Конституционная природа муниципальной власти. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

КОНСТИТУЦИОННАЯ ПРИРОДА МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Е.П. ЗАБЕЛИНА

Важным результатом 30-летнего существования Конституции Российской Федерации является устойчивое функционирование в нашей стране местного самоуправления. За эти годы сформировалась система органов местного самоуправления, создана экономическая основа местного самоуправления, население получило опыт реализации на муниципальном уровне конституционного права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
В политико-правовых условиях сегодняшней международной турбулентности такое состояние местного самоуправления весьма значимо, так как способствует решению стоящих перед российским государством задач. При этом с участием местного самоуправления решаются задачи повышения уровня благосостояния населения, укрепления общественного правопорядка и законности. Их решение требует властного воздействия органов местного самоуправления на местные сообщества в пределах их компетенции.
Основания для осуществления власти населением на уровне местного самоуправления закреплены Конституцией РФ. В соответствии с ее статьей 3 народ осуществляет принадлежащую ему власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления <1>.
--------------------------------
<1> Конституция Российской Федерации, с изм., принятыми на общероссийском голосовании 1 июля 2020 года. М.: Эксмо, 2020.

В соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. Право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдумах закрепляется в ч. 2 ст. 32 Конституции РФ.
Таким образом, безальтернативные гарантии муниципальной власти закреплены именно конституционными нормами.
Предназначением муниципальной власти является регулирование правовых общественных отношений на местном уровне и обеспечение правопорядка на территории муниципальных образований в рамках компетенции органов местного самоуправления.
Субъектом муниципальной власти является население в лице граждан РФ, участвующих в местных референдумах и муниципальных выборах, а также органы местного самоуправления.
Объектом муниципальной власти является неопределенное количество лиц в границах конкретного муниципального образования. При этом для нее характерна приближенность к интересам населения конкретной территории, непосредственное участие самого населения в осуществлении муниципальной власти <2>.
--------------------------------
<2> Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследования / под общ. ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2010. С. 372.

Особенность муниципальной власти проявляется не только в специфических ее носителях и объектах воздействия. К ее особенностям следует отнести и отсутствие муниципального аппарата принуждения, обеспечивающего исполнение муниципальных правовых нормативных актов. Обязательность их исполнения установлена государством. Государство выступает и гарантом исполнения муниципальных нормативных правовых актов. Эти особенности не свидетельствуют об аморфности муниципальной власти. Она располагает некоторыми ресурсами воздействия на граждан с целью выполнения требований муниципальных нормативных актов.
Согласно ч. 2 ст. 24 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <3> (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) основания и процедура муниципального депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должны определяться уставом муниципального образования. Представительный орган муниципального образования вправе принимать решения об удалении главы муниципального образования.
--------------------------------
<3> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Эти формы волеизъявления населения как инициатора решений, принимаемых представительными органами, об удалении глав муниципальных образований либо об выборных лиц местного самоуправления относятся к негативной форме проявления муниципальной власти. В содержании муниципальной власти преобладает позитивная форма воздействия на людей. Эта специфика ее проявления обусловлена рациональностью принимаемых органами местного самоуправления общеобязательных правил. Исполнители выполняют содержащиеся в таких актах требования в связи с осознанием полезности установленных правил, а не под страхом наказания за их неисполнение. Кроме того, позитивное значение имеют волевые действия органов местного самоуправления при поощрении победителей конкурсов, которые они объявляют для активизации общественности и более полного привлечения населения к решению вопросов местного самоуправления.
Такие особенности муниципальной власти роднят ее с моралью. В то же время муниципальная власть по своему содержанию и предназначению ближе к государственной власти. Она исходит от населения муниципальных образований, а также органов местного самоуправления и фиксируется в нормативных общеобязательных актах. Эти акты принимаются органами местного самоуправления, законодательно наделенными правом принимать общеобязательные правила в пределах своей компетенции и сферы своей деятельности. При необходимости исполнение таких правил обеспечивается принудительной силой государства.
Впервые сущность муниципальной власти в России раскрыл в начале XX в. А.Г. Михайловский. По его мнению, самоуправление - это местная государственная власть, основанная на выборных началах <4>. Местное самоуправление как "подзаконную власть, действующую в порядке и в пределах указанной ей верхней властью" <5> в свое время обосновал Л.А. Велихов.
--------------------------------
<4> См.: Михайловский А.Г. Реформа государственного самоуправления в России. М., 1908. С. 40.
<5> См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М., 1996. С. 114.

