Место и роль контрольно-счетных органов в системе государственного финансового контроля России. Статьи по предмету Финансовое право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Финансовое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

МЕСТО И РОЛЬ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ ОРГАНОВ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ РОССИИ

М.В. ДЕМИДОВ

Государственный финансовый контроль составляет основу финансовой политики государства. Он является непременным условием обеспечения финансовой стабильности страны, которая напрямую зависит от устойчивого функционирования системы государственного финансового контроля, т.е. от организации и деятельности различных органов контроля за использованием финансовых ресурсов государства.
Система государственного финансового контроля в Российской Федерации на сегодняшний день имеет сложную структуру. Вопросами финансового контроля в той или иной степени занимается множество государственных органов. По мнению Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашина, на данный момент в стране наблюдается явный переизбыток контролирующих органов. Причем перевес идет за счет системы исполнительной власти, в которой только на федеральном уровне действует 28 различных органов, имеющих самые широкие полномочия в сфере контроля и надзора <1>.
--------------------------------
<1> См.: Степашин С.В. Качество контроля намного важнее его количества (выступление на совещании в Кремле по вопросу совершенствования государственного контроля в Российской Федерации) // Вестник АКСОР. 2008. N 4. С. 7.

Органы исполнительной власти направляют и организуют контрольную деятельность подведомственных ей органов, а также непосредственно сами осуществляют финансовый контроль. Систему органов исполнительной власти в сфере финансового контроля возглавляет Правительство Российской Федерации. Оно в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение. Правительство в целом ответственно за проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики в стране. Оно также осуществляет постоянный контроль за исполнением федеральных законов, регулирующих финансовые отношения, органами исполнительной власти.
В пределах своих полномочий Правительство Российской Федерации осуществляет нормативное регулирование в финансовой сфере, а также контроль за деятельностью органов исполнительной власти в этом направлении. При этом оно вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие.
В данной статье не ставится цель подробной характеристики всей системы финансового контроля, осуществляемого органами исполнительной власти, которая относится к организации внутреннего контроля. Поэтому для примера остановимся на краткой характеристике отдельных федеральных органов исполнительной власти, непосредственно осуществляющих функции финансового контроля за использованием бюджетных средств.
Центральное место в системе органов исполнительной власти, осуществляющих финансовый контроль, отведено Министерству финансов Российской Федерации. Его полномочия по организации финансового контроля определены федеральными законами и конкретизированы указами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства России. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 г. N 185 "Вопросы Министерства финансов Российской Федерации" его статус определен как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего выработку единой государственной финансовой, кредитной, денежной политики и нормативно-правовое регулирование в финансовой сфере, включая бюджетную, налоговую, страховую, валютную сферы, сферу государственного долга и в области аудиторской деятельности <2>.
--------------------------------
<2> СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1478.

Министерство финансов Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства, которые непосредственно осуществляют финансовый контроль. К числу его основных функций отнесено проведение контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере и установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Реализуя свои контрольные полномочия в сфере финансов, оно также разрабатывает и утверждает порядки составления и исполнения федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов и составления отчетности об их исполнении.
Кроме того, на Министерство финансов возложены обязанности по составлению проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и организации исполнения федерального бюджета. В данном случае оно осуществляет финансовый контроль в процессе разработки проекта федерального бюджета, поступления и расходования бюджетных средств и средств федеральных внебюджетных фондов, а также контролирует направление и использование государственных инвестиций.
Контрольные полномочия Министерства финансов распространяются на все средства федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Поэтому не случайно согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации оно является одним из основных участников бюджетного процесса на федеральном уровне.
Непосредственно в ведении Министерства финансов Российской Федерации, как уже отмечалось, находятся такие органы исполнительной власти, которые непосредственно проводят финансовый контроль, как Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) и Федеральное казначейство. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является органом исполнительной власти, осуществляющим контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере <3>. Она выполняет функции контроля за:
--------------------------------
<3> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 г. N 278 (в ред. от 27 января 2009 г.) "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора" // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2561.

- использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;
- соблюдением требований бюджетного законодательства получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;
- исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления федерального законодательства о финансово-бюджетном контроле и надзоре.
В целях реализации указанных полномочий Росфиннадзор имеет право:
- проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, государственных гарантий, бюджетных кредитов, ссуд и инвестиций;
- осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями или их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств;
- направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений;
- контролировать деятельность территориальных органов и подведомственных ему организаций и др.
Росфиннадзор осуществляет свою деятельность также и через свои территориальные органы. Им практически присущи те же функции, что и Федеральной службе, но на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации. В то же время в отличие от компетенции Федеральной службы бюджетно-финансового надзора в Положении о ее территориальных органах <4> указывается, что в целях реализации полномочий в установленной сфере они имеют право проводить в установленном порядке ревизии и проверки.
--------------------------------
<4> См.: Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 11 июля 2005 г. N 89н "Об утверждении Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 33.

