Координация в структуре органов государственного экологического управления. Статьи по предмету Экологическое право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Экологическое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

КООРДИНАЦИЯ В СТРУКТУРЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ

Н.М. ЗАСЛАВСКАЯ

По данным справочной правовой системы "КонсультантПлюс", в настоящее время термин "координация" употребляется более чем в 60 федеральных законах и более чем в 4 500 иных нормативных актах <1>, размещенных в рубрике (тематике) "окружающая природная среда и природные ресурсы" <2>. В подавляющем большинстве случаев в названных актах речь идет о "координации деятельности", иногда - о "координации работ" (например, в статье 53.3 Лесного кодекса Российской Федерации использовано словосочетание "мероприятия по координации работ, связанных с тушением лесных пожаров") или "координации мероприятий" (статья 5 Федерального закона "Об охране окружающей среды" относит к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации координацию и реализацию мероприятий по охране окружающей среды в зонах экологического бедствия).
--------------------------------
<1> В некоторых нормативных актах термин "координация" вынесен в наименование. См., например: Федеральный закон от 4 января 1999 года N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации", Постановления Правительства Российской Федерации от 13 июля 2016 года N 672 "Положение о межведомственной координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и иных государственных корпораций в целях реализации государственной политики Российской Федерации в сфере стандартизации", от 14 марта 2020 года N 285 "О Координационном совете при Правительстве Российской Федерации по борьбе с распространением новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации".
<2> Приведены примеры только нормативных правовых актов, в которых непосредственно употреблен термин "координация". Следует отметить, что во многих актах, в которых термин "координация" не используется, употреблены такие выражения, как обеспечение "взаимодействия", "согласованность деятельности" и т.д.

В большинстве нормативных актов, в которых говорится о координации деятельности, преимущественно это касается деятельности органов государственной и муниципальной власти, но в некоторых актах в качестве субъектов, чья деятельность подлежит координации, названы и иные лица. Например, в статье 16 Федерального закона "О мелиорации земель" координация и регулирование деятельности граждан (физических лиц) и юридических лиц в области мелиорации земель отнесена к полномочиям органов местного самоуправления. Следует отметить, что согласно действующим нормам законодательства координация деятельности органов власти осуществляется как по вертикали (когда речь идет о координации деятельности вышестоящих органов с нижестоящими), так и по горизонтали (когда речь идет о координации деятельности органов одного уровня). Так, в статье 5 Федерального закона "О землеустройстве" устанавливается, что Российской Федерацией в области регулирования проведения землеустройства осуществляется координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при проведении землеустройства. Примером координации по горизонтали являются положения Федерального закона "О континентальном шельфе Российской Федерации", в соответствии с которыми должна осуществляться координация деятельности федеральных органов государственной власти в отношении континентального шельфа и деятельности на нем, защиты законных прав и интересов Российской Федерации на континентальном шельфе и охраны его природных ресурсов (статья 6).
За редким исключением, легальное определение термина "координация" в нормативных правовых актах не приводится <3>. Это связано с тем, что, по мнению законодателя, термин "координация" не является собственно юридическим, специальным и в связи с этим не требует легального определения. Согласиться с этим не представляется возможным.
--------------------------------
<3> В качестве примера такого исключения можно назвать положения статьи 1 Федерального закона "О пожарной безопасности", где среди основных понятий приведено такое как "координация в области пожарной безопасности", под которой понимается "деятельность по обеспечению взаимосвязи (взаимодействия) и слаженности элементов системы обеспечения пожарной безопасности".

В правовой доктрине вопросам координации уделено большое внимание. В гражданско-правовых исследованиях координация рассматривается как "уравнивание" вступающих в гражданско-правовую связь участников, направленное на обеспечение их юридического равенства как сторон такой связи, несмотря на неизбежно существующее между ними фактическое неравенство, обусловленное правосубъектными и (или) социально-экономическими предпосылками. В рассматриваемом плане координационный прием служит устранению (нивелированию) фактического неравенства участников имущественного оборота как субъектов отдельной гражданско-правовой связи - цивилистическая отрасль призвана воспрепятствовать проявлению указанного неравенства на всех стадиях развертывания конкретного правоотношения <4>.
--------------------------------
<4> См.: Груздев В.В., Чупина А.М. Координация в гражданском праве // Гражданское право. 2018. N 2. С. 16 - 18.

