Оценка влияния Европейской хартии местного самоуправления на российское муниципальное право. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ОЦЕНКА ВЛИЯНИЯ ЕВРОПЕЙСКОЙ ХАРТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА РОССИЙСКОЕ МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

М.В. ПЕНИЗЕВ

В своем Послании Федеральному Собранию в этом году Президент Российской Федерации В.В. Путин обозначил особую роль и значимость института местного самоуправления в развитии гражданского общества и решении повседневных проблем <1>.
--------------------------------
<1> Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 21 февраля 2023 г. // Официальный сайт Администрации Президента России. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/messages/70565 (дата обращения: 09.03.2023).

Это выступление происходило на фоне того, как Государственная Дума готовилась проголосовать за президентский законопроект о денонсации ратифицированных Россией международных договоров Совета Европы, к числу которых отнесена в том числе Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.; ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ и вступила в силу 1 сентября 1998 г.; далее - Хартия) <2>.
--------------------------------
<2> Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

В конечном счете парламентариями эта инициатива Президента РФ была одобрена, что выразилось в принятии Федерального закона от 28 февраля 2023 г. N 43-ФЗ "О прекращении действия в отношении Российской Федерации международных договоров Совета Европы" <3>.
--------------------------------
<3> Федеральный закон от 28 февраля 2023 г. N 43-ФЗ "О прекращении действия в отношении Российской Федерации международных договоров Совета Европы" // СЗ РФ. 2023. N 10. Ст. 1566.

В контексте обозначенной Президентом значимости местного самоуправления для современной системы российского государства нельзя пройти мимо вопроса о том, какое влияние почти за 25 лет на российское законодательство и правоприменение в сфере местного самоуправления оказала денонсированная в числе прочих актов Совета Европы Хартия.
Прежде всего стоит отметить, что для отечественного законодательства и правоприменения (в советский период) было свойственным как формальное, так и фактическое "огосударствление" местной власти <4>.
--------------------------------
<4> Бухвальд Е.М. Европейская хартия местного самоуправления и зарубежный опыт в муниципальной реформе в России // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2014. N 2. С. 99. EDN SBWXDR.

С учетом указанного исторического контекста весьма верным является замечание О.Н. Валентик, которая отметила, что благодаря Хартии появилась возможность привести стандарты деятельности местного самоуправления в России в соответствие с проверенными временем моделями муниципального устройства, применяемыми в странах, имеющих богатое историческое наследие в этой области. Стремясь к интеграции в мировое сообщество, в России закономерно стремились воспринять лучший опыт экономических и социально-политических преобразований, ввиду чего представляется, что ратификация Хартии через несколько лет после принятия Конституции Российской Федерации <5> (далее - Конституция РФ) была закономерной <6>.
--------------------------------
<5> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС "КонсультантПлюс".
<6> Валентик О.Н. Европейская хартия и новый вектор муниципальной реформы в Российской Федерации // ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2022. N 1. С. 42 - 43. DOI 10.24412/2071-6435-2022-1-42-56. EDN MLAXTE.

В 2018 г. И.В. Бабичев, анализируя значение Хартии для сферы местного самоуправления, указывал, что она в своих нормах-принципах аккумулировала вековой опыт Европы по созданию дееспособной системы местного самоуправления и ее институтов, а также принципов их функционирования в рамках континентальной правовой системы, потому могла быть вполне полезна как правовой инструмент для формирования модели местного самоуправления по европейскому образцу и в России <7>.
--------------------------------
<7> Бабичев И.В. Нормы-принципы Европейской хартии местного самоуправления как составная часть правовой доктрины российской модели местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2018. N 6. С. 67.

