Доктрина "доверие" в современном конституционном праве: возникновение, перспективы ее развития и оценки. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ДОКТРИНА "ДОВЕРИЕ" В СОВРЕМЕННОМ КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ: ВОЗНИКНОВЕНИЕ, ПЕРСПЕКТИВЫ ЕЕ РАЗВИТИЯ И ОЦЕНКИ

С.П. СТЕПКИН

В связи с проведенной в 2020 г. масштабной конституционной реформой, в частности дополнением Конституции Российской Федерации статьей 75.1, вопрос развития взаимного доверия государства и общества приобретает еще актуальность (вовлечение граждан и их участие в управлении делами государства стали важнейшими компонентами демократии и эффективного управления), а главное - становится конституционной гарантией.
Согласно заключению Конституционного Суда РФ статья 75.1 "конкретизирует положения о социальном государстве и согласуется с принципом недопустимости нарушения прав и свобод других лиц при осуществлении своих прав и свобод (ст. 7; ч. 3 ст. 17 Конституции РФ)" <1>. Комментируя норму данной статьи, Т.Я. Хабриева и А.А. Клишас указывают на продолжение последовательной реализации "принципов социального государства, составляющих одну из основ конституционного строя, а также государственной защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина" <2>.
--------------------------------
<1> Заключение Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 N 1-З "О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти", а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации".
<2> Хабриева Т.Я., Клишас А.А. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти". М.: Норма, Инфра-М, 2020.

Н.А. Арапов отмечает, что принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства проистекает из положений преамбулы и ст. 1, 2, 7, 17, 18, 21 Конституции РФ <3>, однако представляется, что к таким положениям можно также отнести ст. 3 (народ - носитель суверенитета и источник власти), ст. 8 (свобода экономической деятельности, защита частной собственности), ст. 13 (свобода идеологического и политического выбора, многопартийность) и ст. 19 (равенство прав и свобод человека и гражданина вне зависимости от социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности).
--------------------------------
<3> Арапов Н.А. Принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства в российском конституционном праве и правосудии: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2015.

С.А. Нарутто и А.В. Никитина приходят к выводу о декларативном и абстрактном характере данной конституционной регламентации в Основном Законе страны <4>, с чем сложно не согласиться, так как доверие - явление социальное, его невозможно отрегулировать, а можно лишь заслужить. Кроме того, отсутствует и критерий оценки наличия либо отсутствия доверия.
--------------------------------
<4> Нарутто С.В., Никитина А.В. Конституционный принцип доверия в современном российском обществе // Конституционное и муниципальное право. 2022. N 7. С. 14.

При этом исходя из указанных норм Конституции РФ доверие обеспечивается в том числе сбалансированностью прав и обязанностей граждан, разумной пропорциональностью баланса частных и публичных интересов, стабильностью и предсказуемостью, открытостью органов публичной власти, независимостью и беспристрастностью судебной власти, достоверностью и единообразием официальной информации. Именно соблюдение баланса представляется важным элементом, но оно невозможно без сознательности и уважения интересов общества, уважения граждан друг к другу и к органам публичной власти, а также конституционно закрепленных гарантий обеспечения равных обязанностей, прав и свобод, свободы идеологических и религиозных взглядов.
Словосочетание "укрепление доверия" содержится в актах субъектов Российской Федерации, например в уставах Амурской области <5>, Брянской области <6> и Приморского края <7>. В Уставе Иркутской области создание условий для взаимного доверия государства и общества отнесено к целям государственной власти и местного самоуправления <8>. Однако на уровень доверия влияют не закрепление доверия в конституционных (уставных) актах, а качество и безопасность жизни населения, активность в социальных сетях и СМИ региональных глав <9>.
--------------------------------
<5> Устав (Основной Закон) Амурской области от 13.12.1995 N 40-ОЗ.
<6> Устав Брянской области от 20.12.2012 N 91-З.
<7> Устав Приморского края от 06.10.1995 N 14-КЗ.
<8> Устав Иркутской области от 17.04.2009.
<9> URL: https://governors.ru/rating, http://spp-center.ru/index-vdl/, https://russia-rating.ru/info/21217.html (дата обращения: 28.07.2023).