В контексте публично-правовых отношений координацию часто понимают как метод государственного управления, нацеленный на упорядочивающее воздействие разных элементов управляемой системы <5>. Также координацию рассматривают и в качестве функции управления <6> или его принципа. Считая координацию одновременно и функцией, и методом, А.И. Казанник отмечал, что координация выступает обязательным компонентом всякого руководства в тех случаях, когда один из субъектов управления подчинен другому <7>. Многие исследователи предлагают понимать координацию буквально, а именно как "согласование, приведение в соответствие" <8>, сущность которого состоит в обеспечении на всех этапах управленческого цикла согласованности действий определенного круга субъектов - не только органов государственного управления, но и иных субъектов права, функционирующих в данной сфере <9>. Много внимания уделено соотношению координации с иными терминами и видами деятельности, преимущественно такими как взаимодействие, сотрудничество, согласованность действий. По мнению большинства исследователей, указанные понятия олицетворяют разные проявления координации. Например, взаимодействие рассматривают как вид координации, осуществляемый между субъектами, не находящимися в субординационных отношениях <10>.
--------------------------------
<5> Логвинова И.В. Координация как метод регулирования международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации // Социально-политические науки. 2017. N 5. С. 113.
<6> Смотри:
Третьяк М.А. Координация как способ предупреждения и разрешения конституционно-правовых конфликтов // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. N 1. С. 9;
Шилин Г.В. Координация как функция в деятельности администрации субъекта Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2002. С. 15.
<7> Казанник А.И. Координация в системе функций местных советов. Томск: Издательство Томского университета, 1980. С. 26.
<8> Словарь иностранных слов. М., 1955. С. 364.
<9> Шилин Г.В. Указ. соч.
<10> См.: Лунев А.Е. Координация в государственном управлении // Советское государство и право. 1971. N 11. С. 69 - 78.

Вопросы координации в эколого-правовой сфере стали предметом исследований в отечественной науке начиная с 70 - 80 годов XX века, когда "координация привлекла значительное внимание ученых в области государственного и административного права" <11>. Тогда же, несмотря на проведение целого комплекса мер, уже отмечалась и необходимость совершенствования структуры государственного управления охраной окружающей среды. Актуальность этой задачи в том числе обосновывалась разобщенностью природоохранительных функций, которые были возложены на неподведомственные друг другу союзные комитеты, управления, инспекции, находящиеся в подчинении различных министерств и ведомств, использующих природные ресурсы, и местных органов власти <12>. В связи с наличием такой структуры и, следовательно, множественностью субъектов управленческих отношений ставился вопрос о координации их деятельности <13>. В последующих научных исследованиях большое количество органов экологического управления называлось одной из причин объективной обусловленности координации в сфере охраны окружающей среды.
--------------------------------
<11> Бучакова М.А. Координация в системе государственного и муниципального управления охраной окружающей среды: Монография. Омск: Омская академия МВД России, 2010. С. 7.
<12> См., например: Недогреева А.И. Координационная деятельность местных советов по охране окружающей среды. Охрана окружающей среды: управление, право: Сборник научных трудов. Киев: Наукова Думка, 1982. С. 81 - 82.
<13> Подробнее см.: Казанник А.И. Проблемы координации в государственном управлении охраной природы в СССР // Правоведение. 1986. N 4. С. 12 - 21.

В числе иных причин необходимости координации в системе государственного экологического управления первостепенное значение придавалось самому объекту такого управления, так как именно он является основой для воздействия, определяет содержание такого воздействия, в то время как субъекту управления остается лишь выбрать наиболее эффективную форму воздействия и осуществить его. Сторонники системного подхода отмечают, что всякая система управления представляет собой единство двух подсистем: объекта управления и субъекта управления, осуществляющего сознательное воздействие на объект для достижения поставленной цели. При этом управляющая подсистема оказывает упорядочивающее воздействие на управляемую подсистему. При таком подходе под объектом управления понимается то, на что направлено управляющее воздействие. По своей сути объект является базовым элементом в системе управления, определяющим характер и пределы управленческого действия <14>.
--------------------------------
<14> См.: Бочакова М.А. Указ. соч. С. 32 - 34.

Дифференцированный (пообъектный) подход к правовому регулированию экологических отношений и в настоящее время обусловливает структуру органов государственного экологического управления, в которой для осуществления рационального использования и охраны каждого компонента окружающей среды создается и функционирует специальный государственный орган. Дополняют эту множественность субъектов государственного экологического управления федеральные органы исполнительной власти, имеющие общеотраслевую или иную отраслевую компетенцию <15>, а также органы, образованные по территориальному принципу <16>. В субъектах и на местном уровне описанная структура дополняется территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов и органами местного самоуправления. Внушительные размеры территории государства в совокупности с экологическими, географическими, климатическими, экономическими, демографическими и иными особенностями регионов возводят координацию на уровень системообразующих элементов.
--------------------------------
<15> К таким органам относятся, например, Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации.
<16> Например, Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики.

Действующая структура органов государственного экологического управления имеет объективно обусловленную многоуровневую структуру по вертикали - федеральный, региональный, местный уровни управления и субъективно обусловленную систему публичного экологического управления по горизонтали, где на каждом уровне осуществляют деятельность множество органов государственной власти. Например, в Республике Татарстан наряду с территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти (Главное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Управление Росприроднадзора, Департамент по недропользованию по Приволжскому федеральному округу (Казанское представительство), Приволжское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и т.д.) в сфере экологического управления функционируют такие органы Республики, как Министерство земельных и имущественных отношений, Министерство лесного хозяйства, Министерство экологии и природных ресурсов, Государственный комитет по биологическим ресурсам и другие органы <17>.
--------------------------------
<17> Информация размещена на Едином портале органов государственной власти и местного самоуправления Республики Татарстан. URL: https://tatarstan.ru/ (федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти Республики Татарстан перечислены в порядке упоминания на портале).

