорядительности традиционно были легче, чем в хищении народного добра.
Предположим, что сохранение любыми средствами наличных производственных активов в современной капиталистической экономике уже не всегда оправданная стратегия. Если частный предприниматель, скорее всего, легко решится продать ненужный ему сейчас актив, даже по цене ниже первоначальной или балансовой, рассчитывая на экономию на расходах на его содержание и использование вырученных средств для инвестиций в будущие проекты, то государственный управляющий скорее выберет стратегию сохранения даже ненужного в производстве и явно убыточного актива, дожидаясь инструкций сверху.
В-третьих, управление государственным имуществом, даже переданным de jure независимому лицу, носит строго целевой характер, который сам формальный собственник изменить не может, поскольку активы вовлечены в решение общественных задач, о содержании которых он не знает наверняка. В этом смысле государственные управляющие владеют имуществом не как полноправный частный собственник (даже если они записаны таковыми в реестре), а фактически на титуле, который можно сравнить с существовавшим в советские годы правом кооперативно-колхозной собственности, при которой актив (например, племенное стадо) в государственные фонды не входит, собственник им распоряжается сам, но только в рамках общего народно-хозяйственного плана. И если министерство в Москве считает, что колхозу надо разводить коров, а не коз, то возразить не получится. Сегодня роль похожих контрольных механизмов играют институты типа "золотой акции" <18>.
--------------------------------
<18> Статья 38 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".
Наконец, в-четвертых, выходит, что любое право, на котором публичное имущество будет передано, даже если оно будет называться собственностью, не будет абсолютным правом (каковым должна быть собственность, как нас учат классики), т.е. правом, содержание которого проистекает не из договора, а прямо из закона и которое может защищаться обладателем против любого лица, которое на него посягнет (даже если это бывший собственник или само государство). Право государственной компании, наоборот, относительно, оно ближе к временному пользованию, содержание которого может быть изменено сторонами в конфиденциальном порядке, а вещь можно почти в любой момент отобрать.
Содержание относительных договорных отношений (например, аренды) известно их участникам (и только им), но не третьим лицам. Так и полномочия государственной компании по управлению и распоряжению вверенным ей имуществом опутано не зафиксированными в публичных реестрах обязательствами и условиями, проистекающими из указов, директив, поручений, административных актов и т.п. Кстати, это и сегодня позволяет некоторым ученым считать право хозяйственного ведения не классическим вещным правом, а административно-правовым способом реализации права государственной собственности <19>.
--------------------------------
<19> См.: Шерстобитов А.Е. Проблемы права хозяйственного ведения и права оперативного управления в контексте осуществления права государственной и муниципальной собственности // Гражданско-правовые отношения: проблемы доктрины, законодательства и судебной практики / отв. ред. В.В. Витрянский. М., 2023. С. 109 - 128.
В итоге у коммерческой компании, находящейся под публичным контролем, заведомо иной объем правомочий по управлению своим имуществом в сравнении с частными организациями той же самой организационно-правовой формы, что едва ли соответствует замыслу авторов части первой ГК РФ.
Все это с неизбежностью влечет снижение ликвидности публичного имущества по сравнению с подлинно частным. Если контрагент наверняка не знает, какие в действительности есть полномочия у публичного управляющего, хотя бы он назывался не ФГУП, а АО, какие административные и социальные обременения сопровождают соответствующее имущество, он неохотно станет его приобретать. И цена такого имущества может быть ниже рыночной или даже отрицательной. Лицо, которому публичное имущество вверено как формальному собственнику, будет связано по рукам и ногам при обсуждении условий его использования или отчуждения частному лицу, с учетом того, что последнее слово относительно действительных пределов его права собственности будет не за Гражданским кодексом и даже не за курирующим его органом власти, а за следователем.
Какие модели права государственной собственности возможны в сегодняшних социально-политических реалиях?
Первая модель - децентрализованная. Отпустить, т.е. привести фактическое к юридическому, наделить лиц, которым публичное имущество передано на праве собственности, действительными полномочиями по его свободному владению, пользованию и распоряжению на рыночных и конкурентных началах. Превратить собственность понарошку - такой в римском праве был пекулий (имущество, доверенное отцом семейства подвластному лицу, например ребенку) - в настоящую. Дать хозяйственным обществам возможность действовать в интересах самого общества и его участников, а государству - довольствоваться полученными налогами и дивидендами (если оно осталось в нем акционером). Это не мешает продолжать называть соответствующее имущество национальным достоянием, а главное, не лишает органы власти возможности уже не как собственника, а как суверена нормативно регламентировать экономическую деятельность ради общего блага. Для этого есть публичное право: антимонопольное, техническое и природоохранное регулирование, а также законодательство о защите прав потребителей и другие отрасли, стоящие на страже общественных интересов.
Каким бы наивным или романтичным это ни казалось, но исторический опыт демонстрирует, что не свобода и гибкость законов влекут злоупотребления и хищения государственного и частного имущества, а состояние умов, ложные представления о должном, отсутствие морально-нравственных ориентиров, для установления которых не очень подходит закон, зато хорошо - нормы мягкого права: лучшие корпоративные практики, кодексы поведения и корпоративного управления, концепции ESG и т.п.
Вторая модель (административно-директивная). Продолжать усиливать административно-правовые и другие косвенные (кадровые, дисциплинарные, уголовно-процессуальные) механизмы влияния на владение и распоряжение публичным имуществом, смириться с тем, что прозрачность и рыночная прибыльность этого процесса достигнуты быть не могут, а приоритетом остается не извлечение выгоды из имущества (наравне с частными собственниками), а сохранение любой ценой титула на него за государством. Но здесь заложен существенный правовой риск. Пока государство остается юридическим собственником имущества, на него с большей вероятностью может быть обращено взыскание по публичным обязательствам, в том числе по решениям международных трибуналов, как бы мы ни относились к их легитимности. Не секрет, что некоторые государства именно по этой причине старательно избегают записывать зарубежное имущество на себя, действуя через разнообразные фонды и другие организации.
Третья модель (цивилистическая). Воссоздать в гражданском законодательстве линейку обязательственных и ограниченных вещных прав для управления чужой, в том числе государственной, собственностью. Открыто, честно и понятно описать в законе, какими полномочиями обладает держатель публичного имущества и где проходят границы вмешательства государства в его деятельность. Ученые с удовольствием придумают звучные названия для этих видов прав, тем более к нашим услугам тысячелетний опыт, начиная с известных юристам-первокурсникам римских суперфиция (право застройки) и эмфитевзиса (наследственная аренда). Есть и более современные, хорошо проработанные конструкции типа доверительного управления и так любимой во времена НЭПа концессии. При этом придется преодолеть не только страх разрушить то, что худо-бедно работает, но и переформатировать публично-правовую обвязку частных прав - систему их государственной регистрации, налогообложения, учета. Зато рыночная экономика получит новые имущественные права, производные блага, которые можно продать, заложить, вложить. Гибкость и прозрачность оборота может повыситься.
В статье мы не раз вспоминали выдающегося представителя ленинградской правовой науки А.В. Венедиктова. В заключение напомним и слова И.А. Покровского, которого любят цитировать представители московской юридической школы. Еще в 1917 году он писал, что одним правом собственности "мог бы удовлетвориться только самый примитивный экономический быт" <20>. Быт у нас точно далеко не примитивный. Пора творчески подойти и к праву собственности.
--------------------------------
<20> Цит. по: Суханов Е.А. Проблемы реформирования вещного права // Закон. 2018. N 12. С. 46.
References
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Гражданское право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: