Оплата фактически не выполненных работ: вопросы квалификации нарушений органами внутреннего государственного финансового контроля. Статьи по предмету Финансовое право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Финансовое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ОПЛАТА ФАКТИЧЕСКИ НЕ ВЫПОЛНЕННЫХ РАБОТ: ВОПРОСЫ КВАЛИФИКАЦИИ НАРУШЕНИЙ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Р.Г. АБСОЛЯМОВ, А.А. ДЕНИСОВА

Концепцией повышения эффективности бюджетных расходов в 2019 - 2024 гг. определено, что необходимым условием повышения эффективности бюджетных расходов является обеспечение их подконтрольности посредством развития системы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля <1>.
--------------------------------
<1> Распоряжение Правительства РФ от 31 января 2019 г. N 117-р "Об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019 - 2024 году" // СПС "КонсультантПлюс".

Несмотря на совершенствование нормативной правовой базы, внедрение новых инструментов контроля, по-прежнему возникают вопросы, связанные с квалификацией определенных нарушений.
В настоящее время на федеральном уровне действует два классификатора: Классификатор нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере, и Классификатор нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля).
Классификатор содержит в систематизированном виде информацию о нарушениях (рисках) <2>.
--------------------------------
<2> Приказ Казначейства России от 22 августа 2018 г. N 231 "Об организации работы Федерального казначейства и его территориальных органов по обеспечению ведения Классификатора нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере" // СПС "КонсультантПлюс".

Целью ведения Классификатора является унификация подходов к квалификации и учету результатов контроля. Поддержание указанного документа в актуальном состоянии осуществляется путем своевременного внесения изменений.
Основаниями для обновления Классификатора являются принятие новых или внесение изменений в действующие нормативные правовые акты Российской Федерации, выявление не закрепленных в Классификаторе нарушений, а также необходимость внесения уточнений в описание нарушений (рисков). Учитывая постоянно меняющееся законодательство, формирование новой правоприменительной практики, Классификатор нарушений требует постоянной актуализации и доработки.
В частности, органами внутреннего государственного финансового контроля (далее - ОВГФК) уже в течение нескольких лет при проверках исполнения контрактов на выполнение строительных и ремонтных работ выявляются факты расходования бюджетных средств на оплату невыполненных работ. Указанное нарушение не содержится в Классификаторе, в связи с чем возникают вопросы при его квалификации.
Исследование судебной практики и общедоступной информации, размещенной ОВГФК на официальных сайтах в сети Интернет, показало, что оплата невыполненных работ квалифицируется как нецелевое использование бюджетных средств (далее - нецелевое использование БС) или как неправомерное расходование бюджетных средств (далее - неправомерное расходование БС).
Согласно практике Министерства финансов Свердловской области, а также ОВГФК других субъектов РФ (например, Службы госфинконтроля Ивановской области, Комитета госфинконтроля Ленинградской области, Контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области, Департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края и др.), направление бюджетных средств на оплату невыполненных работ является нецелевым использованием БС.
В соответствии со ст. 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования <3>.
--------------------------------
<3> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".