Специалисты указывают на то, что в сфере экологии, несмотря на постоянное реформирование структуры федеральных и региональных органов государственной власти, которое проводится с целью их улучшения, "организация данной деятельности все еще остается на крайне низком уровне" <18>. Как отмечает, М.М. Бринчук, "в последние годы система центральных органов федеральной исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды неоднократно изменялась, причем не в сторону ее совершенствования. Решения, принимаемые по вопросам развития системы таких органов, основывались не на идеях целесообразности, обеспечения последовательного решения задач рационального природопользования и охраны природы, а исходя преимущественно из интересов ведомств, руководствуясь политическими соображениями" <19>.
--------------------------------
<18> См.: Ермолаева А.Е. Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей природной среды // Законодательство и экономика. 2011. N 7. С. 58.
<19> Бринчук М.М. Государственное управление как эколого-правовая категория // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Выпуск пятый. 2005 - 2007 гг. / Под ред. проф. А.К. Голиченкова. М., 2009. С. 179.

Подтверждением такого вывода является и то, что "управление в данной сфере призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Оно выступает как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отношений, образующих само экологическое право. Социальное значение управления в целом и государственного особенно определяется тем, что путем последовательной реализации требований законодательства относительно распоряжения природными ресурсами, их рационального использования и охраны окружающей среды от вредных воздействий обеспечивается соблюдение экологических прав и законных интересов человека и гражданина, сохранение и восстановление благоприятного состояния природы" <20>. В то же время по официальным оценкам состояние окружающей среды не характеризуется как благоприятное <21>, деятельность органов государственной власти нельзя признать эффективной.
--------------------------------
<20> Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. Подготовлен для системы "КонсультантПлюс", 2008.
<21> См.: государственные доклады "О состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации".

Предложения, направленные на преодоление сложившейся ситуации, различны. А.К. Голиченков, рассуждая о процессах интеграции правового регулирования экологических отношений с точки зрения существующих реалий и перспектив, отмечает, что в Российской Федерации на национальном уровне "задача представляется двуединой.
Во-первых, необходимо реорганизовать систему и структуру органов федеральной исполнительной власти в экологической сфере. Нужно изменить приоритеты в задачах и функциях (соответственно, и в названии) Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (МПР). Ныне оно является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, прежде всего в сфере использования природных ресурсов, и только затем ("а также" - так в Положении об МПР <22>) - по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды. Альтернатива - создание (восстановление) самостоятельного федерального Министерства охраны окружающей среды.
Во-вторых, нужно подумать о создании при Президенте Российской Федерации органа по кодификации и совершенствованию экологического законодательства по типу Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства <23>. В противном случае разговоры о создании современной правовой базы экологической, экологически ориентированной экономики (дело не в терминах, была бы суть понятна: обеспечение качества окружающей природной среды и разумного природопользования как условие развития экономики и с учетом ее реальных возможностей) так и останутся разговорами. Для решения задачи такого калибра нужна политическая воля в сочетании с мобилизацией возможностей лучших специалистов - ученых и практиков" <24>.
--------------------------------
<22> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 года N 404 "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации".
<23> См.: Указ Президента Российской Федерации от 5 октября 1999 года N 1338 "О Совете при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства" (вместе с Положением о Совете при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства).
<24> Голиченков А.К. Основы интеграции правового регулирования экологических отношений: реалии и перспективы // Экологическое право. 2012. N 4. С. 32 - 36.

Высказанные А.К. Голиченковым замечания и предложения представляются абсолютно справедливыми - существующая структура органов исполнительной власти, как и само экологическое законодательство, построены исходя из приоритета использования природных ресурсов перед охраной окружающей среды. Изменение этого подхода необходимо и при определении структуры органов управления, и при развитии законодательства. Однако следует отметить, что изменение приоритетов в задачах и функциях органов государственного экологического управления без устранения проблем, связанных с множественностью таких субъектов, представляется малоэффективной мерой.
Правовыми проблемами осуществления государственного экологического управления в описанных условиях являются: незавершенность разграничения полномочий между федеральными, региональными и местными уровнями власти;
- дублирование полномочий органов государственного экологического управления одного уровня;
- неоднозначность, пробельность, коллизионность положений законодательства о структуре и полномочиях органов государственного экологического управления;
- преимущественно подзаконный и региональный уровни такого регулирования.
Представляется, что сегодня нивелированию большинства описанных проблем будет способствовать координация.
Координационные полномочия могут возлагаться на органы общей и специальной (отраслевой) компетенции - в числе первых (органы общей компетенции) прежде всего следует назвать Правительство Российской Федерации, в числе вторых (органы специальной компетенции) - министерства и ведомства. Согласно Федеральному конституционному закону от 6 ноября 2020 года N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство в соответствии с указами, распоряжениями и поручениями Президента Российской Федерации координирует деятельность федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти (пункт 5 статьи 12), обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, координирует и контролирует деятельность органов исполнительной власти, способствует устранению разногласий между ними (пункт 1 статьи 13), а федеральные министры осуществляют руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти, координируют и контролируют деятельность федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств (статья 29) по вопросам проведения единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия, по созданию благоприятных условий жизнедеятельности населения, по снижению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, охраны и рационального использования природных ресурсов, регулирования природопользования и развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации (статья 22).
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Согласно положению об этом Министерстве оно осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства лесного хозяйства и Федерального агентства по недропользованию, в этих целях могут быть образованы в установленном порядке территориальные органы Министерства <25>.
--------------------------------
<25> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 года N 1219 "Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" (с изменениями и дополнениям, внесенными Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 августа 2022 года N 1382).