Д. Бонхеффер, говоря о доверии, пишет, что оно "всегда останется для нас одним из величайших, редкостных и окрыляющих даров, которые несет с собой жизнь среди людей." <10>. П. Штомпка справедливо утверждал, что "доверие - основа общества", оно строится на добросовестности всех сторон взаимоотношений, а правовая регламентация таких взаимоотношений способствует сутяжничеству <11>. Ф. Перлз, в свою очередь, отмечает тесную связь данного феномена со зрелостью человека, обладающего самостоятельностью в действиях и принятии решений <12>. Ф. Фукуяма отмечает позитивное преобладание взаимного доверия в японском обществе, в то время как в западном мире оно отходит на второй план, уступая правовому регулированию <13>. Особую роль доверия в организации любых общественных отношений отмечает А. Селигмен <14>. А И.А. Ильин считал, что взаимное доверие является "необходимою основою общества, правопорядка и политического существования", оно "лежит в основании как частного, так и публичного правоотношения" <15>. Таким образом, доверие имеет древние корни и неотрывно от социальных, политических и психологических процессов в обществе.
--------------------------------
<10> Бонхеффер Д. Сопротивление и покорность: пер. с нем. М.: Прогресс, 1994.
<11> Штомпка П. Доверие - основа общества / Пер. с пол. Н.В. Морозовой. М.: Логос, 2012.
<12> Перлз Ф. Эго, голод и агрессия. М.: Смысл, 2000.
<13> Фукуяма Ф. Доверие: социальные добродетели и путь к процветанию: пер. с англ. М.: АСТ; Ермак, 2004.
<14> Селигмен А. Проблема доверия / Пер. с англ. И.И. Мюрберг, Л.В. Соболевой. М.: Идея-Пресс, 2002.
<15> Ильин И.А. О сущности правосознания. М.: Рарогъ, 1993.

В публичном пространстве в Российской Федерации первоначально тема доверия стала подниматься экономическим сообществом и на межгосударственном уровне. Проблемы взаимного доверия бизнеса и власти, предпринимателей и иных участников общественных отношений всегда были и остаются актуальными. Так, в 2016 г. глобальной темой Петербургского международного юридического форума (ПМЮФ) министр юстиции Российской Федерации обозначил доверие к праву <16>.
--------------------------------
<16> URL: https://minjust.gov.ru/ru/events/46610/ (дата обращения: 19.06.2023).

Подчеркивая значение права, П.И. Новгородцев еще в 1917 г. утверждал, что "самое дорогое и ценное для всей юридической науки - это доверие к идее права" <17>, и это утверждение актуально и сегодня. Однако для формирования такого доверия предстоит еще очень многое сделать. Ведь без доверия к идее права не может быть доверия к государству. На уровне конституционного акта обязательность полного доверия и уважения к официальным актам, документам и судебным материалам во всех штатах закреплена в разд. 1 ст. IV Конституции США <18>.
--------------------------------
<17> Новгородцев П.И. Об общественном идеале. М.: Пресса, 1991.
<18> Конституции государств Америки: в 3 т. / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: ИЗиСП, 2006. Т. 1: Северная и Центральная Америка.

При этом справедливым будет отметить, что в разделе первом Основного Закона (Конституции) СССР 1924 г. уже закреплялось "взаимное доверие" советских республик и констатировалось создание обстановки для него в лагере социализма. В Конституциях (Основных Законах) СССР 1936 г. и РСФСР 1938 г. доверие уже не упоминалось. В Конституциях (Основных Законах) СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г. упоминается доверие избирателей в контексте его возможной утраты депутатом (исключено в 1991 г. <19>), затем в результате поправок 1989 г. к полномочиям Верховного Совета РСФСР отнесено решение вопроса о доверии Правительству РСФСР и членам Правительства РСФСР <20>. 12 декабря 1993 г. нормами ст. 117 Конституции РФ Государственной Думе предоставлено право по собственной инициативе выразить недоверие Правительству РФ, выразить доверие либо отказать в доверии Правительству РФ, если вопрос о доверии поставлен Председателем Правительства РФ.
--------------------------------
<19> Закон РСФСР от 24.05.1991 N 1326-1 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" (утратил силу).
<20> Закон РСФСР от 27.10.1989 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" (утратил силу).

Получив конституционное закрепление, термин "доверие" использовался в качестве оценки деятельности депутатов избирателями, правительства и его членов - о взаимном доверии государства и общества тогда речь не шла. При этом С.М. Шахрай отмечает, что в 1994 - 1997 гг. парламентарии "держали на крючке" Правительство РФ и ставили вопрос о недоверии "чуть ли не каждый день" <21>, что свидетельствовало о кризисе доверия между двумя ветвями власти.
--------------------------------
<21> Шахрай С.М. Неизвестная Конституция = Constitutio incognita. М.: Красная звезда, 2013.

Вопрос о доверии Правительству РФ законодательно отнесен к форме парламентского контроля <22>, в науке рассматривается в контексте принципа разделения властей, сдерживающих и уравновешивающих друг друга, и не является чем-то новым. Так, постановка вопроса о доверии правительству закреплена нормами Конституции Республики Беларусь и Конституции Республики Молдова, а также Конституции Французской Республики <23>. Норма о выражении недоверия Федеральному канцлеру предусмотрена Конституцией ФРГ <24>. В качестве основания для объявления импичмента Президенту, вице-президенту, членам Верховного Суда, конституционных комиссий и омбудсмена в Конституции Республики Филиппины указана утрата общественного доверия <25>.
--------------------------------
<22> Федеральный закон от 07.05.2013 N 77-ФЗ "О парламентском контроле".
<23> URL: https://www.conseil-constitutionnel.fr/sites/default/files/as/root/bank_mm/constitution/constitution_russe_version_aout2009.pdf (дата обращения: 11.07.2023).
<24> См.: URL: https://legalns.com/download/books/cons/germany.pdf (дата обращения: 11.07.2023).
<25> Конституции государств Азии: в 3 т. / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: ИЗиСП; Норма, 2010. Т. 3: Дальний Восток.