Однако если на первых этапах положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <8> (далее - Закон о местном самоуправлении) были близки к положениям Хартии, то с течением времени ее влияние на российское правотворчество все более ослабевало.
--------------------------------
<8> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

С момента принятия Закона о местном самоуправлении и до настоящего времени он претерпел сотни изменений, которые были внесены 190 федеральными законами.
Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации (КС РФ) своими Постановлениями от 29 марта 2011 г. N 2-П <9>, от 7 июля 2011 г. N 15-П <10>, от 3 июля 2019 г. N 26-П <11>, от 23 ноября 2021 г. N 50-П <12> четырежды признавал нормы Закона о местном самоуправлении неконституционными.
--------------------------------
<9> Постановление Конституционного Суда РФ от 29 марта 2011 г. N 2-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2011. N 3.
<10> Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. N 15-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2011. N 5.
<11> Постановление Конституционного Суда РФ от 3 июля 2019 г. N 26-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2019. N 5.
<12> Постановление Конституционного Суда РФ от 23 ноября 2021 г. N 50-П // СЗ РФ. 2021. N 49 (часть II). Ст. 8396.

Из этих четырех постановлений КС РФ обратился к Хартии единожды - в Постановлении от 7 июля 2011 г. N 15-П, где рассматривался вопрос о возможности применения пропорциональной избирательной системы на выборах в малочисленных по населению муниципальных образованиях. При этом Хартия в этом Постановлении была упомянута пять раз.
Первое упоминание сделано в контексте взаимосвязи положений ч. 1 ст. 17 Конституции РФ и ст. 3 Хартии, которые по своему смыслу рассматривают местное самоуправление в качестве одной из основ любого демократического строя, которое должно осуществляться путем формирования органов местного самоуправления на основах свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.
Следующее упоминание Хартии было сделано Конституционным Судом в контексте права государства самостоятельно определять применимые к муниципальным выборам избирательные системы.
Третий раз в тексте Постановления от 7 июля 2011 г. N 15-П Хартия (а именно преамбула, ст. 3 и 4) упомянута КС РФ во взаимосвязи с положениями ст. 3 (ч. 3), 15 (ч. 4), 17 (ч. 1) и 130 (ч. 2) Конституции РФ, которые указывают, что местное самоуправление в пределах своих территорий должно обеспечивать подлинное, без искажения, волеизъявление избирателей, выраженное в результатах голосования.
Четвертый раз Конституционный Суд РФ отсылает к Хартии через призму сравнительно-правового аспекта с правовым регулированием в других государствах - участниках Хартии, указывая, что при установлении пропорциональной избирательной системы на местном уровне основными субъектами избирательного процесса становятся местные политические партии и объединения.
В завершение Конституционный Суд РФ указывает, что и Конституция России, и Хартия в целях необходимости учета многообразия видов муниципальных образований и различия между ними допускают возможность применения на местном уровне не только пропорциональной, но и мажоритарной и смешанной избирательных систем.
Такое внимание Конституционного Суда РФ к положениям Хартии в указанном случае и отсутствие даже упоминания в иных Постановлениях, касающихся Закона о местном самоуправлении, обусловлено, несмотря на ранее упомянутую многовековую историю местного самоуправления в Европе, вынужденной абстрактностью и рамочностью Хартии, которая хотя и обобщает опыт правового регулирования, однако не может устанавливать безусловно единообразные правила для всех аспектов реализации местного самоуправления.
Так, иные три Постановления Конституционного Суда РФ, которыми признаны неконституционными отдельные положения Закона о местном самоуправлении, касаются тех вопросов, которые не нашли своего непосредственного отражения в Хартии и даже, напротив, являются полной свободой усмотрения для государства, - вопросов местного значения муниципальных образований (Постановление от 29 марта 2011 г. N 2-П <13>), правопреемства муниципальных образований (Постановление от 3 июля 2019 г. N 26-П <14>) и процедурных вопросов избрания главы муниципального образования (Постановление от 23 ноября 2021 г. N 50-П <15>).
--------------------------------
<13> Постановление Конституционного Суда РФ от 29 марта 2011 г. N 2-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2011. N 3.
<14> Постановление Конституционного Суда РФ от 3 июля 2019 г. N 26-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2019. N 5.
<15> Постановление Конституционного Суда РФ от 23 ноября 2021 г. N 50-П // СЗ РФ. 2021. N 49 (ч. II). Ст. 8396.

Таким образом, при признании неконституционными отдельных положений Закона о местном самоуправлении Конституционный Суд упоминал Хартию не столь часто.
Однако это не говорит о том, что Хартия не имеет своего практического значения для правоприменения, поскольку в тех случаях, когда Конституционный Суд РФ не находил оснований для признания положений Закона о местном самоуправлении неконституционными, он также неоднократно обращался к положениям Хартии (например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. N 19-П <16> Хартия упомянута при анализе регионального законодательства с указанием на необходимость обеспечения в органах местного самоуправления подбора высококвалифицированных кадров, основанного на принципах учета опыта и компетентности; в Постановлениях КС РФ от 26 июня 2014 г. N 19-П <17> и от 5 июля 2016 г. N 15-П <18> Хартия упомянута в контексте права органов местного самоуправления на судебную защиту).
--------------------------------
<16> Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. N 19-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 1.
<17> Постановление Конституционного Суда РФ от 26 июня 2014 г. N 19-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2014. N 5.
<18> Постановление Конституционного Суда РФ от 5 июля 2016 г. N 15-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2016. N 6.

Значимость Хартии для российской правовой действительности прослеживается и в том, как часто иные судебные органы обращаются к ее положениям.
Так, Верховный Суд Российской Федерации (ВС РФ) в своем Решении от 22 апреля 2021 г. N АКПИ21-132 <19>, анализируя правомерность приостановления службы в таможенных органах Российской Федерации в связи с избранием депутатом, обратился к положениям п. 1 ст. 7 Хартии, согласно которым статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их мандата.
--------------------------------
<19> Решение Верховного Суда РФ от 22 апреля 2021 г. N АКПИ21-132. URL: https://vsrf.ru/lk/practice/cases/11031745 (дата обращения: 07.05.2023).

Судебная коллегия по административным делам ВС РФ обращалась к положениям Хартии неоднократно, например, в Апелляционном определении от 4 апреля 2018 г. N 16-АПГ18-3 <20> положения Хартии были применены при рассмотрении вопроса о правомерности вмешательства главы субъекта РФ в деятельность органов местного самоуправления при доказанном со стороны последних бездействии по решению вопросов местного значения.
--------------------------------
<20> Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 4 апреля 2018 г. N 16-АПГ18-3. URL: https://vsrf.ru/lk/practice/cases/10947247 (дата обращения: 07.05.2023).

Положения Хартии были упомянуты и Пленумом ВС РФ в его Постановлении от 31 марта 2011 г. N 5 "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <21>, указывая, что Хартия является одним из актов, который содержит нормы международного права в сфере избирательного законодательства.
--------------------------------
<21> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 марта 2011 г. N 5 "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". URL: https://vsrf.ru/documents/owN/8270/ (дата обращения: 09.05.2023).

Распространенной является практика обращения к положениям Хартии и в нижестоящих судах.
Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, исследуя доводы органа местного самоуправления о формальном подходе суда к оценке заключения эксперта, своим Определением от 3 марта 2022 г. по делу N 88-580/2022 <22> отменил судебный акт апелляционной инстанции и указал, что, согласно положениям Хартии, органы местного самоуправления должны быть способны регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения, что предполагает необходимость непосредственной проверки судом оснований вынесения органом местного самоуправления того или иного решения.
--------------------------------
<22> Определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 3 марта 2022 г. по делу N 88-580/2022. URL: https://clck.ru/34N4Nv (дата обращения: 07.05.2023).

И таких судебных решений, где можно найти упоминание и применение Хартии, еще очень и очень много, что свидетельствует о ее значимости для российской системы правосудия.
Вместе с тем нельзя не отметить и некоторую формальность в упоминаниях судами Хартии.
Ранее указанная рамочность Хартии предопределила характер контроля за ее исполнением. В отличие от основополагающего акта Совета Европы - Конвенции о защите прав человека и основных свобод <23> - Хартия не предусматривала создание надгосударственного контролирующего органа, подобного Европейскому Суду по правам человека, который мог бы оценивать правильность законодательного регулирования и правоприменения в сфере местного самоуправления в государствах - участниках Хартии.
--------------------------------
<23> Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 04.11.1950) // СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 163.

Как указывает Е.В. Гриценко, защита положений Хартии организуется по так называемому мягкому варианту, который выражается не в возможности осудить какое-либо государство, а через использование политических механизмов взаимодействия <24>.
--------------------------------
<24> Гриценко Е.В. Европейская хартия местного самоуправления и ее реализация в российском праве // Европейское право и национальное законодательство: сб. науч. тр. / Центр социальных науч.-информ. исслед. Отдел правоведения; РАП. Отв. ред. Алферова Е.В. М., 2007. С. 206. EDNN BQAOZ.