Следует обратить внимание на то, что в одних случаях координация осуществляется органами наряду с иными предоставленными им полномочиями, в других - для осуществления координации создаются специальные подразделения - советы, комиссии, рабочие группы, которые могут формироваться исходя из принципа представительства (делегатов) от органов, деятельность которых подлежит координации, или из числа сторонних лиц по отношению к подлежащим координации органам, а также посредством применения одновременно и того и другого подходов. Для организации координации органы государственной власти, местного самоуправления вправе заключать соглашения между собой и иными органами и организациями.
Работа специального координационного органа планировалась на самом высоком уровне - Координационный совет по экологической политике был образован при Президенте Российской Федерации <26>. Согласно Положению о Совете его основными задачами являлись:
- обсуждение предложений министерств и ведомств по концептуальным основам политики в области охраны окружающей среды, экологической безопасности и использования природных ресурсов;
- выработка согласованных предложений по реализации государственной экологической политики;
- координация деятельности министерств, ведомств и других органов управления по вопросам экологической политики <27>.
--------------------------------
<26> Координационный совет создан распоряжением Президента Российской Федерации от 4 января 1992 года N 4-рп. К сожалению, Координационный совет просуществовал недолго - Указом Президента Российской Федерации от 30 сентября 1992 года N 1150 он преобразован в Совет при Президенте Российской Федерации по экологической политике, который, в свою очередь, через год был упразднен - Указом Президента Российской Федерации от 29 декабря 1993 года N 2314 распоряжение Президента Российской Федерации от 28 декабря 1992 года N 828-рп признано утратившим силу. Однако в других сферах такие органы функционируют. Например, Постановление Правительства Российской Федерации от 13 июля 2019 года N 898 "О Координационном совете при Правительстве Российской Федерации по развитию биотехнологий" является важным документом, закладывающим основы взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, научных и других организаций при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией государственной политики в области биотехнологий.
<27> См.: Положение о Совете при Президенте Российской Федерации по экологической политике, утвержденное распоряжением Президента Российской Федерации от 28 декабря 1992 года N 828-рп.

Примером специальных координационных органов являются органы, создание которых предусматривается Федеральным законом от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле", согласно которому при организации и осуществлении контроля (надзора) возможны создание и организация работы межведомственных комиссий (рабочих групп) в том числе по определению и достижению целевых значений межведомственных ключевых показателей результативности видов контроля. Также взаимодействие возможно по вопросам совместного планирования и проведения профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий, информирования о результатах проводимых профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий (пункт 1 и 2 статьи 20).
Создание координационных органов осуществляется и на уровне субъектов Российской Федерации. Например, в соответствии с распоряжением Правительства Москвы был создан Координационный общественный совет по вопросам экологического образования, просвещения и пропаганды и центра экологического образования, просвещения и пропаганды. Задачами Совета были определены содействие повышению уровня экологической культуры и экологической информированности широких слоев населения в том числе посредством создания специализированной постоянно действующей демонстрационной площадки для пропаганды передовых достижений в области экологического образования, просвещения, рационального природопользования и охраны окружающей среды, создания эффективной организационной структуры и базы для повышения экологической культуры населения, образовательного уровня и профессиональных навыков и знаний в области экологии, проведения экологического обучения населения и образования, включая дошкольное, школьное, вузовское, дополнительное, профессиональное, создания условий для пропаганды экологических знаний, достижений в области экологического просвещения, создания детских и молодежных экологических центров, опыта эффективного взаимодействия общественных экологических организаций и объединений с органами государственной власти города Москвы <28>.
--------------------------------
<28> См.: распоряжение Правительства Москвы от 31 декабря 2003 года N 2438-РП "О создании Координационного общественного совета по вопросам экологического образования, просвещения и пропаганды и центра экологического образования, просвещения и пропаганды".