Под такой целью понимаются заранее определенные направления расходования бюджетных средств, установленные в документах - основаниях их предоставления.
Получатель бюджетных средств обеспечивает целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований (ст. 162 БК РФ).
Определение "нецелевое использование БС" дано в ч. 1 ст. 306.4 БК РФ. Согласно указанной норме к нецелевому относятся расходы бюджетных средств, не соответствующие условиям их получения, определенным государственными программами, соглашениями о предоставлении субсидий и иных межбюджетных трансфертов, договорами о выполнении работ, оказании услуг, а также иными документами, являющимися правовыми основаниями предоставления указанных средств.
Оплата невыполненных работ не является примером "классического" (или простого) нецелевого использования БС, при котором осуществляется неправильное использование кодов бюджетной классификации.
В настоящее время в связи с осуществлением органами Казначейства процедур по санкционированию расходов случаев "классического" нецелевого использования БС практически нет.
В отличие от "классической нецелевки", установление которой не вызывает сложностей у проверяющих, факты оплаты невыполненных работ труднее выявить и доказать, поскольку необходимо определить причинно-следственную связь и соотнести произведенные расходы со сметными расчетами.
На практике основным способом выявления данного нарушения является проведение осмотров и контрольных обмеров. Именно результаты данных контрольных действий, которые надлежащим образом проведены и оформлены, составляют основу доказательственной базы в судах.
При установлении в ходе контрольных мероприятий нецелевого использования БС объекту контроля направляется обязательное для исполнения представление (предписание) с требованием обеспечить возврат средств в доход бюджета или выполнить ранее оплаченные работы.
Кроме того, лица, допустившие нарушение - составившие акты приемки невыполненных работ и подписавшие платежные поручения к ним, подлежат привлечению к административной ответственности по ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) при сумме нарушения до 1,5 млн рублей <4>.
--------------------------------
<4> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (ред. от 17.02.2023) // СПС "КонсультантПлюс".

Следует отметить, что состав "нецелевки" имеет формальный характер, т.е. считается оконченным после проведения платежно-расчетной операции. Соответственно и дата нарушения фиксируется датой платежного поручения.
Зачастую постановления о привлечении к административной ответственности, а также представления (предписания) контрольных органов обжалуются в судах.
Так, Вторым арбитражным апелляционным судом установлено, что при исполнении контракта на строительство (реконструкцию) автомобильных дорог в городском округе Иваново заказчиком по акту ф. КС-2 приняты и оплачены на основании платежного поручения невыполненные работы по устройству бортового камня.
Факты невыполненных работ выявлены УФК по Ивановской области в ходе контрольного замера (обмера), результаты которого зафиксированы в соответствующем акте.
Как указал суд, оплатив подрядчику фактически не выполненные работы, заказчик допустил нецелевое использование БС. Перед оплатой работ надлежало убедиться в их фактическом выполнении и соответствии работ установленным техническим требованиям, однако такие действия не произведены <5>.
--------------------------------
<5> Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 22 июля 2022 г. N 02АП-3666/2022 по делу N А17-890/2022. URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/DhiibwGYsNgr/.

Аналогичные выводы содержатся в Постановлении АС Волго-Вятского округа от 9 ноября 2022 г. N Ф01-5958/2022 по делу N А17-890/2022, Постановлении АС Северо-Кавказского округа от 7 мая 2022 г. N Ф08-1983/2022 по делу N А32-3093/2021, Постановлении АС Восточно-Сибирского округа от 16 июня 2021 г. N Ф02-2698/2021 по делу N А33-5205/2017 <6> и др.
--------------------------------
<6> См.: URL: https://kad.arbitr.ru/.

В случае установления в действиях должностных лиц признаков преступления правоохранительными органами возбуждаются уголовные дела по ст. 159 ("Мошенничество"), ст. 285 ("Злоупотребление должностными полномочиями"), ст. 286 ("Превышение должностных полномочий") или даже по ст. 293 ("Халатность") Уголовного кодекса Российской Федерации <7>.
--------------------------------
<7> Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (ред. от 29.12.2022) // СПС "КонсультантПлюс".

Как правило, уголовная ответственность наступает за хищение бюджетных средств с использованием фиктивных документов - актов о приемке выполненных работ ф. КС-2 и справок о стоимости выполненных работ ф. КС-3. Указанные действия характеризуются прямым умыслом и совершаются с целью присвоения бюджетных средств без выполнения обязательств по контрактам.
В данном случае проверка соответствия фактически выполненного объема работ сведениям, указанным в актах ф. КС-2 и КС-3, не осуществляется, работы принимаются формально, только "на бумаге". В результате незаконных действий бюджетам всех уровней бюджетной системы Российской Федерации причиняется реальный ущерб, который подлежит взысканию в добровольном (по представлениям и предписаниям ОВГФК) или в судебном порядке.
При этом, как указал Свердловский областной суд, должностные лица (представители заказчика по контрактам) обязаны обеспечивать контроль над выполнением работ, осуществлять необходимый и должный контроль перед приемкой результатов работ, с тем чтобы не допустить неосновательного перечисления бюджетных средств <8>.
--------------------------------
<8> Апелляционное определение Свердловского областного суда от 29 января 2020 г. по делу N 33-161/2020(33-22220/2019) // СПС "КонсультантПлюс".