Гражданское законодательство содержит главу "Доверительное управление имуществом" с 1996 г. <26>, ответственность за злоупотребление доверием в 1996 г. установлена статьей 165 Уголовного кодекса РФ <27>, а с 2011 г. - статьей 7.27.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях <28>. Избирательное законодательство с 2002 г. содержит упоминание "доверенные лица" <29>, в 2003 и 2004 гг. в банковском законодательстве появилось "доверие к банковской системе" <30>, важность которого еще в 2001 г. отмечал Конституционный Суд РФ <31>, а принятый в 2006 г. Закон о рекламе запрещает в рекламе злоупотребление доверием несовершеннолетних, а также подрыв доверия к их родителям <32>.
--------------------------------
<26> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 N 14-ФЗ.
<27> Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ.
<28> Федеральный закон от 07.12.2011 N 420-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
<29> Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"; Федеральный закон от 10.01.2003 N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации"; Федеральный закон от 22.02.2014 N 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"; ст. 33 Федерального закона от 22.12.2020 N 437-ФЗ "О федеральной территории "Сириус".
<30> См.: статья 1 Федерального закона от 23.12.2003 N 177-ФЗ "О страховании вкладов в банках Российской Федерации"; Ст. 1 Федерального закона от 29.07.2004 N 96-ФЗ "О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов в банках Российской Федерации".
<31> Постановление Конституционного Суда РФ от 03.07.2001 N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и пунктов 1 и 2 статьи 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" в связи с жалобами ряда граждан".
<32> Федеральный закон от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе".

В 2011 г. в законодательстве окончательно нашел свое закрепление термин "утрата доверия", применяемый к весьма широкому кругу субъектов: от избираемых до назначаемых на свои должности лиц, например в Федеральном законе "О противодействии коррупции" появились новые статьи - 13.1 и 13.2 <33>, но понятие "утрата доверия" не было раскрыто. В том же году законодательное закрепление получило доверие "к информации, указанной в сертификате ключа проверки электронной подписи" <34> и "общественное доверие" к полиции, причем законодательно разделяются "доверие" и "поддержка граждан" <35>, по сути означающие одно и то же. Повышение доверия к полиции со стороны народа всегда являлось задачей государства: так, желая исправить недостатки в работе полиции, император Александр I 24 октября 1803 г. издал указ "О средствах к исправлению полиции в городах", что вызвало в обществе однозначное доверие, причем как в отношении государства в целом, так и отдельно в отношении полиции.
--------------------------------
<33> Федеральный закон от 21.11.2011 N 329-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции".
<34> См. п. 2 ч. 3 ст. 16 Федерального закона от 06.04.2011 N 63-ФЗ "Об электронной подписи".
<35> См. ст. 9 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции".

В 2013 г. законодательное закрепление получила "утрата доверия" Президента РФ главам муниципального района и городского округа <36>. При этом еще в 1999 г. к полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ было отнесено оформление решения о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, назначаемых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ <37>.
--------------------------------
<36> См. ст. 15 Федерального закона от 07.05.2013 N 102-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".
<37> Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (утратил силу).

Эффективное функционирование любых институтов без контроля невозможно, в связи с чем также необходим публичный контроль за государством со стороны народа, укрепляющий доверие к праву. Так, в 2014 г. принят Федеральный закон "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" <38>, которым к задачам данного контроля отнесено "повышение уровня доверия граждан к деятельности государства, а также обеспечение тесного взаимодействия государства с институтами гражданского общества", при этом ряд отраслей (оборона, безопасность государства и общества, правопорядок, деятельность правоохранительных и судебных органов, исполнение наказаний, контроль за оборотом наркотиков, содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, оказание психиатрической помощи) выведены из-под действия данного Закона и могут регулироваться отдельными федеральными законами, которые до настоящего времени не приняты. Вместе с тем сама по себе гарантия общественного контроля, как и вообще контроля власти народом, в Конституции РФ отсутствует. Необходимость ее закрепления именно в Основном Законе страны отмечает и С.А. Авакьян <39>. При этом справедливым будет отметить, что об использовании общественного контроля в качестве инструмента обеспечения доверия народа к власти, что, в свою очередь, легитимизирует власть, О.Е. Кутафин упоминал еще в 2008 г. <40> Представляется, что в качестве инструмента инициирования и планирования такого контроля должны выступать обращения граждан в органы общественного контроля.
--------------------------------
<38> Федеральный закон от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации".
<39> Авакьян С.А. Проблемы прямого действия и применения Конституции Российской Федерации 1993 года // Конституционное и муниципальное право. 2018. N 12. С. 24.
<40> Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: Норма, 2008.