Представление государственной власти как неделимой доминировало в течение всего советского периода. В Конституциях Союза ССР и конституциях союзных республик было закреплено понимание сущности местных Советов народных депутатов как местных органов государственной власти.
Признание органов местного самоуправления каналом выражения народом своей власти повлекло за собой закрепление и развитие конституционного постулата. Так, Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <6> определял местное самоуправление как выражение власти народа. В Федеральном законе N 131-ФЗ местное самоуправление характеризуется как форма осуществления народом своей власти. Казалось бы, имеется достаточное основание для включения в текст этих Законов понятия "муниципальная власть", тем более что в ст. 2 Федерального закона N 131-ФЗ закреплен признак обязательного исполнения муниципальных правовых актов на территории муниципального образования. Однако понятие "муниципальная власть" федеральным законодателем в указанные Законы не было включено. Хотя, на наш взгляд, основания для этого имеются. Ведь реально в названных Законах и на практике используются как позитивные, так и легальные формы влияния органов местного самоуправления на субъекты муниципальной власти.
--------------------------------
<6> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

Понятие "муниципальная власть" введено в правовой оборот Конституционным Судом РФ. Справедливо отмечается в литературе, что оно является относительно молодым в конституционной доктрине и практике <7>. Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 по делу о проверке Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти Удмуртской Республики" публичная власть может осуществляться как органами государственной власти, так и муниципальными органами <8>.
--------------------------------
<7> Безруков А.В. Государственная и муниципальная власть в системе единой публичной власти России // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 6. С. 23 - 28.
<8> СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 N 3-П по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31.10.1994 "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" было отмечено, что публичная власть может быть и муниципальной <9>.
--------------------------------
<9> СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 532.

В Постановлении Конституционного Суда РФ, принятом по результатам рассмотрения жалоб А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева, также упоминается понятие "муниципальная власть". Названные заявители считали неконституционными некоторые положения Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе". Суд пояснил, что за депутата должно проголосовать не меньше избирателей, чем ранее проголосовали за его избрание. Иные результаты могут привести к дестабилизации муниципальной власти <10>.
--------------------------------
<10> СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1374.

Легализация Конституционным Судом РФ понятия "муниципальная власть" стимулировала его разработку учеными-правоведами. Академик РАН О.Е. Кутафин и профессор В.И. Фадеев охарактеризовали муниципальную власть как форму публичной власти, власти народа <11>. Близкую по содержанию позицию высказывают и многие другие ученые <12>.
--------------------------------
<11> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М., 2006. С. 95.
<12> См.: Гранкин И.В. Муниципальная власть // Российское государствоведение. 2018. N 1. С. 49 - 59; Жиляев А.В. Будущее местного самоуправления в Российской Федерации: возвращение к советской системе построения власти в новой оболочке? // Научный вестник Омской академии МВД России. 2021. Т. 27. N 2 (81). С. 151 - 155; Забелина Е.П. Муниципальная власть и ее процессуальное обеспечение // Конституционное и муниципальное право. 2022. N 7. С. 74 - 79; Пешин Н.Л. Конституционная реформа местного самоуправления: механизмы встраивания местного самоуправления в систему государственной власти // Конституционное и муниципальное право. 2020. N 8. С. 24 - 30; Он же. Муниципальная власть: продолжение государства или институт самоорганизации общества? // Вестник Воронежского государственного университета. Серия "Право". 2019. N 2 (37). С. 38 - 50; Писарев А.Н. Местное самоуправление как особая форма системы единой публичной власти: теоретико-правовое исследование в свете конституционной реформы - 2020 // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. N 6. С. 35 - 39; Чеботарев Г.Н. Муниципальная власть в единой системе публичной власти // Конституционное и муниципальное право. 2022. N 1. С. 57 - 60.

Мы разделяем такую позицию. Полагаем, что под муниципальной властью следует понимать форму власти народа, которая проявляется в его праве избирать муниципальных депутатов, а также глав муниципальных образований и, соответственно, наделять их правом принимать общеобязательные правила, принимать решения местных референдумов, которые не требуют какого-либо утверждения властным органом и сразу же вступают в законную силу. Властность народа в лице населения муниципального образования проявляется и в подотчетности депутатов и выборных должностных лиц избирателям. Конституцией установлено, что не допускается изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, без учета мнения населения (ч. 2 ст. 131).
Властное содержание деятельности органов местного самоуправления имеет конституционный характер. Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции РФ они самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют и утверждают местные бюджеты, вводят местные налоги и сборы, решают вопросы местного значения, то есть реально осуществляют властные полномочия.
Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ в ст. 132 Конституции РФ введена часть 3, предусматривающая, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации. Этим фактически признается властный характер органов местного самоуправления.
В Федеральном законе от 08.12.2020 N 394-ФЗ "О Государственном Совете Российской Федерации" <13> подтвержден конституционный статус органов местного самоуправления. В этом Законе понятие "единая система публичной власти" рассматривается как совокупность федеральных и региональных органов государственной власти, иных государственных органов и органов местного самоуправления.
--------------------------------
<13> СЗ РФ. 2020. N 50 (ч. 3). Ст. 8039.

