Регулирование режима земель национальных парков и развитие туристической деятельности. Статьи по предмету Земельное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Земельное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПАРКОВ И РАЗВИТИЕ ТУРИСТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

С.Н. ОГЛЫ МАМЕДОВ, М.В. АВРАМЕНКО

В настоящее время территория Российской Федерации насчитывает более 62 национальных парков с общей численностью 380 тыс. жителей, проживающих в населенных пунктах, расположенных в пределах их территорий <1>.
--------------------------------
<1> Шабунько Ю.А. Проблемы приватизации земельных участков, находящихся в границах национальных парков // Тенденции развития науки и образования. 2021. N 73-5. С. 159.

Землям, которые принадлежат национальным паркам, присвоен статус особо охраняемых территорий в связи с тем, что они признаны объектами общенационального достояния <2>. Основополагающим положением в содержании указанного статуса таких территорий является запрет на осуществление деятельности, противоречащей целям и задачам национального парка, которая может нанести ущерб не только данным территориям, но и объектам, находящимся в пределах их границ <3>.
--------------------------------
<2> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (ред. от 06.02.2023) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.03.2023) // СПС "КонсультантПлюс".
<3> Доков А. Особенности правового режима земель национальных парков / Отв. ред. Н. Кулешова // Право и политика: теоретические и практические проблемы: Сб. материалов 5-й Междунар. науч.-практ. конф. (Рязань, 7 - 20 декабря 2017 г.). Вып. 5. 2017. С. 59.

Защита земель особо охраняемых территорий нацелена на сохранение данных территорий и уникальных объектов, включенных в их границы. Одним из способов защиты является ограничение их оборотоспособности, однако стоит обратить внимание: в отличие от земель, находящихся в границах заповедников, на территориях национальных парков в ограниченном объеме, но допускается ведение хозяйственной деятельности.
Присущий таким районам правовой режим порождает наличие существенных ограничений и запретов, касающихся пользования такими землями. Так, например, один из запретов заключался в невозможности отчуждения земель, находящихся в границах населенного пункта и составляющих резерв территорий национальных парков. Также стоит отметить, что предоставление данных земель для ведения на их территориях садоводства, огородничества, индивидуального жилого строительства недопустимо.
В Постановлении Совета Министров - Правительства РФ от 10 августа 1993 г. N 769 "Об утверждении Положения о национальных природных парках Российской Федерации" указано, что земли, принадлежащие национальным природным паркам, а также их недра и водные пространства, находящиеся на их территории ресурсы, как растительного, так и животного мира, историко-культурные объекты, здания, сооружения являются исключительно федеральной собственностью <4>.
--------------------------------
<4> Постановление Совета Министров - Правительства РФ от 10 августа 1993 г. N 769 "Об утверждении Положения о национальных природных парках Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Из анализа положений Земельного кодекса РФ следует, что земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности <5>.
--------------------------------
<5> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (ред. от 06.02.2023) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.03.2023) // СПС "КонсультантПлюс".

Сложившаяся ситуация осложнялась тем, что большинство земельных участков, находящихся в границах национальных парков, располагались на территориях населенных пунктов. Как отметил бывший Глава комитета Совета Федерации Российской Федерации по природопользованию А.П. Майоров: "Правовой статус земель национальных парков ограничивает демократические, конституционные права граждан, которые проживают в пределах данных территорий" <6>. Также к вышесказанному следует добавить, что на этих территориях было невозможно реализовать социально-экономические и иные проекты, разработанные органами местного самоуправления.
--------------------------------
<6> Шабунько Ю.А. Проблемы приватизация земельных участков, находящихся в границах национальных парков // Тенденции развития науки и образования. 2021. N 73-5. С. 159.

Так, например, в 2011 г. в Вологодской области была предпринята попытка предоставить семьям, имеющим трех и более детей, земельные участки, находящиеся в границах данного субъекта <7>. Однако на практике реализовать данный проект оказалось невозможно в связи с тем, что большую часть территории области занимает парк "Русский Север".
--------------------------------
<7> Симонов В.И. Некоторые вопросы практики применения законодательства, устанавливающего режим земель особо охраняемых территорий // Вестник СГЮА. 2012. N 6(89). С. 207.

