Организация местного самоуправления в России: некоторые предложения по совершенствованию. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ: НЕКОТОРЫЕ ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ

А.Н. АРТАМОНОВ

Живой является только та истина, которая порождена мышлением.

Альберт Швейцер

Более тридцати лет продолжается у нас в стране организация местного самоуправления: разрабатываются и регулярно принимаются нормативные положения, определяющие те или иные аспекты жизнедеятельности на муниципальном уровне, вводятся органы управления, наделяемые некими властными полномочиями, совершаются попытки обозначения источников финансового обеспечения решения местных вопросов, меняется муниципальная географическая сетка (на примере Ростовской области: от 55 муниципальных образований до 2005 г. к их количеству в 463 единицы и возвращению, судя по всему, к 55 в ближайшее время; в других субъектах Российской Федерации были процессы укрупнения муниципалитетов, благодаря чему общее количество муниципальных образований в стране дошло от около 25 тыс. до менее 20 тыс.), принимаются иные решения, озвучиваются инициативы, разрабатываются проекты.

Результат этой деятельности неоднозначен, нестабилен, зачастую противоречив, понятен далеко не всем, что негативно сказывается на результатах общественных отношений на этом уровне по многим сферам деятельности, остается же неизменным и стабильно растущим показатель нормотворческой активности, причем на всех уровнях: федеральном, региональном и местном (муниципальном), последние два в вопросах организации местного самоуправления являются зависимыми от нормативных положений общероссийских и не должны им противоречить, поэтому вынуждены регулярно корректировать тексты своих нормативных правовых актов и постоянно вносить изменения в связи с меняющимися предписаниями федеральных документов, в первую очередь соответствующего федерального закона.

При этом остаются без должного внимания со стороны органов местного самоуправления другие вопросы, сферы общественных отношений, более важные, имеющие перспективное значение, в том числе потенциально опасные, по крайней мере требующие внимательного к ним отношения и сопровождения. Есть и менее значимые, но тоже достойные быть в поле зрения и влияния на них со стороны муниципальной власти.

Далее приведем несколько примеров, связанных с деятельностью современного Минюста России, в которых могли бы и, на наш взгляд, должны более полновесно участвовать органы местного самоуправления - представители власти на местах, т.е. те, кто в первую очередь должен получать информацию и должным образом реагировать на те или иные виды жизнедеятельности в соответствующем населенном пункте.

Не утрачивается интерес ученых, практических деятелей, в том числе занимающихся нормотворчеством или осуществляющих контроль за ним, к вопросам систематизации законодательства нашего государства, целям, процедурам нормотворчества, юридической технике, языку нормативного правового акта. При этом остается еще много нерешенных задач, проблемных и неурегулированных вопросов.

Жизнь человека сопровождается участием в различных процессах природного и социального характера, развитие которых подчиняется правилам, известным заранее или проявляющимся для кого-то неожиданно. В зависимости от преследуемой цели, человек изучает уже существующие правила и пробует добиться желаемого ему результата с их помощью или пытается их изменить, установить другие правила.

Создание нормативного акта напрямую связано с выявлением потребностей общества, закономерностей его развития, поскольку в философско-правовом смысле целью правотворчества является согласование интересов различных социальных групп общества путем их перевода на язык норм права.

Правотворчество, как и всякая творческая деятельность, предполагает не только общую культуру его участников, но и требует от них специальных знаний, навыков владения искусством создания нормативных правовых актов. Для того чтобы нормативный правовой акт был действующим и эффективным, он должен отвечать определенным требованиям: соответствовать объему и характеру компетенции правотворческого органа, издающего данный акт, Конституции Российской Федерации, иным нормативным правовым актам вышестоящего уровня, а также отвечать основным правилам законодательной техники. Если акты не отвечают таким требованиям, они не могут быть реализованы в полной мере, при этом могут быть источником негативных, противоправных действий или решений.

Исходя из самого общего понимания эффективности закона, она подразумевает оценку результативности воздействия права на социальные процессы, степени реализации целей правового воздействия на общественные отношения. Постановка вопроса о результативности правового регулирования, степени реализации цели правового предписания предполагает прежде всего сознательность целеполагания при возникновении правовой нормы. Сложно говорить об "эффективности" правовых предписаний, которые не являются результатом сознательной волевой деятельности, а возникают стихийно, спонтанно, без активного "конструирования".