Следующим органом исполнительной власти, которому также отведено важное место в системе финансового контроля, является Федеральное казначейство. Оно было создано Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. "О Федеральном казначействе" <5> и Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 г. "О Федеральном казначействе Российской Федерации" <6>. Образование Федерального казначейства преследовало цель проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения республиканского бюджета Российской Федерации, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств.
--------------------------------
<5> См.: Указ Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. N 1556 "О Федеральном казначействе" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 50. Ст. 2978.
<6> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 г. N 864 "О Федеральном казначействе Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 35. Ст. 3320.

Федеральное казначейство было в составе Министерства финансов в статусе Главного управления. Однако с 1 января 2005 г. казначейство выделено из состава Министерства с преобразованием его в федеральную службу.
Согласно Положению о Федеральном казначействе <7> казначейство является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Оно представляет собой единую централизованную систему и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.
--------------------------------
<7> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. N 703 (в ред. от 27 января 2009 г.) "О Федеральном казначействе" // СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4908.

Федеральное казначейство согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации наделено бюджетными полномочиями. В соответствии с ним оно, в частности, проводит распределение доходов, открывает в кредитных организациях счета по учету бюджетных средств, направляет представления о приостановлении операций по счетам, открытым бюджетным учреждениям, устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов, выполняет и другие функции по обеспечению целевого и эффективного использования бюджетных средств. Бюджетный кодекс (ст. 267) <8> устанавливает, что казначейство осуществляет контроль за:
--------------------------------
<8> См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (в ред. от 19 июля 2009 г.) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

- непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;
- непревышением бюджетных ассигнований, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями;
- непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;
- непревышением кассовых выплат, осуществляемых администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над доведенными до них бюджетными ассигнованиями;
- соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;
- наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленным Министерством финансов Российской Федерации, возникновение у него денежных обязательств.
Таким образом, за прошедшие годы сложилась достаточно эффективная система финансового контроля за использованием бюджетных ассигнований по линии исполнительной власти через органы казначейства, так как они в постоянном режиме контролируют движение средств федерального бюджета.
Однако при этом следует отметить, что полномочия Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства в отдельных случаях дублируют друг друга. Такое положение может сказаться на результативности внутреннего контроля, на слаженности и четкости функционирования системы финансового контроля, осуществляемой органами исполнительной власти.
Основополагающим звеном в системе государственного финансового контроля во всех демократических странах принято считать органы контроля по линии законодательной власти. Таким постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием - парламентом Российской Федерации, является Счетная палата Российской Федерации. Наряду со Счетной палатой во всех субъектах Российской Федерации созданы и функционируют аналогичные по решаемым задачам и выполняемым функциям контрольно-счетные органы.
Органы государственного финансового контроля, образованные законодательной властью, являются постоянно действующими и подотчетны только парламентам. В своей деятельности они независимы от органов исполнительной власти и руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, конституциями (уставами) субъектов Федерации и региональным законодательством. Основными задачами контрольно-счетных органов являются:
- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
- организация и осуществление контроля за соблюдением установленного порядка распоряжения государственной собственностью;
- определение эффективности, законности и целесообразности расходов государственных средств;
- финансовая экспертиза проектов законов, а также других нормативных правовых актов органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета;
- анализ выявленных отклонений от установленных показателей бюджета и подготовки предложений, направленных на совершенствование бюджетного процесса;
- выявление незаконного, нерационального и неэффективного использования средств бюджета органами государственной власти, организациями;
- контроль за своевременностью и законностью движения бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов в уполномоченных банках, коммерческих банках и иных финансово-кредитных учреждениях и др.
В процессе исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и после завершения очередного финансового года Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы регионов контролируют полноту и своевременность поступлений финансовых средств в доходную часть бюджетов. Они осуществляют проверки законности и эффективности расходования бюджетных ассигнований по всем статьям федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации.
Нетрудно заметить, что финансовый контроль, осуществляемый органами, образованными законодательной властью, намного шире, чем тот, который проводится органами финансового контроля по линии исполнительной власти. Если основной задачей в системе контроля исполнительной власти является выявление нарушений в использовании финансовых средств, то контрольно-счетные органы не ограничиваются только этим. Они дают оценку, насколько эффективно были использованы финансовые ресурсы страны, конкретного региона, а значит, и оценивают деятельность органов исполнительной власти по их управлению.
Кроме того, в ведении органов финансового контроля законодательной власти находятся вопросы использования государственной собственности и имущества казны, управление государственными пакетами акций. Они обеспечивают контроль за прохождением бюджетных средств через банки и иные кредитные организации. Такие функции также несвойственны органам финансового контроля исполнительной власти.
Другой существенный момент заключается в том, что контрольно-счетные органы в нынешних условиях осуществления финансового контроля все шире используют в своей деятельности такой апробированный в мировой практике метод, как аудит эффективности. Он позволяет более эффективно и реально определять, насколько эффективно, результативно и рационально были использованы государственные средства. Применение данного метода в осуществлении финансового контроля вызвано необходимостью повышения результативности, действенности и эффективности государственного финансового контроля.
Согласно стандартам Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) орган государственного финансового контроля может проводить проверки эффективности и делать выводы о неэффективности расходования бюджетных средств при наличии законодательно установленного права на данный вид проверок в отношении всех областей деятельности государства, связанных с расходованием бюджетных средств.
Придавая важное значение организации аудита эффективности и чтобы контрольно-счетные органы могли реализовать свои задачи по определению эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования государственной собственности, Счетной палатой Российской Федерации была разработана методологическая база его осуществления. Принятая решением Коллегии Счетной палаты от 23 апреля 2004 г. Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств <9> была доведена до контрольно-счетных органов всех субъектов Российской Федерации.
--------------------------------
<9> См.: Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств. М., 2004.