Все это свидетельствует о том, что вывод доверия на уровень конституционной гарантии современной России был не спонтанным, а изученным, актуальным и востребованным. Сегодня можно констатировать, что от конституционно установленного определения доверия одной ветви власти другой произошло законодательное смещение к доверию народа, а затем в 2020 г. закреплена необходимость формирования взаимного доверия государства и общества.
Построение государством своей работы с использованием массива информации из обращений граждан по модели "от запроса граждан к его реализации" продемонстрирует человекоцентричность и, как следствие, укрепит доверие. О связи легитимности власти и доверия народа, без которого эта легитимность невозможна, пишут многие авторы <41>. И.А. Ильин убежден, что отсутствие взаимного доверия ведет к разрушению правопорядка и государства, а существование государства без такого доверия ставит вопрос о самой возможности его существования <42>.
--------------------------------
<41> Бабурин С.Н. Конституционная реформа 2020 года в Российской Федерации как путь укрепления нации // Конституционное и муниципальное право. 2021. N 1. С. 4; Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть: учебник для магистров / Э.П. Андрюхина, И.В. Ахрем, Н.Н. Бакурова [и др.]; под ред. С.А. Старостина. М.: Проспект, 2017; Жаворонкова Н.Г., Выпханова Г.В. Правовые проблемы повышения эффективности мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в современных условиях // Журнал российского права. 2021. N 1. С. 115; Зорькин В.Д. Доверие и право // Российская газета. 29.10.2013. N 94 (6069). С. 4.
<42> Ильин И.А. Теория права и государства / Под ред. и с предисл. В.А. Томсинова. М.: Зерцало, 2003.

С.А. Данилов и С.В. Володина определяют доверие в качестве ключевого механизма "легитимации власти" <43> и акцентируют свои исследования на формировании доверия посредством появления новых партийных структур <44>, что отвечает конституционно гарантированным принципам многопартийности и политического многообразия, однако в современном мире сложно оценить положительный аспект такого многообразия, как и отрицательный эффект от его отсутствия. Избрание большинства представителей партии "Единая Россия", с одной стороны, устраняет политическое многообразие, а с другой - формирует эффективную вертикаль посредством аккумулирования доверия избирателей на одной политической партии, что показало свою эффективность при необходимости принятия важных политических и социальных решений в современных реалиях жизни.
--------------------------------
<43> Данилов С.А., Володина С.В. Электоральное доверие: концептуальные профили и риск-факторы // Власть. 2015. Т. 23. N 8. С. 68.
<44> Данилов С.А., Володина С.В. Доверие и риски российской многопартийности: современный аспект // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2014. N 12. Ч. 1.

Проблему сегодня образуют снижение и даже потеря доверия. Н.М. Добрынин указывает на значительное снижение в последние годы уровня доверия к власти у существенной доли граждан и отдаление государства от подлинного конституционализма <45>. На отсутствие доверия к муниципальным органам указывают многие другие исследователи <46>. В.В. Комарова отмечает существование в современном государстве кризиса доверия к власти и совершенно справедливо указывает на необходимость формирования идеологии такого доверия <47>.
--------------------------------
<45> Добрынин Н.М. О сущности российского конституционализма // Российский юридический журнал. 2020. N 4. С. 40 - 51.
<46> Гальченко В.В. Роль местного самоуправления в развитии социальной активности населения муниципального образования // Сервис plus. 2012. N 4. С. 48 - 52; Петухов Р.В. // Участие населения в государственном и муниципальном управлении: учеб. пособие / Д.П. Соснин, Е.О. Сонина, Р.В. Петухов [и др.]; под общ. ред. Д.П. Соснина. М.: Проспект, 2021.
<47> Комарова В.В. Конституционно-правовая доктрина "доверие" в научной школе российского конституционализма // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2022. N 6. С. 37.

Причины этой ситуации разнообразны. Так, Е.В. Виноградова отмечает, что доверие граждан к закону и действиям государства подрывают недостатки работы нотариусов <48> как лиц, осуществляющих публично значимые функции. Аналогичная ситуация с деятельностью правоохранительных органов, банков и судов.
--------------------------------
<48> Виноградова Е.В. К вопросу об участии нотариусов в реализации конституционного права на квалифицированную юридическую помощь // Нотариус. 2022. N 3. С. 3 - 6.

Обращения граждан имеют явное преимущество в процессе оценки доверия граждан к государству. Именно институт обращения граждан в органы публичной власти является важным инструментом и маркером проблем, в состоянии прямо способствовать укреплению доверия к государству. Более того, справедливое и по существу рассмотрение обращений граждан с их чаяниями позволяет ограничить, а иногда и избежать выплескивания проблем в публичную плоскость. При помощи обращений граждане в досудебном порядке отстаивают свои конституционные права на достойную жизнь и свободное развитие.
Установление на уровне конституционных гарантий ответственности за нарушение права граждан на обращение вплоть до отрешения от занимаемой должности, как, например, в ст. 51 Конституции Боливарианской Республики Венесуэла <49>, является важным этапом укрепления доверия к власти. Другим примером является законодательное регулирование порядка обжалования ответов на обращения граждан и организаций в публичные структуры, закрепленное в ст. 20 Закона Республики Беларусь "Об обращениях граждан и юридических лиц" <50>, - того же акта, которым рассмотрение обращений граждан и регулируется.
--------------------------------
<49> Конституции государств Америки: в 3 т. Т. 3: Южная Америка.
<50> Закон Республики Беларусь от 18.07.2011 N 300-З (ред. 28.06.2022) "Об обращениях граждан и юридических лиц".