Актуальными тенденциями достижения поставленных в сфере государственного управления целей является разработка и принятие различного рода программ, для реализации которых в том числе определяются координатор программы (как правило, государственный орган исполнительной власти) и координационный совет, формируемый из представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, научных организаций и независимых экспертов. Указом Президента Российской Федерации "О мерах по реализации государственной научно-технической политики в области экологического развития Российской Федерации и климатических изменений" <29> утверждено Положение о совете по реализации Федеральной научно-технической программы в области экологического развития Российской Федерации и климатических изменений на 2021 - 2030 годы. На Совет возложены взаимодействие и координация деятельности Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерства науки и высшего образования Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, иных заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федерального государственного бюджетного учреждения "Российская академия наук", ведущих научных и образовательных организаций, фондов поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности, а также других институтов развития и организаций. Положение о научно-координационном совете, его состав и регламент работы утверждаются Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Основными задачами научно-координационного совета являются рассмотрение материалов о ходе реализации мероприятий Программы и предоставление рекомендаций по их уточнению, а также рассмотрение итогов реализации Программы, выявление научных, технических и организационных проблем в ходе реализации Программы, разработка предложений по их решению и т.д.
--------------------------------
<29> Указ Президента Российской Федерации от 8 февраля 2021 года N 76 "О мерах по реализации государственной научно-технической политики в области экологического развития Российской Федерации и климатических изменений".

В условиях цифровизации координация все чаще видится в организации межведомственного электронного взаимодействия. Указание на это - одна из тенденций развития законодательства, в том числе экологического. Результаты анализа норм Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле" свидетельствуют о том, что информационное обеспечение контрольной деятельности предполагает создание системы и структуры информационного взаимодействия в цифровой форме - это и обмен документами, сведениями, и раскрытие информации посредством обеспечения доступа к базам данных, сведениям учета и результатам мониторинга (пункты 3, 4 и 5 статьи 20). Начало этому было положено еще до официального провозглашения перехода к цифровой эре. Например, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации "О единой системе межведомственного электронного взаимодействия" <30> создание такой системы должно было решать следующие задачи:
- "обеспечение исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме;
- обеспечение предоставления в электронной форме государственных и муниципальных услуг, а также документов (сведений), размещенных в государственных информационных системах и иных информационных системах, в том числе с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)";
- обеспечение информационного взаимодействия в электронной форме между органами и организациями;
- обеспечение информационного взаимодействия в электронной форме между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями финансового рынка, иными организациями, индивидуальными предпринимателями, нотариусами и оператором единой информационной системы персональных данных, обеспечивающей обработку, включая сбор и хранение, биометрических персональных данных, их проверку и передачу информации о степени их соответствия предоставленным биометрическим персональным данным физического лица в целях обеспечения идентификации и (или) аутентификации физического лица в соответствии с Федеральным законом "Об информации, информационных технологиях и о защите информации";
- обеспечение информационного взаимодействия по предоставлению органами и организациями аналитических данных для принятия управленческих решений" <31>.
--------------------------------
<30> Постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 года N 697 "О единой системе межведомственного электронного взаимодействия".
<31> См.: Положение о единой системе межведомственного электронного взаимодействия, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 года N 697.

Впоследствии был принят целый ряд документов, направленных на организацию межведомственного взаимодействия органов государственной власти в электронной форме <32>, установлены требования к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации государственных информационных систем и дальнейшего хранения содержащейся в их базах данных информации. Однако во многих сферах, в том числе в экологической, желаемый эффект не достигнут - комплексное взаимодействие государственных и муниципальных органов между собой и с иными заинтересованными лицами в цифровом виде отсутствует.
--------------------------------
<32> См., например: Постановления Правительства Российской Федерации от 8 июня 2011 года N 451 "Об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме" и от 6 июля 2015 года N 676 "О требованиях к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации государственных информационных систем и дальнейшего хранения содержащейся в их базах данных информации".

Отмечаются отдельные достижения организации межведомственного взаимодействия в сфере регулирования природоресурсных отношений. Например, создание федеральной государственной информационной системы лесного комплекса <33>, начатое с 2022 года и которое должно завершиться до 2025 года, позволяет обеспечить:
- прозрачность осуществления заключаемых договоров и сделок в области лесных отношений, включая охрану, защиту, воспроизводство лесов;
- возможность учета и процессуального сопровождения административных правонарушений в области лесных отношений;
- возможность предоставления государственных услуг в области лесных отношений дистанционно в электронной форме для граждан, хозяйствующих субъектов, государственных и общественных организаций по государственным услугам.
--------------------------------
<33> См.: Приказ Федерального агентства лесного хозяйства от 22 апреля 2021 года N 372 "О создании федеральной государственной информационной системы лесного комплекса".

Что касается древесины, то проконтролировать процесс ее переработки от стадии рубки лесных насаждений до получения готовой древесной продукции и вывоза за пределы Российской Федерации возможно исключительно при объединении достоверных цифровых баз данных о лесах Российской Федерации. Для этого необходимо провести цифровизацию ретроспективных материалов, расширить зоны дистанционного мониторинга за осуществляемыми мероприятиями по охране, защите и воспроизводству лесов. Выгодоприобретателями (бенефициарами) в описанной системе официально названы: Федеральное агентство лесного хозяйства (далее - Рослесхоз), заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации (лесопользователи) и граждане <34>.
--------------------------------
<34> См.: приложение N 1 к распоряжению Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2021 года N 3496-р "Об утверждении стратегического направления в области цифровой трансформации отрасли экологии и природопользования".