Таким образом, Конституция РФ является основным правовым источником становления и развития муниципальной власти. В связи с этим под муниципальной властью следует понимать основанную на Конституции РФ и законодательстве деятельность субъектов местного самоуправления по регулированию общественных отношений, возникающих в процессе решения вопросов местного значения и других нормативно обусловленных вопросов местного самоуправления, путем принятия общеобязательных муниципальных правовых актов и процессуального обеспечения их реализации. В то же время муниципальная власть ограничена в своем проявлении. Ее диапазон обусловлен кругом вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий. Самостоятельность деятельности органов местного самоуправления сужается за счет включения в ст. 131 Конституции РФ части 1.1, устанавливающей возможность участия органов государственной власти субъектов РФ в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления.
Эти конституционные положения конкретизированы в федеральном законодательстве путем расширения влияния высших должностных лиц субъектов РФ на процедуры формирования органов местного самоуправления. На основании ч. 2.1 ст. 36 Федерального закона N 131-ФЗ высшее должностное лицо субъекта РФ вправе назначить половину состава конкурсной комиссии по выборам главы муниципального образования. Аналогичным правом по формированию конкурсной комиссии, проводящей отбор претендентов на замещение должности главы местной администрации, высшие должностные лица субъектов РФ наделены частью 6 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ.
Высшие должностные лица субъектов РФ вправе удалять в отставку глав муниципальных образований и местных администраций. Согласно ст. 73 Федерального закона N 131-ФЗ они могут инициировать роспуск представительного органа. Такое положение дел в кадровой сфере вызывает справедливую критику ученых-правоведов <14>. Более заметно ограничение самостоятельности местного самоуправления из-за необходимости получения муниципальными образованиями субвенций и субсидий из бюджетов субъектов РФ. Такая потребность обусловлена хронической нехваткой у муниципалитетов собственных финансовых средств для решения вопросов местного значения.
--------------------------------
<14> См. подробнее: Колесников А.В. Органы местного самоуправления в единой системе публичной власти: организационно-правовые аспекты: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2022. С. 468 - 469.

Частью 1 ст. 132 Конституции РФ закреплено право органов местного самоуправления на собственные местные бюджеты и право на введение местных налогов. Однако налога на имущество физических лиц и земельного налога явно недостаточно для должного исполнения местных бюджетов. Сложившаяся система государственной поддержки только усиливает зависимость органов муниципальной власти от органов государственной власти. Такая ситуация ограничивает самостоятельность муниципальной власти как регулятивной силы. В связи с этим целесообразно отказаться от патернализма органов государственной власти в отношении органов местного самоуправления в сферах, где в этом нет объективной необходимости. Прежде всего - в сфере расстановки руководящих кадров местного самоуправления. Население и муниципальные депутаты имеют достаточный уровень политико-правовой зрелости для избрания и глав муниципальных образований, и глав местных администраций на конкурсной основе.
Давно назрела потребность в создании стратегии возрождения нерентабельной муниципальной экономики, позволяющей обеспечивать формирование местных бюджетов без дотаций из региональных финансовых центров. Решению этого актуального вопроса может способствовать расширение числа местных налогов. Каких-либо конституционных препятствий для воплощения в жизнь идеи реальной самостоятельности муниципальной власти нет. Предлагаемые меры позитивно отразились бы на укреплении муниципальной власти, повышении ее роли в упорядочении жизнедеятельности местных сообществ и способствовали бы реализации конституционной новеллы 2020 г., на основании которой органы местного самоуправления и органы государственной власти должны осуществлять взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения муниципальных образований.
При сохранении сложившегося приоритета государственной власти есть опасность превращения органов местного самоуправления в придаток органов государственной власти; как отмечает профессор Е.С. Шугрина, "органы местного самоуправления все больше "встраиваются" в систему органов государственной власти" <15>, что не соответствует признанию местного самоуправления конституционной основой и самостоятельной формой политико-социального бытия в Российской Федерации. Несмотря на сложности осуществления местного самоуправления, практика показывает, что обеспечивающая его муниципальная власть имеет конституционно-социальную ценность. Важный резерв ее укрепления видится в расширении компетенции глав муниципальных образований и представительных органов в сфере применения мер поощрения общественного актива местного самоуправления, содействующего решению вопросов местного значения и мер воздействия на лиц, препятствующих этому процессу в конкретных муниципальных образованиях.
--------------------------------
<15> Шугрина Е.С. Организационные модели местного самоуправления: от земских до современных реформ // Совершенствование местного самоуправления сквозь призму конституционной экономики: кол. монография / под ред. А.Н. Костюкова. Омск: Изд-во Омского гос. ун-та имени Ф.М. Достоевского, 2015. С. 57.