При реализации конституционной гарантии на непосредственное выражение власти посредством референдума и выборов происходит и оценка доверия народом власти. Б.С. Эбзеев так описывает роль выборов: "Народ, избирая депутатов Государственной Думы, главу государства и т.п., делегирует им не всю полноту власти", делегируется лишь конституционная власть, ограниченная пределами конституционных норм <51>. Снижение интереса граждан к голосованию на выборах свидетельствует не только о пассивности общества, но и об отсутствии доверия к кандидатам. Е.И. Козлова, исследуя особенности представительной системы советского периода, поднимает вопросы не только об обязанности депутатов отчитываться перед их избирателями, но и об утраченной сегодня возможности депутатов высшего выборного органа страны, не оправдавших доверие избирателей <52>, что, бесспорно, является важным при формировании доверия в обществе.
--------------------------------
<51> Эбзеев Б.С. Народ, народный суверенитет и представительство: доктринальные основы и конституционная практика // Государство и право. 2016. N 4. С. 36.
<52> Козлова Е.И. Народовластие и права человека: материалы IV Международной научно-практической конференции, проведенной Российской академией правосудия совместно с Северо-Кавказским институтом - филиалом Российской академией народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ 19 - 22 октября 2012 г. / Под ред. Н.В. Витрука и Л.А. Нудненко. М.: РАП, 2012.

Безусловно, к снижению и даже полной утрате доверия ведет неисполнение данных гражданам предвыборных обещаний, как и обещаний уже избравшегося политика (губернатора, главы, мэра, депутата и т.д.), неисполнение наказов избирателей и последующее игнорирование их обращений. Это приобретает особенную важность в связи с тем, что доверие обычно концентрируется на конкретном лице. Так, популярное у отдельных членов общества стремление к политическому многообразию скорее рассеивает внимание граждан и усложняет определение лица, которому можно доверять. Совершенно естественным образом увеличение доверия к одному лицу уменьшает, а иногда и полностью нивелирует доверие к другим. Это скорее психологическая необходимость выбора кого-то конкретного. Интересным выглядит недоверие общества к правительству или его отдельным органам, но при этом бесспорное доверие президенту, являющемуся главой государства и, по сути, правительство назначающему. Аналогичная ситуация и с партийными лидерами, отдельными руководителями органов публичной власти: доверяя им, граждане не доверяют возглавляемым ими органам. Для иллюстрации обратимся к опросу ВЦИОМ. Так, о доверии Президенту РФ В.В. Путину заявило 78,6% респондентов, в то время как об одобрении его деятельности - 74,8%. Аналогичная ситуация с Председателем Правительства РФ М.В. Мишустиным (60,9% и 51,7% соответственно, при этом об одобрении деятельности возглавляемого им правительства заявило 50,1% респондентов), с лидерами политических партий <53>.
--------------------------------
<53> URL: https://wciom.ru/analytical-reviews/analiticheskii-obzor/reitingi-doverija-politikam-ocenki-raboty-prezidenta-i-pravitelstva-podderzhka-politicheskikh-partii-30062023 (дата обращения: 02.07.2023).

Доверие является необходимым элементом, обеспечивающим стабильность и конституционный порядок, однако оно имеет границы, которые могут быть как сужены, так и расширены. Без него невозможно развитие социального государства, мобилизация человеческих и финансовых ресурсов, согласие и лояльность. Оно способно нивелировать правовые пробелы, не допускать протестные настрои в обществе. И если человек, обладающий доверием к власти, не всегда может "привить" такое доверие своим оппонентам, то в большинстве случаев он в состоянии смягчить их протестные настроения и снять напряжение. К тому же у всех присутствует природная (генетическая) предрасположенность к доверию, которую нужно развивать в правильном направлении. Собственно, основная роль доверия, как и обращений граждан, и есть недопущение напряжения в обществе и обеспечение конституционного правопорядка.
Самое крепкое доверие формируется на основе веры в Бога, поэтому появление упоминания о нем в ч. 2 ст. 67.1 Конституции РФ одновременно с взаимным доверием не случайно. Вера в Бога при возникновении сложных жизненных и опасных ситуаций возрастает практически мгновенно, таким образом, формируется и доверие к институтам церковной власти, которые, в свою очередь, играют важную роль в предотвращении и гашении конфликтов. Конституционный Суд РФ определяет доверие к закону и действиям государства как важное условие "поддержания гражданского мира - ключевой конституционной ценности, на утверждение которой направлены основные усилия конституционного нормоконтроля" <54>.
--------------------------------
<54> Информация Конституционного Суда РФ "Методологические аспекты конституционного контроля (к 30-летию Конституционного Суда Российской Федерации)" (одобрено решением Конституционного Суда РФ от 19.10.2021) // URL: https://ksrf.ru/ru/Info/Maintenance/Documents/Aspects2021.pdf (дата обращения: 11.07.2023).