Осуществляются попытки систематизации нормотворчества, например, путем внедрения института мониторинга правоприменения, когда ежегодно информация о недостатках действующего законодательства, предложениях по его совершенствованию собирается Минюстом России, им анализируется, преобразуется в соответствующие предложения, которые направляются в адрес Председателя Правительства и Президента России. Далее, по логике подобного вида деятельности, какие-то предложения могут воплощаться в принятые нормативные документы, а остальные обоснованно отклоняются, но инициаторы изменений должны получать ответную реакцию. Если же этого не происходит - неизбежно наступает недоверие, точнее, неверие в институт как рабочий инструмент, как способ усовершенствования объективной реальности, и нежелание в подобной деятельности участвовать, а те, кто продолжает свою вовлеченность в данный процесс, делают это формально, а значит, с соответствующим результатом проработки своих предложений.

В механизме данного мониторинга могут участвовать и органы местного самоуправления, формулируя соответствующие предложения по совершенствованию действующего в стране законодательства, однако на практике этим правом они или совсем не пользуются, или реализуют его в крайне редких случаях. Причиной такой пассивности муниципального уровня власти служит и практически отсутствие необходимых специалистов, способных оценить потребности в регулировании тех или иных общественных отношений, возможности и последствия нормативного регулирования, неустановления обязанности заниматься этой дополнительной работой, усиленной также неверием в эффективность и действенность таких предложений по совершенствованию законодательства.

Другой пример муниципальных полномочий и их практической реализации.

Есть такая общероссийская задача, как обеспечение граждан и юридических лиц квалифицированной нотариальной помощью. В тех населенных пунктах, где нет профессионального нотариуса, данная услуга может оказываться главой местной администрации или уполномоченными им должностными лицами, однако в целях обеспечения безопасности и необходимой квалификации данной услуги эту деятельность должны сопровождать и профессиональные нотариальные сообщества, и территориальные органы Минюста России, что на практике и происходит, однако есть и проблемные ситуации, вопросы, например указанные ниже.

В соответствии с Порядком учета сведений о главах местных администраций поселений и муниципальных районов и специально уполномоченных на совершение нотариальных действий должностных лицах местного самоуправления поселений и муниципальных районов, утвержденным Приказом Минюста России от 30 декабря 2015 г. N 324, территориальными органами Минюста России проводится контроль данных о должностных лицах местного самоуправления, уполномоченных на совершение нотариальных действий, размещенных на официальных интернет-сайтах администраций муниципальных образований.

В соответствии с п. 2 указанного выше Порядка орган, в котором работает глава местной администрации и (или) должностное лицо местного самоуправления, в течение десяти рабочих дней со дня замещения должности главы местной администрации и (или) со дня принятия соответствующего акта о наделении правом совершать нотариальные действия должностного лица местного самоуправления направляет в территориальный орган Минюста России сведения по соответствующей форме учета.

При этом контроль изменения сведений о главе муниципального образования порождает необходимость постоянного мониторинга территориальными органами Минюста сведений о главах муниципальных образований и взаимодействия с каждым муниципальным образованием, что особенно затруднительно, например, при назначении главы на должность по результатам конкурса.

Представление в территориальный орган Минюста формы учета в сроки, превышающие срок давности привлечения к административной ответственности, установленный ст. 4.5 КоАП РФ, влечет невозможность привлечения к административной ответственности.

Самостоятельный мониторинг со стороны территориальных органов Минюста России актуальности сведений о должностных лицах местного самоуправления, уполномоченных главами муниципальных образований на совершение нотариальных действий, осложняется преимущественно отсутствием соответствующей информации на официальных интернет-сайтах администраций муниципальных образований.

Кроме того, например, согласно ст. 37 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате сведения об удостоверении доверенности должны быть направлены органом, в котором работает должностное лицо, удостоверившее доверенность, в нотариальную палату соответствующего субъекта Российской Федерации в форме электронного документа, подписанного квалифицированной электронной подписью, в порядке, установленном федеральным органом юстиции, в течение пяти рабочих дней со дня совершения нотариального действия для внесения таких сведений в реестр нотариальных действий единой информационной системы нотариата. Территориальные органы Минюста России контролируют соблюдение данных требований и, в случае выявления нарушения, должны привлекать глав муниципальных образований к административной ответственности.

Нарушения вышеуказанных положений действующего российского законодательства со стороны органов местного самоуправления выявляются во всех субъектах Российской Федерации регулярно, что подтверждает проблемность оказания услуг, в данном случае в указанной сфере общественных отношений со стороны представителей местного (муниципального) уровня власти.

Следующий пример связан с элементами контроля общественно-политической обстановки в населенных пунктах нашей огромной многонациональной, многоконфессиональной страны.

Некоммерческие организации, в том числе религиозные организации и общественные объединения, должны осуществлять свою деятельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации, поэтому осуществление контроля за соблюдением ими их уставных целей и законодательства Российской Федерации является одной из приоритетных задач органов власти всех уровней, в том числе территориальных органов Минюста России. При этом все контрольные функции должны реализовываться в рамках полномочий и с соблюдением процедур, предусмотренных также российским законодательством.