Создание федеральной государственной информационной системы лесного комплекса возможно только посредством интеграции данных, собираемых на местах и предоставляемых лесопользователями, органами государственной власти и местного самоуправления. Ключевым в создании системы является взаимодействие и информационный обмен, которые в настоящее время могут быть обеспечены только при координационной роли федерального органа исполнительной власти (Рослесхоз), который является "оператором" своего ведомственного сегмента и в этом качестве координирует деятельность всех участников <35>.
--------------------------------
<35> В доктрине отмечается недостаточность предпринятых мер по цифровизации лесной отрасли для ее преобразования, которая пока касается в основном вопросов переработки древесины. Как пишут Н.Г. Жаворонкова и Ю.Г. Шпаковский, "к сожалению, как в Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года, так и в других документах речь идет в основном о поддержке проектов развития перерабатывающих производств; обеспечении достоверной актуальной информации о лесных ресурсах, повышении эффективности государственного управления лесами; переходе от экстенсивной модели освоения лесов к интенсивному использованию и воспроизводству лесов на основе зонально-регионального принципа... На наш взгляд, для полноценной и системной цифровизации лесной отрасли необходимо серьезно увеличить значение сохранения экологического потенциала лесов; поддержания генетического, видового, экосистемного и ландшафтного разнообразия, климатических и биологических характеристик. Цифровизация лесной отрасли включает (или должна включать) полную мониторинговую информацию о состоянии лесных экосистем, объемах выбывающих лесов, лесных пожарах и болезнях, сокращении биоразнообразия, нанесении ущерба экосистемам" (см. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Правовые аспекты цифровизации лесной отрасли // Право и цифровая экономика. 2021. N 4. С. 77 - 83).

В настоящее время похожим образом обстоят дела во всех сферах цифровизации отрасли экологии и природопользования - внедрение информационных технологий охватывает только малую часть осуществляемых управленческих процессов, отсутствует достаточное нормативное регулирование, организация процессов осуществляется практически в ручном режиме уполномоченным государственным органом, который одновременно, пусть и опосредовано, разрабатывает цифровые технологии, является их оператором и главным пользователем <36>.
--------------------------------
<36> См., например: Оперативная информация о водохозяйственной обстановке. URL: https://voda.gov.ru/activities/operativnaya-informatsiya-o-vodokhozyaystvennoy-obstanovke-na-territorii-rossiyskoy-federatsii/.

На законодательном уровне не определены ни порядок принятия решений о создании цифровых продуктов, ни порядок их разработки, ни алгоритм внедрения, ни организация функционирования, не урегулированы вопросы безопасности данных, критериев эффективности функционирования разработанных продуктов, юридической ответственности и т.п. Эти вопросы являются дискреционными полномочиями ответственного федерального органа исполнительной власти в соответствующей сфере <37>. В то же время возложение этих полномочий на органы государственной исполнительной власти прямо противоречит целям, для которых цифровизация должна осуществляться.
--------------------------------
<37> См., например: Губин А.М. Цифровизация и публичное управление: специфика взаимодействия и пути развития // Право и цифровая экономика. 2021. N 4. С. 50 - 55.

Зарубежный опыт внедрения цифровых технологий показывает, что чрезмерное участие государственных органов исполнительной власти при отсутствии понимания стратегических подходов, при негибкой нормативной правовой базе, а также недостаточный институциональный потенциал приводят к отсутствию эффектов воздействия цифровых инноваций, когда цифровые инвестиции не способствуют экологическому, экономическому и социальному развитию. Новые цифровые технологии будут продолжать развиваться очень быстрыми темпами (это одна из их специфических черт), и задача государства состоит в том, чтобы создавать условия для такого развития, постоянно реагировать на ускоряющиеся темпы изменений, направлять эти изменения в правовое поле <38>.
--------------------------------
<38> Общественность все больше осознает, что сегодня существует несоответствие между темпами цифровых преобразований и нашей способностью развивать системы обучения, системы повышения квалификации, системы управления, системы социальной защиты и государственное регулирование, которые позволили бы получить максимальную отдачу от такого ускорения и смягчить самые неблагоприятные последствия. "Если верно то, что сейчас нам требуется от десяти до пятнадцати лет, чтобы понять новую технологию, а затем создать новые законы и нормативные акты для обеспечения безопасности общества, то как мы можем осуществлять регулирование, когда технологии приходят и уходят в течение пяти-семи лет? Это проблема". URL: https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/30584/AUS0000158-RU.pdf?sequence=4.

Известной цифровой технологией, которая в случае внедрения кардинальным образом изменит структуру органов государственного экологического управления, является технология "распределенного реестра" (distributed ledger technology), в первую очередь такая ее разновидность, как блокчейн <39>.
--------------------------------
<39> Признавая преимущества блокчейна, правительство Дубая недавно объявило о разработке комплексной стратегии внедрения блокчейн-технологий, которая поможет государственным органам Дубая работать более уверенно и эффективно и согласно прогнозам экономить около 1,5 миллиарда долларов США в год. Эстония разработала масштабируемое решение в области блокчейн-технологий для защиты целостности данных, хранящихся в государственных репозиториях, от угроз информационной безопасности. URL: https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/30584/AUS0000158-RU.pdf?sequence=4.