Особую роль в формировании как доверия, так и особенно недоверия играют средства массовой информации (СМИ), способные "по заказу" или для поднятия рейтингов выступить инструментом формирования отрицательного или положительного образа как государства, так и индивида. Собственно, в этом и заключается особенность и одновременно опасность так называемой четвертой ветви власти. Часто освещаемые в СМИ репрессии правоохранительных органов в отношении граждан, процветающая коррупция, утечки персональных данных, охраняемых законом, не способствуют выработке доверия. Хотя, безусловно, коррупция сегодня выступает основной причиной утраты доверия народа к власти. Государству совместно с юридическим сообществом необходимо активизировать роль авторитетных лидеров общественного мнения (артистов, политологов, блогеров, политиков, певцов и др.), использовать все доступные средства массмедиа и PR-технологии для поддержки репутации государственных органов, проводимой политики, освещения возможностей граждан в реализации их прав и свобод, эффективности их обращений в органы публичной власти и неотвратимости наказания за нарушение конституционных прав и свобод граждан.
Пожалуй, единственным барометром доверия служат опросы общественного мнения по вопросу деятельности институтов власти, например ВЦИОМ <55>. Так, устанавливая критерии оценки эффективности региональной власти, Президентом РФ в перечне показателей первым пунктом утверждено "доверие к власти", а оценка этого доверия может проводиться "в том числе посредством оценки общественного мнения в отношении достижения в субъектах Российской Федерации национальных целей развития Российской Федерации" <56>. Обращаясь к истории, следует отметить, что М.М. Сперанский отводил учету общественного мнения особое место <57>. В июле 1826 г. Императором Николаем I было создано III Отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии, выполняющее наблюдение за общественным мнением, движениями, революционерами и антиправительственными деятелями, а также обработку полученной информации об уровне доверия общества государственным органам и их руководителям, отражаемую в различных обзорах <58>. При этом народ воспринял в качестве выражения доверия самодержавной власти к себе именно факт упразднения 6 августа 1880 г. этого отделения <59>.
--------------------------------
<55> URL: https://wciom.ru/ratings/dejatelnost-obshchestvennykh-institutov (дата обращения: 23.06.2023).
<56> Указ Президента РФ от 04.02.2021 N 68 "Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и деятельности исполнительных органов субъектов Российской Федерации".
<57> Борисов А.В., Степкин Е.Ю. Проблема общественного доверия и деятельность полиции Российской империи в первой половине XIX в. // Труды Академии управления МВД России. 2018. N 4 (48). С. 16.
<58> Абакумов О.Ю. III Отделение: замысел и финал охранительного проекта // История и историческая память. 2018. N 16. С. 112.
<59> Голос. 1880. N 218. 9 (21) августа. С. 1.

Только достигнув единства правоприменительной практики, можно рассчитывать на доверие граждан к действиям государства.
Именно взвешенность принимаемых и стабильность действующих правовых норм будут ключевыми в обеспечении доверия к правовому государству, для чего необходимо активнее использовать оценку регулирующего и фактического воздействия. В этой связи представляется важным вывод В.С. Голещихина об отсутствии ответственности разработчиков законодательных норм за итоги своей деятельности <60>.
--------------------------------
<60> Голещихин В.С. Системные дефекты федерального законодательства (ч. 1) // Государственная власть и местное самоуправление. 2021. N 10. С. 49.

Конституционный Суд РФ еще в 2004 г. подчеркнул, что "изменение законодателем (в том числе посредством временного регулирования) ранее установленных правил должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере..." <61>. И этот принцип должен быть основополагающим для законодателей всех уровней.
--------------------------------
<61> Постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 N 9-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского".

Отмечая особую роль Конституционного Суда РФ в поддержании доверия к государству и праву посредством нивелирования противоречий конституционных норм и формирующейся практики, необходимость "...поставить во главу угла вопрос об общественном доверии. Об источниках этого доверия. О механизмах его защиты..." <62>, В.Д. Зорькин считает, что следует восстанавливать право на общечеловеческом уровне <63>, относя систему "права и правоприменения" к формальным механизмам формирования доверия <64>. А.Н. Кокотов отмечает, что "...критерий доверия определяет (должен определять) позицию Конституционного Суда РФ при рассмотрении и разрешении им любых дел, независимо от того, обращается он в тексте конкретного решения непосредственно к принципу доверия или нет", при этом не исключая его использование при восполнении законодательных пробелов судами <65>, тем самым его деятельность повышает доверие граждан к конституционным нормам и к праву в целом. Проблема доверия к судебной системе и государству в целом возникает в связи с неисполнимостью ряда решений, неисполнением либо ненадлежащим исполнением принятых, в том числе судебных (включая Конституционного Суда РФ), решений, которые выносятся от имени Российской Федерации и имеют общеобязательный характер <66>. Осложняет ситуацию и тот факт, что решение суда в большинстве случаев удовлетворяет лишь одну из сторон спора.
--------------------------------
<62> Зорькин В.Д. Конституционное правосудие: процедура и смысл. СПб.: КС РФ, 2021.
<63> Зорькин В.Д. Цивилизация права и развитие России: монография. М., 2015.
<64> Зорькин В.Д. Проблемы конституционно-правового развития России // Вестник Московского университета. Серия 11, Право. 2014. N 1. С. 19.
<65> Кокотов А.Н. Конституционный принцип доверия в практике Конституционного Суда Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. N 5 (102). С. 100, 103.
<66> Постановление Конституционного Суда РФ от 08.11.2012 N 25-П "По делу о проверке конституционности положения части первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" в связи с жалобой открытого акционерного общества "Акционерная компания трубопроводного транспорта нефтепродуктов "Транснефтепродукт".