В 2020 г. в земельное законодательство Российской Федерации были внесены изменения, касающиеся правового режима земель, находящихся в границах национальных парков. Поводом к принятию таких радикальных изменений послужило ограничение прав лиц, проживающих в пределах границ данных территорий.
После их принятия (в настоящее время) оборот земель, находящихся в пределах населенного пункта и имеющих статус особо охраняемых территорий, не ограничивается. Внесенные изменения предоставили право передавать такие земельные участки в собственность не только муниципалитета, но и физических и юридических лиц.
В свою очередь, права частных лиц в отношении распоряжения данными землями ограничены законом. Они получили возможность заниматься на своем участке только определенными видами деятельности, например вести добычу и разведку подземных вод, заготавливать и собирать лесные ресурсы, а также вести садоводческое и огородническое хозяйство при условии соблюдения норм законодательства <8>.
--------------------------------
<8> Шабунько Ю.А. Указ. соч. С. 160.

Стоит отметить, что сам процесс приватизации таких территорий представляет собой сложную процедуру и возможен при условии, что населенный пункт, в границах которого находятся эти земли, должен быть создан ранее, чем за ним закреплен статус национального парка. Таким образом, право собственности на земельный участок, находящийся в границах национального парка, сохраняется у лица в том случае, если данное право возникло до создания самого национального парка. Необходимо обратить внимание на то, что еще одним из обязательных требований приватизации земель национальных парков является наличие о данных участках сведений, закрепленных в ЕГРН.
Ведение социально-экономической деятельности на землях, принадлежащих национальным паркам, осуществляется на основании согласованных генеральных планов, правил землепользования и застройки. На этих территориях при соблюдении данной нормы возможно осуществление строительства, разрешение на которое выдается органами местного самоуправления путем согласования данных действий на федеральном уровне с Министерством природы Российской Федерации.
В некоторых районах национального парка с более лояльным природоохранным режимом разрешается строительство и эксплуатация различных объектов туристического сервиса, например таких, как гостиницы, турбазы <9>. В этом случае существует обязанность согласования прав на ведение определенных видов деятельности с учреждением, осуществляющим полномочия собственника в отношении этого объекта. Отсутствие такого соглашения способствует нарушению режима особой охраны территорий национального парка. В дальнейшем это возможность привлечения лица к административной ответственности, предусмотренной ст. 8.39 КоАП РФ.
--------------------------------
<9> Дыков А.Н. Особенности правового режима земель национальных парков / Отв. ред. Н.Н. Кулешова // Право и политика: теоретические и практические проблемы: Сб. материалов 5-й Междунар. науч.-практ. конф. (Рязань, 7 - 20 декабря 2017 г.). Выпуск 5. 2017. С. 59.

На основании п. 5 ст. 58 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" земли, находящиеся в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие особо ценное значение, не подлежат приватизации <10>. Несмотря на прямое указание в законодательстве Российской Федерации о запрете на приватизацию земельных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, зачастую органы местного самоуправления предоставляют такие территории в собственность <11>.
--------------------------------
<10> Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ (ред. от 11.06.2021) "Об особо охраняемых природных территориях" // СПС "КонсультантПлюс".
<11> Лавров В.В. Приватизация земельных участков в границах особо охраняемых природных территорий // Криминалистъ. 2017. N 2(21). С. 76.

Так, например, Администрация Курортного района г. Санкт-Петербурга заключила с жителями города договоры, на основании которых земельные участки, находящиеся в границах особо охраняемых территорий, передавались в собственность предусмотренных договором лиц. Данная спорная ситуация разрешилась судебным решением Зеленогорского районного суда г. Санкт-Петербурга, в котором указанные договоры были признаны недействительными <12>.
--------------------------------
<12> Лубсанова Н.Б., Максанова Л.Б.-Ж., Бардаханова Т.Б. Национальный парк и местное население: оценка / Под ред. В.И. Ресина // Современные проблемы управления проектами в инвестиционно-строительной сфере и природопользовании: Сб. материалов XI Междунар. науч.-практ. конф., посвященной 25-летнему юбилею кафедры и 114-летию РЭУ им. Г.В. Плеханова (Москва, 16 июня 2021 г.). М.: Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова, 2021. С. 117.