В проекте "дорожной карты" развития технологий распределенных реестров в Российской Федерации, подготовленном корпорацией "Ростех", под такой технологией предлагалось понимать группу методов, направленных на создание распределенных баз данных и обеспечение непротиворечивости, синхронизации, неизменности и прозрачности хранящейся в них информации. Блокчейн - это база цифровых транзакций, записей о событиях, содержащих критически важную управленческую, юридическую, финансовую и иную информацию, которая хранится, одновременно создается и обновляется на всех носителях у всех участников реестра на основе заданных алгоритмов, обеспечивающих ее тождественность у всех пользователей <40>. Решения на основе названной технологии бросают вызов традиционным моделям государственного управления - технология распределенного реестра блокчейн может работать без необходимости наличия какого-то центрального органа управления, частично или полностью заменяя полномочия Правительства в области удостоверения личности, сертификации, подтверждения прав, хранения документации и т.д. Отсутствие единого центра управления - ключевая особенность таких технологий. Каждый узел составляет и записывает обновления реестра независимо от других узлов.
--------------------------------
<40> Каждый участник системы распределенного реестра хранит всю историю изменений и валидирует добавление любых изменений в систему с помощью алгоритма консенсуса, который математически гарантирует невозможность подделки данных при определенной доле достоверных нод. Однако ни один участник не может изменить данные в системе таким образом, что другие участники не узнают об этом. Благодаря этому данные, которые находятся внутри системы распределенного реестра, становятся доверенными, а все изменения - прозрачными. URL: https://nangs.org/news/it/rosteh-prosit-36-milliardov-na-razvitie-rossiyskogo-blokcheyna.

Государственным органам следует только создать надлежащую правовую базу для обеспечения безопасности блокчейн-решений. В числе главных собственно правовых вопросов - придание юридической силы транзакций, проводимых с применением блокчейн-технологий <41>. Уже имеется положительный опыт внедрения рассматриваемой технологии при ведении земельных кадастров или реестров - пилотные проекты были реализованы в России (Росреестр), Дубае (ERES/ConsenSys), Грузии (Bitfury), Гане (BenBen) и Швеции (Chromaway). Например, Кадастровое управление Дубая посредством блокчейн-технологий связано с другими государственными органами и учреждениями (в том числе коммунальными службами), коммерческими банками. Это позволило создать систему "одного окна" для граждан и бизнеса, повысить безопасность и прозрачность регистраций сделок с недвижимостью, осуществлять проверку платежей и любых иных транзакций. Все это позволяет поддерживать в актуальном состоянии (в режиме реального времени) базу данных о недвижимости, объем которой составляет около 75 миллиардов долларов США <42>. Такие системы могут быть дополнены сервисами, основанными на смарт-контрактах или самовыполняющихся программах, закодированных с использованием блокчейна, которые запускаются при выполнении предопределенных требований или условий <43>.
--------------------------------
<41> Blockchain in Development - Part I: A New Mechanism of 'Trust'? International Finance Corporation, 2017. URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/511661502947718159/pdf/118734-BRI-EMCompass-Note-40-Blockchain-Part-I-PUBLIC.pdf.
<42> URL: https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/30584/AUS0000158-RU.pdf?sequence=4.
<43> Подробнее см.: Санникова Л.В., Харитонова Ю.С. Цифровые активы: правовой анализ. М.: Принт, 2020.

Внедрение подобных цифровых технологий в структуру государственного экологического управления создаст условия для того, чтобы полностью его преобразовать - это позволит устранить множественность органов такого управления на всех уровнях - как на федеральном, так и на региональном и местном. Даже при сохранении существующего в настоящее время пообъектного подхода в правовом регулировании экологических отношений координация деятельности органов управления, их взаимодействие как между собой, так и с природопользователями, будет обеспечиваться самой технологией, будет ее неотъемлемым содержанием.