При разработке данной Методики были использованы материалы и документы специальных семинаров и конгрессов, посвященных проблемам аудита эффективности, которые периодически проводятся в рамках международных организаций. Она содержит основные правила и процедуры, которые необходимо выполнять в процессе планирования, проведения и оформления результатов аудита эффективности.
Методика определяет аудит эффективности как проверки деятельности органов государственной власти и получателей государственных средств в целях выявления эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач. Она включает в себя следующие элементы:
"а) проверку экономности использования проверяемой организацией государственных средств, затраченных на достижение конкретных результатов ее деятельности;
б) проверку продуктивности использования проверяемой организацией трудовых, финансовых и прочих ресурсов в процессе производственной и иной деятельности, а также использования информационных систем и технологий;
в) проверку результативности деятельности проверяемой организации по выполнению поставленных перед ней задач, достижению фактических результатов по сравнению с плановыми показателями с учетом объема выделенных для этого ресурсов" <10>.
--------------------------------
<10> Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств. С. 10.

При этом отмечается, что в зависимости от поставленных целей аудит эффективности может включать один или несколько взаимосвязанных элементов либо иметь более специализированную направленность в рамках одного элемента.
Таким образом, в силу своего конституционно-правового положения контрольно-счетным органам, образованным законодательной властью, принадлежит главенствующее место в системе государственного финансового контроля в Российской Федерации. Именно они должны взять на себя функции координации деятельности контрольных органов в сфере финансов с тем, чтобы свести к минимуму дублирование полномочий и параллелизм в работе при осуществлении контрольных мероприятий.
Отсутствие на данный момент единой, законодательно закрепленной системы государственного финансового контроля в стране, где должны быть нормативно определены место и полномочия всех органов финансового контроля (по линии как законодательной, так и исполнительной властей), не способствует укреплению системы государственного контроля и повышению его авторитета. Несогласованность в действиях контролирующих органов, слабый обмен опытом работы и информацией о проведенных проверках и ревизиях напрямую сказываются на качестве контроля как на уровне Российской Федерации, так и на уровне конкретных территорий. В этих условиях положительную роль сыграло бы решение вопроса, который уже не раз поднимался Счетной палатой Российской Федерации, - создание при Президенте Российской Федерации Координационного совета руководителей органов государственного контроля <11>.
--------------------------------
<11> См.: Степашин С.В. Качество контроля намного важнее его количества. С. 10.

На сегодняшний день весьма актуальным и проблематичным остается также вопрос структуры и иерархии контрольных органов в системе государственного финансового контроля. Данный аспект контроля в России до сих пор не упорядочен. Причиной тому отсутствие утвержденной единой концепции государственного финансового контроля и федерального закона о государственном финансовом контроле в Российской Федерации.
Как правило, в развитых демократических государствах функционирование высшего органа государственного финансового контроля имеет конституционную основу. На это прямо указывается в Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля - основополагающем документе Международной организации высших контрольных органов. Декларация определяет, что учреждение высшего контрольного органа и необходимая степень его независимости должны быть заложены в конституции <12>. Таким конституционным органом в нашей стране на сегодняшний день является Счетная палата Российской Федерации.
--------------------------------
<12> См.: Лимская декларация о руководящих принципах финансового контроля. Концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации: Материалы научно-практической конференции "Единая концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации" / Ред. кол.: С.А. Агапцов, Л.В. Войтенко, А.В. Коровников, Б.Г. Преображенский, А.Н. Семиколенных, К.В. Сурков. М.: Изд. дом "Финансовый контроль", 2002. С. 83.

С учетом современных требований к функционированию системы государственного финансового контроля, на наш взгляд, наиболее рациональным представляется следующая ее структура:
- Счетная палата Российской Федерации;
- федеральный орган государственного финансового контроля исполнительной власти;
- территориальные органы финансового контроля федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контрольные функции в сфере финансов;
- контрольно-счетные органы, образуемые законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
- контрольные органы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Практически предложенная структура во многом отражает уже фактически сложившуюся схему. Только в качестве федерального органа финансового контроля исполнительной власти выступает не один, а два органа: Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральное казначейство. При определенных условиях, по нашему мнению, эти две близкие друг другу по функциональному назначению государственные структуры можно было бы объединить в одну. Таким образом, на наш взгляд, было бы обеспечено более эффективное функционирование системы государственного финансового контроля в Российской Федерации.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