В результате главным минусом Хартии, безусловно, стала ее излишняя декларативность, которая вкупе с отсутствием какого-либо органа, способного истолковать и проконтролировать ее выполнение, превратила ее скорее в декларацию неких идеалов и пожеланий, чем в реальный механизм, с помощью которого местное самоуправление, слабое во всех отношениях с государством, могло бы защитить свои интересы и предоставить толчок к развитию территории.
Однако даже при таких рамочных и декларативных условиях ценность Хартии нельзя преуменьшать, тем более нельзя не отметить, какое особое место Хартия заняла в отечественной доктрине, и, по утверждению А. Никанорова и Е. Михайловой, именно Хартия стала источником для новой отрасли российского права - "муниципального права" <25>.
--------------------------------
<25> Михайлова Е.В., Никоноров А.А. Развитие местного самоуправления в России и роль Европейской хартии местного самоуправления в его становлении // Международный журнал конституционного и государственного права. 2016. N 1. С. 94. EDN WRLCEN.

Вопросы изучения влияния Хартии на местное самоуправление, ее роли и значимости, возможности имплементации были актуальны начиная с момента ее ратификации и первых шагов по имплементации <26> и остаются актуальными даже сегодня <27>.
--------------------------------
<26> См., например: Жеребцова К.В. Особенности реализации положений Европейской хартии местного самоуправления во внутреннем законодательстве Российской Федерации и зарубежных стран // Вестник Московского государственного гуманитарно-экономического института. 2011. N 3 (7). С. 57 - 60. EDN QEIUGO.
<27> См., например: Крепышева В.В., Симакина Д.В. Действие Европейской хартии местного самоуправления в сфере российского муниципального права // Молодой ученый. 2019. N 50 (288). С. 522 - 526. EDN IFREOW.

Таким образом, можно констатировать, что современному научному, а за ним законодательному и правоприменительному пониманию института местного самоуправления и его роли в России мы обязаны положениям именно Хартии, которая пусть и в общих чертах, но определила основы реализации института местного самоуправления, которое мы видим в современной России.

Литература

1. Бабичев И.В. Нормы-принципы Европейской хартии местного самоуправления как составная часть правовой доктрины российской модели местного самоуправления / И.В. Бабичев // Конституционное и муниципальное право. 2018. N 6. С. 67 - 74.
2. Бухвальд Е.М. Европейская хартия местного самоуправления и зарубежный опыт в муниципальной реформе в России / Е.М. Бухвальд // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2014. N 2. С. 97 - 109. EDN: SBWXDR.
3. Валентик О.Н. Европейская хартия и новый вектор муниципальной реформы в Российской Федерации / О.Н. Валентик // ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2022. N 1. С. 42 - 56. DOI 10.24412/2071-6435-2022-1-42-56. EDN: MLAXTE.
4. Гриценко Е.В. Европейская хартия местного самоуправления и ее реализация в российском праве / Е.В. Гриценко // Европейское право и национальное законодательство: сборник научных статей / ответственный редактор Е.В. Алферова. Москва, 2007. С. 201 - 222. EDN: NBQAOZ.
5. Жеребцова К.В. Особенности реализации положений Европейской Хартии местного самоуправления во внутреннем законодательстве Российской Федерации и зарубежных стран / К.В. Жеребцова // Вестник Московского государственного гуманитарно-экономического института. 2011. N 3 (7). С. 57 - 60. EDN: QEIUGO.
6. Крепышева В.В. Действие Европейской хартии местного самоуправления в сфере российского муниципального права / В.В. Крепышева, Д.В. Симакина // Молодой ученый. 2019. N 50 (288). С. 522 - 526. EDN: IFREOW.
7. Михайлова Е.В. Развитие местного самоуправления в России и роль Европейской хартии местного самоуправления в его становлении / Е.В. Михайлова, А.А. Никоноров // Международный журнал конституционного и государственного права. 2016. N 1. С. 91 - 95. EDN: WRLCEN.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