В настоящее время во многих муниципальных образованиях сложилась практика поощрения жителей, участвующих в решении вопросов местного значения. Однако она не охватывает всю систему муниципальных образований, что снижает импульс муниципальной власти. Ведь власть не должна быть фрагментарной. Она должна воздействовать на всю систему соответствующих общественных отношений. Поэтому, думается, в перечень вопросов местного значения целесообразно включить вопрос, ориентирующий органы местного самоуправления на активизацию населения в осуществлении местного самоуправления путем поощрения наиболее активных общественников муниципального уровня. Этому будет способствовать принятие представительными органами положений о порядке поощрения жителей муниципальных образований, содержащих процедуры выдвижения кандидатур для их поощрения и награждения, к примеру, в канун 21 апреля - Дня местного самоуправления.
Важная закономерность проявления власти - ее возможность воздействия на лиц с отклоняющимся от норм права поведением. В настоящее время этот властный элемент отсутствует в структуре муниципальной власти, что снижает ее регулятивные возможности. В связи с такой ситуацией органы местного самоуправления не располагают собственными мерами воздействия на "нарушителей" муниципальных правовых актов. Между тем имеются возможности для устранения этого недостатка муниципальной власти. Федеральному законодателю следует предоставить представительным органам право определять меры воздействия на лиц, нарушающих муниципальные правовые акты, и право их обеспечивать.
Учитывая близость муниципальной власти и власти общественных объединений в отношении своих членов, систему мер воздействия на нарушителей муниципальных правовых актов можно было бы составить из следующих мер: предупреждение о недопустимости нарушения норм муниципальных правовых актов, предупреждение о несовместимости выборной должности местного самоуправления и нарушения норм муниципальных правовых актов; муниципальных депутатов, включая депутатов представительных органов, избранных по партийным спискам; глав муниципальных образований; расторжение контракта с главой местной администрации, а также назначение общественных работ в объеме до 50 часов. Имеются основания для включения в эту систему мер воздействия на нарушителей муниципальных правовых актов изъятия неиспользуемых земельных участков, сноса незаконно построенных сооружений на территории муниципального образования.
Систему мер воздействия на нарушителей муниципальных правовых актов, порядок возбуждения и рассмотрения дел о муниципальных правонарушениях можно было бы закрепить в муниципальных процессуальных кодексах. Представляется, что дела, связанные с назначением общественных работ, изъятием не используемых по назначению земельных участков и сносом незаконно построенных сооружений, следовало бы рассматривать специальным комиссиям местных администраций, иные дела могли бы рассматривать избиратели, граждане на сходах, органы территориального общественного самоуправления и общественные палаты, образуемые органами местного самоуправления.
Установление положительных и негативных мер воздействия на граждан и юридических лиц существенно укрепит муниципальную власть. Это положительно отразится на осуществлении местного самоуправления, повысит степень организованности его участников и обеспечит более полное исполнение общеобязательных правил, содержащихся в муниципальных правовых актах.
В укреплении муниципальной власти видится и условие развития паритетности взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при решении конституционной задачи повышения благосостояния населения муниципальных образований (ч. 3 ст. 132 Конституции РФ).

Библиография

1. Безруков А.В. Государственная и муниципальная власть в системе единой публичной власти России // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 6. С. 23 - 28.
2. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М., 1996. 466 с.
3. Гранкин И.В. Муниципальная власть // Российское государствоведение. 2018. N 1. С. 49 - 59.
4. Жиляев А.В. Будущее местного самоуправления в Российской Федерации: возвращение к советской системе построения власти в новой оболочке? // Научный вестник Омской академии МВД России. 2021. Т. 27. N 2 (81). С. 151 - 155.
5. Колесников А.В. Органы местного самоуправления в единой системе публичной власти: организационно-правовые аспекты: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2022.
6. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М., 2006.
7. Михайловский А.Г. Реформа государственного самоуправления в России. М., 1908. 110 с.
8. Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследования / под общ. ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2010. 416 с.
9. Пешин Н.Л. Конституционная реформа местного самоуправления: механизмы встраивания местного самоуправления в систему государственной власти // Конституционное и муниципальное право. 2020. N 8. С. 24 - 30.
10. Писарев А.Н. Местное самоуправление как особая форма системы единой публичной власти: теоретико-правовое исследование в свете конституционной реформы - 2020 // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. N 6. С. 35 - 39.
11. Чеботарев Г.Н. Муниципальная власть в единой системе публичной власти // Конституционное и муниципальное право. 2022. N 1. С. 57 - 60.
12. Шугрина Е.С. Организационные модели местного самоуправления: от земских до современных реформ // Совершенствование местного самоуправления сквозь призму конституционной экономики: коллективная монография / под ред. А.Н. Костюкова. Омск: Изд-во Омского гос. ун-та имени Ф.М. Достоевского, 2015.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