Наиболее "уязвимыми" с точки зрения общественной и государственной безопасности и стабильности являются религиозные организации, национально-культурные автономии, иные общественные объединения и некоммерческие организации, созданные по национальному признаку, а также некоммерческие организации, чья деятельность финансируется из иностранных источников (ч. 6 ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях").

Минюст России ведет федеральный список экстремистских материалов, перечень общественных объединений и религиозных организаций, иных некоммерческих организаций, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О противодействии экстремистской деятельности", перечень общественных объединений и религиозных организаций, деятельность которых приостановлена в связи с осуществлением ими экстремистской деятельности.

Потенциально проблемным вопросом является создание религиозных групп, осуществляющих деятельность без государственной регистрации и приобретения правоспособности юридического лица, уведомляющих о начале своей деятельности территориальные органы Минюста России по месту осуществления своей деятельности.

Только на территории ЮФО по состоянию на 1 января 2022 г. уведомила о начале и продолжении своей деятельности 291 религиозная группа.

Поскольку территориальные органы Минюста России уполномочены осуществлять контрольные функции только в отношении зарегистрированных организаций, уведомления о продолжении деятельности, которые должны представляться не реже 1 раза в год, лишь свидетельствуют о том, что такая группа продолжает свою деятельность либо (в случае отсутствия уведомления) прекратило ее осуществлять.

Отсутствие должного контроля со стороны органов власти за деятельностью религиозных групп, взаимодействия с ними, вовлечения в различные совместные культурные мероприятия может являться потенциальным негативным источником распространения идей, в том числе экстремистских, способом формирования общественного мнения соответствующей направленности, вовлечения в свои ряды молодежи и других категорий граждан.

Наиболее эффективный контроль за такого рода деятельностью и лицами, ею занимающимися, могли бы осуществлять представители местных органов власти, самых близких к жизни людей и общественным движениям. Однако такой контроль не входит в их обязанности, что зачастую приводит к неосведомленности о том, кто, чем и когда занимается, какие публичные мероприятия проходят или готовятся. В большинстве случаев запросы территориальных органов Минюста России о деятельности религиозных групп и лиц, в них участвующих, остаются со стороны органов местного самоуправления без ответов, содержащих какую-либо информацию, свидетельствующую о заинтересованности в контроле и сопровождении жизнедеятельности муниципального образования.

Причина такой пассивности органов местного самоуправления та же, что и в приведенных выше примерах: отсутствие прямых полномочий, желательно в форме обязательных, недостаточность квалификации специалистов муниципальных органов власти, особенно на уровне поселений, небольших городских округов и муниципальных районов, боязнь или нежелание брать на себя дополнительные функции, как следствие, отсутствие ответственности, т.е. безответственность.

Потенциальные возможности и резервы распределения усилий представителей всех уровней власти в нашей стране огромны, необходимо четко формулировать цели и задачи в каждом вопросе, всегда добиваться необходимого результата, при этом вычищать из нашей повседневной жизни лишние, не имеющие практической ценности, а значит вредные, виды деятельности. Для этого, на наш взгляд, первое, что нужно сделать, - отказаться от оценивания эффективности своей деятельности в количественных показателях, особенно в нормотворческой деятельности.

Должна быть выстроена четкая иерархия: федеральное законодательство - общие принципы; региональное - необходимо очертить соответствующий круг вопросов, полномочия субъектов РФ; уставы муниципальных образований - индивидуальные особенности конкретного муниципального образования, включая вопросы местного значения, принятие которых к своему ведению муниципальное образование, т.е. органы и должностные лица местного самоуправления, могли бы брать в случае наличия материальных и организационных возможностей. Сейчас же перечень этих вопросов для соответствующих видов муниципальных образований формируется в федеральном законе, а муниципальные уставы обязаны их воспроизводить в своих текстах, однако непонятна сама необходимость данного дублирования.

Запретить или существенно ограничить возможности изменений действующего законодательства, в том числе в сфере организации местного самоуправления, трудно. Тем самым можно породить лишь оправдание представителями нормотворческих органов причин, почему не меняются к лучшему те или иные вопросы: существует мораторий на изменения. Но возможно, на наш взгляд, упорядочить эту деятельность, включив в эту систему все уровни (федеральный, региональный и муниципальный), когда календарный год подразделялся бы на периоды, в которые можно вносить изменения в федеральные акты данной сферы общественных отношений, другой временной отрезок - внесение изменений на уровне субъектов Российской Федерации и затем время для корректировки муниципальных актов.

Такая систематизация нормотворческой деятельности, наряду с исключением необходимости дублирования положений вышестоящих документов актами, имеющими меньшую юридическую силу, существенно разгрузит всю правосоздающую и правоприменительную систему и откроет огромные резервы для решения более важных и перспективных задач.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