При выявлении ОВГФК фактов оплаты невыполненных работ объекту контроля необходимо возмещать средства в бюджет, а также вести претензионно-исковую работу с подрядной организацией.
Как указал Арбитражный суд Республики Башкортостан, принимая от подрядной организации результаты работ, подписывая акты выполненных работ, заказчик согласовал как объемы, так и стоимость выполненных работ. Подписание актов ф. КС-2 свидетельствует о потребительской ценности для заказчика результатов этих работ и желании ими воспользоваться. Таким образом, в отсутствие претензий по объему и стоимости выполненных работ и при условии согласования твердой цены за выполненные работы заказчик не вправе требовать возврата оплаченной стоимости надлежащим образом выполненной работы.
Акт выездной проверки Министерства финансов Республики Башкортостан не является безусловным доказательством нарушения ответчиком принятых обязательств, не может быть положен в основу решения, так как объем, указанный в актах выполненных работ, истцом не оспорен <9>.
--------------------------------
<9> Решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 17 декабря 2020 г. по делу N А07-6695/2020. URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/Kgr4Bc1Nz7oK/.

При этом факты нарушений бюджетного законодательства не могут быть оставлены без судебной оценки. Учитывая, что деятельность ОВГФК направлена на обеспечение целевого и эффективного использования бюджетных средств, в том числе при исполнении государственных контрактов, игнорирование выявленных контрольным органом нарушений приводит к бессмысленности осуществления государственной функции по контролю <10>.
--------------------------------
<10> Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 ноября 2022 г. N 12АП-8812/2022 по делу N А06-12246/2021 // СПС "КонсультантПлюс".

Как указывают суды, при рассмотрении данной категории дел анализу подлежат все обстоятельства и доказательства; при необходимости может быть назначена судебная экспертиза.
Предоставление приоритета частным интересам в данном случае недопустимо, поскольку действия сторон частноправовых отношений (подписание соответствующих актов ф. КС-2, соглашений и т.п.) сами по себе не могут нивелировать публично значимые цели. Аналогичная правовая позиция изложена в Определениях Верховного Суда Российской Федерации от 17 января 2022 г. N 302-ЭС21-17055, от 7 сентября 2021 г. N 305-ЭС21-5987 <11>.
--------------------------------
<11> URL: https://legalacts.ru/.

Кроме того, в соответствии с разъяснением Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации наличие акта ф. КС-2, подписанного заказчиком, не лишает заказчика права представить суду возражения по объему и стоимости работ <12>.
--------------------------------
<12> Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 24 января 2000 г. N 51 "Обзор практики разрешения споров по договору строительного подряда" // СПС "КонсультантПлюс".

Указанное разъяснение в совокупности с рядом норм Гражданского кодекса Российской Федерации <13> (далее - ГК РФ), в частности - ст. ст. 753 - 756, направлено на защиту заказчика от недобросовестных действий подрядчика и не препятствует ему заявить в суде возражения по качеству, объему и стоимости работ.
--------------------------------
<13> Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".

Факты, установленные контролирующим органом по использованию бюджетных средств применительно к конкретному контракту, не могут быть отклонены лишь в связи с наличием подписанных актов ф. КС-2 и других документов, подтверждающих взаимное согласие сторон с исполнением обязательств по контракту <14>.
--------------------------------
<14> Решение Арбитражного суда Омской области от 17 августа 2022 г. по делу N А46-2321/2022. URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/lHq6N2DUWLZN/.