Подводя итог настоящего исследования, следует отметить, что формирование взаимного доверия в современном обществе не только является логичным, но в свете проведенной конституционной реформы гарантированным высшим актом государства и имеет постоянный характер. Формированию такого доверия, безусловно, способствуют качественное и своевременное рассмотрение обращений граждан по существу, принятие по ним действенных и оперативных мер, то есть повышение эффективного, в том числе личного, взаимодействия государства и общества, развитие диалога с обществом, обеспечивающего постоянную связь государства с народом (обратная связь). Обращения граждан эффективно способствуют реализации конституционных гарантий, защите прав и свобод граждан. Однако Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" прямо не предусматривает безотлагательного рассмотрения обращений, а также устного взаимодействия органов публичной власти в целях оперативного решения вопросов (в том числе вне зависимости от наличия компетенции у органа), в то время как жизненные ситуации (пандемия COVID-2019, мобилизация, СВО, вопросы экстренного лечения и пр.) требуют от государства таких действий. Буквальное следование букве закона, без учета индивидуальной ситуации гражданина, а также происходящих в обществе процессов, не отвечает целям конституционализма. Необходимо чаще обращать внимание на то, как ситуация выглядит глазами обращающегося гражданина, уходить от формализма и работы с документами к работе с человеком, прежде всего так называемой человекоцентричности. Гуманизация законодательства, активное использование оценок регулирующего и фактического воздействия также должны стать основой доверия.
Необходимо очеловечивание должностных лиц, представляющих правящие институты, так как сформировать доверие к органу публичной власти без формирования доверия к его руководителю невозможно. Повышать доверие необходимо начиная с самой первой ступени власти - органов местного самоуправления <67>, человекоцентричность ответов на обращения граждан является ключевой в формировании доверия. Законодательное установление повышенных требований к репутации лиц, занимающих публичные должности, равно как и неотвратимость их привлечения к ответственности за нарушение конституционных прав и свобод граждан, невзирая на ранги, определенно повысит и закрепит доверие народа к власти, включая суды, тем более что такое правовое регулирование допускает Конституционный Суд РФ <68>.
--------------------------------
<67> Степкин С.П. Особенности работы с обращениями граждан на муниципальном уровне // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2022. N 3. С. 6 - 10.
<68> Постановление Конституционного Суда РФ от 10.10.2013 N 20-П "По делу о проверке конституционности подпункта "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", части первой статьи 10 и части шестой статьи 86 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Г.Б. Егорова, А.Л. Казакова, И.Ю. Кравцова, А.В. Куприянова, А.С. Латыпова и В.Ю. Синькова".

Конституционализация общественного контроля, повышение его роли в формировании и оценке уровня взаимного доверия, как и расширение сфер жизнедеятельности его применения, представляются особенно важными. Обращения граждан могли бы стать инструментом инициирования и планирования общественного контроля, однако для этого требуется законодательное закрепление их роли в данном процессе.
В качестве индикаторов оценки взаимного доверия предлагается использовать прежде всего анализ массива обращений граждан в органы публичной власти, выборы и референдумы и лишь потом опросы общественного мнения. Качественный анализ обращений граждан может заменить опросы общественного мнения, причем бесплатно для бюджета и с большим охватом участвующих граждан. В условиях цифровизации для оценки доверия также могут быть использованы федеральный и региональные порталы государственных и муниципальных услуг (функций). В то же время, несмотря на конституционно-правовой статус отдельных субъектов права законодательной инициативы, представляется целесообразным предусмотреть ответственность разработчиков законодательных норм за итоги их деятельности хотя бы на уровне руководителей аппаратов и ответственных гражданских служащих аппаратов Совета Федерации, Правительства РФ, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.
Таким образом, обращения граждан играют существенную роль в формировании доверия к публичной власти и обеспечении конституционного правопорядка, их потенциал слабо изучен и пока недооценен.