Информационные источники

1. Лесной кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 4 декабря 2006 года N 200-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы "КонсультантПлюс".
2. Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы "КонсультантПлюс".
3. О мелиорации земель: Федеральный закон от 10 января 1996 года N 4-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы "КонсультантПлюс".
4. О землеустройстве: Федеральный закон от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы "КонсультантПлюс".
5. О континентальном шельфе Российской Федерации: Федеральный закон от 30 ноября 1995 года N 187-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы "КонсультантПлюс".
6. О пожарной безопасности: Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы "КонсультантПлюс".
7. Груздев В.В., Чупина А.М. Координация в гражданском праве // Гражданское право. 2018. N 2. С. 16 - 18.
8. Логвинова И.В. Координация как метод регулирования международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации // Социально-политические науки. 2017. N 5. С. 112 - 115.
9. Третьяк М.А. Координация как способ предупреждения и разрешения конституционно-правовых конфликтов // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. N 1. С. 9 - 14.
10. Шилин Г.В. Координация как функция в деятельности администрации субъекта Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2002. 21 с.
11. Казанник А.И. Координация в системе функций местных советов. Томск: Издательство Томского университета, 1980. 192 с.
12. Словарь иностранных слов. М., 1955. 364 с.
13. Лунев А.Е. Координация в государственном управлении // Советское государство и право. 1971. N 11. С. 69 - 78.
14. Бучакова М.А. Координация в системе государственного и муниципального управления охраной окружающей среды: Монография. Омск: Омская академия МВД России, 2010. 270 с.
15. Недогреева А.И. Координационная деятельность местных советов по охране окружающей среды. Охрана окружающей среды: управление, право: Сборник научных трудов. Киев: Наукова Думка, 1982. С. 81 - 82.
16. Казанник А.И. Проблемы координации в государственном управлении охраной природы в СССР // Правоведение. 1986. N 4. С. 12 - 21.
17. Единый портал органов государственной власти и местного самоуправления Республики Татарстан. URL: https://tatarstan.ru/.
18. Ермолаева А.Е. Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей природной среды // Законодательство и экономика. 2011. N 7. С. 58 - 61.
19. Бринчук М.М. Государственное управление как эколого-правовая категория // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Выпуск пятый. 2005 - 2007 гг. / Под ред. проф. А.К. Голиченкова. М., 2009. 672 с.
20. Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. Подготовлен для системы "КонсультантПлюс", 2008.
21. О состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации: государственные доклады. Доступ из справочной правовой системы "КонсультантПлюс".
22. О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 года N 404 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 22. Ст. 2581.
23. О Совете при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (вместе с Положением о Совете при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства): Указ Президента Российской Федерации от 5 октября 1999 года N 1338 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 41. Ст. 4904.
24. Голиченков А.К. Основы интеграции правового регулирования экологических отношений: реалии и перспективы // Экологическое право. 2012. N 4. С. 32 - 36.
25. О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 года N 4-ФКЗ. Доступ из справочной правовой системы "КонсультантПлюс".
26. Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 года N 1219 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. N 47. Ст. 6586.
27. О создании Координационного совета по экологической политике при Президенте Российской Федерации: распоряжение Президента Российской Федерации от 4 января 1992 года N 4-рп. Доступ из справочной правовой системы "КонсультантПлюс".
28. О Координационном совете при Правительстве Российской Федерации по развитию биотехнологий" является важным документом, закладывающим основы взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, научных и других организаций при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией государственной политики в области биотехнологий: Постановление Правительства Российской Федерации от 13 июля 2019 года N 898 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2019. N 29 (часть II). Ст. 4040.
29. О Совете при Президенте Российской Федерации по экологической политике: распоряжение Президента Российской Федерации от 28 декабря 1992 года N 828-рп. Доступ из справочной правовой системы "КонсультантПлюс".
30. О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле: Федеральный закон от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы "КонсультантПлюс".
31. О создании Координационного общественного совета по вопросам экологического образования, просвещения и пропаганды и центра экологического образования, просвещения и пропаганды: распоряжение Правительства Москвы от 31 декабря 2003 года N 2438-РП // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. N 6.
32. О мерах по реализации государственной научно-технической политики в области экологического развития Российской Федерации и климатических изменений: Указ Президента Российской Федерации от 8 февраля 2021 года N 76 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2021. N 7. Ст. 1098.
33. О единой системе межведомственного электронного взаимодействия: Постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 года N 697 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 38. Ст. 4823.
34. О создании федеральной государственной информационной системы лесного комплекса: Приказ Министерства природных ресурсов и экологии, Российской Федерации, Федерального агентства лесного хозяйства от 22 апреля 2021 года N 372. Доступ из справочной правовой системы "КонсультантПлюс".
35. Об утверждении стратегического направления в области цифровой трансформации отрасли экологии и природопользования: распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2021 года N 3496-р. Доступ из справочной правовой системы "КонсультантПлюс".
36. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Правовые аспекты цифровизации лесной отрасли // Право и цифровая экономика. 2021. N 4. С. 77 - 83.
37. Оперативная информация о водохозяйственной обстановке. URL: https://voda.gov.ru/activities/operativnaya-informatsiya-o-vodokhozyaystvennoy-obstanovke-na-territorii-rossiyskoy-federatsii/.
38. Губин А.М. Цифровизация и публичное управление: специфика взаимодействия и пути развития // Право и цифровая экономика. 2021. N 4. С. 50 - 55.
39. Конкуренция в цифровую эпоху: стратегические вызовы для Российской Федерации: доклад о развитии цифровой экономики в России. URL: https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/30584/AUS0000158-RU.pdf?sequence=4.
40. "Ростех" просит 36 миллиардов на развитие российского блокчейна. URL: https://nangs.org/news/it/rosteh-prosit-36-milliardov-na-razvitie-rossiyskogo-blokcheyna.
41. Blockchain in Development - Part I: A New Mechanism of 'Trust'? International Finance Corporation, 2017. URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/511661502947718159/pdf/118734-BRI-EMCompass-Note-40-Blockchain-Part-I-PUBLIC.pdf.
42. Санникова Л.В., Харитонова Ю.С. Цифровые активы: правовой анализ. М.: Принт, 2020. 304 с.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Экологическое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