Аналогичные выводы содержатся в решении АС Республики Бурятия от 19 июля 2022 г. по делу N А10-7491/2021, Постановлении 14 ААС от 11 июля 2022 г. по делу N А52-5893/2021, решении АС Омской области от 22 июня 2022 г. по делу N А46-3280/2022, решении АС Омской области от 20 июня 2022 г. по делу N А46-2854/2022 и др.
Отдельными ОВГФК направление бюджетных средств на оплату фактически не выполненных работ квалифицируется как неправомерное расходование БС.
Такой подход применяется территориальными органами Федерального казначейства (по Республике Мордовия, Республике Бурятия, Забайкальскому краю, Курганской области, Орловской области), ГКУ Челябинской области, Министерством финансов Республики Хакасия, Контрольно-ревизионной инспекцией Ярославской области и др.
Понятие "неправомерное расходование БС" в БК РФ не содержится. Согласно разъяснениям Министерства финансов РФ, к неправомерному расходованию БС следует относить действия (бездействие), противоречащие требованиям общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение, регулирующих бюджетные правоотношения <15>.
--------------------------------
<15> Письмо Минфина России от 25 апреля 2017 г. N 02-09-08/ 24851 // СПС "Гарант".

Таким образом, под неправомерным расходованием БС понимается направление и использование бюджетных средств с нарушением действующих нормативных правовых актов.
В частности, как следует из решения Арбитражного суда города Ярославля, Контрольно-ревизионной инспекцией Ярославской области по результатам проверки исполнения контракта по ремонту автомобильных дорог установлено неправомерное расходование БС. Так, заказчиком по контракту приняты и оплачены работы по устройству слоев покрытия автомобильной дороги, фактическая толщина которых на некоторых участках дороги меньше, чем заложено в проекте. Указанное несоответствие установлено привлеченной в ходе контрольного мероприятия специализированной организацией, которая осуществила отбор проб дорожного плотна и провела экспертизу.
При этом акты ф. КС-2 заказчиком подписаны, отклонения не зафиксированы, оплата проведена в соответствии со сметными расчетами.
Арбитражным судом сделан вывод о нарушении заказчиком п. 3 ч. 1 ст. 162 БК РФ, п. 1 ст. 711 и п. 1 ст. 746 ГК РФ, поскольку заказчиком приняты работы, результат которых не соответствует условиям контракта, проектной документации по объему. Соответственно, оплата произведена не за тот объем, который выполнен подрядчиком, что повлекло неправомерное расходование БС <16>.
--------------------------------
<16> Решение Арбитражного суда города Ярославля от 22 апреля 2022 г. по делу N А82-669/2022. URL: https://kad.arbitr.ru/.

Также УФК по Республике Хакасия по результатам проверки спортивного учреждения установлены нарушения, в том числе связанные с оплатой фактически не выполненных работ при строительстве спортивного центра.
Контрольным органом данные нарушения квалифицированы как неправомерное расходование средств федерального бюджета. Судом апелляционной инстанции вывод контрольного органа поддержан и указано, что при оплате фактически не выполненных работ нарушаются требования статьи 78.2 БК РФ и пункта 2 Правил предоставления субсидий <17>.
--------------------------------
<17> Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 30 января 2020 г. по делу N А74-20852/2018. URL: https://kad.arbitr.ru/.

На наш взгляд, квалификация оплаты невыполненных работ как неправомерного расходования БС несоразмерна тяжести умышленно совершенного нарушения, когда причиняется прямой ущерб бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, средства расходуются незаконно, без соблюдения порядка, цели и условий предоставления указанных средств.
Кроме того, при данной квалификации законодательством не предусмотрено принятие мер по их бесспорному взысканию, а также привлечение виновных лиц к административной или иной ответственности.
Как показывают сложившаяся судебная практика и положительный опыт ОВГФК, указанные действия целесообразнее квалифицировать как нецелевое использование БС с применением предусмотренных законодательством мер реагирования.
Результаты проведенного исследования свидетельствуют о необходимости при определенных условиях квалификации фактов оплаты невыполненных работ как нецелевого использования БС.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