Библиография

1. Абакумов О.Ю. III Отделение: замысел и финал охранительного проекта // История и историческая память. 2018. N 16.
2. Авакьян С.А. Проблемы прямого действия и применения Конституции Российской Федерации 1993 г. // Конституционное и муниципальное право. 2018. N 12.
3. Арапов Н.А. Принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства в российском конституционном праве и правосудии: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2015.
4. Бабурин С.Н. Конституционная реформа 2020 года в Российской Федерации как путь укрепления нации // Конституционное и муниципальное право. 2021. N 1.
5. Бонхеффер Д. Сопротивление и покорность: пер. с нем. М.: Прогресс, 1994.
6. Борисов А.В., Степкин Е.Ю. Проблема общественного доверия и деятельность полиции Российской империи в первой половине XIX в. // Труды Академии управления МВД России. 2018. N 4 (48).
7. Виноградова Е.В. К вопросу об участии нотариусов в реализации конституционного права на квалифицированную юридическую помощь // Нотариус. 2022. N 3.
8. Гальченко В.В. Роль местного самоуправления в развитии социальной активности населения муниципального образования // Сервис plus. 2012. N 4.
9. Голещихин В.С. Системные дефекты федерального законодательства (ч. 1) // Государственная власть и местное самоуправление. 2021. N 10.
10. Данилов С.А., Володина С.В. Доверие и риски российской многопартийности: современный аспект // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота. 2014. N 12. Ч. 1.
11. Данилов С.А., Володина С.В. Электоральное доверие: концептуальные профили и риск-факторы // Власть. 2015. Т. 23. N 8.
12. Добрынин Н.М. О сущности российского конституционализма // Российский юридический журнал. 2020. N 4.
13. Жаворонкова Н.Г., Выпханова Г.В. Правовые проблемы повышения эффективности мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в современных условиях // Журнал российского права. 2021. N 1.
14. Зорькин В.Д. Доверие и право // Российская газета. 29.10.2013. N 94 (6069).
15. Зорькин В.Д. Конституционное правосудие: процедура и смысл. СПб.: КС РФ, 2021.
16. Зорькин В.Д. Проблемы конституционно-правового развития России // Вестник Московского университета. Серия 11, Право. 2014. N 1.
17. Зорькин В.Д. Цивилизация права и развитие России: монография. М., 2015.
18. Ильин И.А. О сущности правосознания. М.: Рарогъ, 1993.
19. Ильин И.А. Теория права и государства / Под ред. и с предисл. В.А. Томсинова. М.: Зерцало, 2003.
20. Козлова Е.И. Народовластие и права человека: материалы IV Международной научно-практической конференции, проведенной Российской академией правосудия совместно с Северо-Кавказским институтом - филиалом Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 19 - 22 октября 2012 г. / Под ред. Н.В. Витрука и Л.А. Нудненко. М.: РАП, 2012.
21. Кокотов А.Н. Конституционный принцип доверия в практике Конституционного Суда Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. N 5 (102).
22. Комарова В.В. Конституционно-правовая доктрина "Доверие" в научной школе российского конституционализма // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2022. N 6.
23. Конституции государств Азии: в 3 т. Т. 3: Дальний Восток / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: ИЗиСП: Норма, 2010.
24. Конституции государств Америки: в 3 т. Т. 1: Северная и Центральная Америка / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: ИЗиСП, 2006.
25. Конституции государств Америки: в 3 т. Т. 3: Южная Америка / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: ИЗиСП, 2006.
26. Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: Норма, 2008.
27. Нарутто С.В., Никитина А.В. Конституционный принцип доверия в современном российском обществе // Конституционное и муниципальное право. 2022. N 7.
28. Новгородцев П.И. Об общественном идеале. М.: Пресса, 1991.
29. Перлз Ф. Эго, голод и агрессия. М.: Смысл, 2000.
30. Петухов Р.В. Кризис доверия населения к органам местного самоуправления в Российской Федерации: причины, динамика и способы преодоления // Участие населения в государственном и муниципальном управлении: учеб. пособие / Д.П. Соснин, Е.О. Сонина, Р.В. Петухов [и др.]; под общ. ред. Д.П. Соснина. М.: Проспект, 2021.
31. Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть: учебник для магистров / Э.П. Андрюхина, И.В. Ахрем, Н.Н. Бакурова [и др.]; под ред. С.А. Старостина. М.: Проспект, 2017.
32. Селигмен А. Проблема доверия / Пер. с англ. И.И. Мюрберг, Л.В. Соболевой. М.: Идея-Пресс, 2002.
33. Степкин С.П. Особенности работы с обращениями граждан на муниципальном уровне // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2022. N 3.
34. Фукуяма Ф. Доверие: социальные добродетели и путь к процветанию / Пер. с англ. Ф. Фукуямы. М.: АСТ; Ермак, 2004.
35. Хабриева Т.Я., Клишас А.А. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти". М.: Норма, Инфра-М, 2020.
36. Шахрай С.М. Неизвестная Конституция = Constitutio incognita. М.: Красная звезда, 2013.
37. Штомпка П. Доверие - основа общества / Пер. с пол. Н.В. Морозовой. М.: Логос, 2012.
38. Эбзеев Б.С. Народ, народный суверенитет и представительство: доктринальные основы и конституционная практика // Государство и право. 2016. N 4.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