Создание особо охраняемых природных территорий имеет в первую очередь цель сохранения биологического разнообразия. Рассмотрение таких территорий в контексте реализации задач развития субъектов Российской Федерации или повышения благосостояния местных жителей в целом весьма затруднительно, что способствует конфликту отношений между администрациями и людьми, проживающими на этих территориях <13>.
--------------------------------
<13> Лубсанова Н.Б., Максанова Л.Б.-Ж., Бардаханова Т.Б. Правовые и социальные аспекты землепользования в национальных парках // Ресурсная экономика, изменение климата и рациональное природопользование: Сб. материалов XVI Междунар. науч.-практ. конф. Российского общества экологической экономики (Красноярск, 5 - 10 июля 2021 г.) / Отв. за вып. Д.А. Козяева. Красноярск: Сиб. федер. ун-т, 2021. С. 101.

Незаконная массовая застройка прибрежной зоны озера Плещеева, являющейся территорией национального парка "Плещеево Озеро", коснулась города Переславля-Залесского <14>. В СМИ города Переславля-Залесского была опубликована статья о том, что разработанный с существенными нарушениями генплан города позволил застройщикам в районе Александровой горы, представляющей собой объект культурного наследия России федерального значения, возобновить массовую застройку в связи с тем, что земли данной территории были размежеваны по 15 соток для последующей застройки <15>.
--------------------------------
<14> Как нарушен закон в Переславле-Залесском. URL: http://rodina-pereslavl.pravorg.ru/?page_id=1081 (дата обращения: 22.03.2023).
<15> В Переславле из частной собственности изъяли несколько участков на берегу Плещеева озера. URL: https://yarnovosti.com/news/v-pereslavle-iz-chastnoy-sobstvennosti-izyali-neskolko-uchastkov-na-beregu-pleshcheeva-ozera/ (дата обращения: 25.03.2023).

Жителей Переславля беспокоило, что в связи с массовым незаконным строительством увеличиваются риски снижения качества воды в озере, исчезновения редких видов растений и животных, занесенных в Красную книгу, что в целом приведет к ухудшению экологии озера, жизни и здоровья людей.
Если проанализировать текущее состояние кадастровой карты, включающей территории побережья Плещеева озера от Никитской слободы до Александровой горы, то можно увидеть значительное количество земельных участков, находящихся на площадях, имеющих историческую и культурную значимость для города Переславля-Залесского, которые переданы под застройку.
Ситуацию, сложившуюся в Переславле-Залесском, 27 февраля 2019 г. разрешил Ярославский областной суд, который признал не соответствующими закону Правила землепользования и застройки. 1 февраля 2023 г. апелляционная коллегия Ярославского областного суда признала недействительным постановление, касающееся застройки территории ДНТ "Петровские грезы", "Никитская слобода", "Переславская благодать" <16>. В прокуратуре Ярославской области сообщили, что по решению суда из частной собственности были изъяты участки, расположенные на берегу Плещеева озера и находящиеся в зоне санитарной охраны, которые граждане смогли купить из-за принятого с нарушениями генплана <17>.
--------------------------------
<16> Важное судебное решение. URL: http://rodina-pereslavl.pravorg.ru (дата обращения: 22.03.2023).
<17> Как нарушен закон в Переславле-Залесском. URL: http://rodina-pereslavl.pravorg.ru/?page_id=1081 (дата обращения: 22.03.2023).

Анализ судебной практики позволяет сделать вывод о том, что большинство споров связано с полномочиями органов местного самоуправления, которые касаются распоряжения земельными участками, включенными в границы национальных парков <18>.
--------------------------------
<18> Качушкин С.В. К вопросу о соотношении номинального и фактического правового статуса национальных парков в соответствии с российским законодательством и сложившейся общественной практикой // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. N 9. С. 15.

Несмотря на существенные противоречия и возникающие трудности, принятые изменения позволили гражданам приватизировать земли в населенных пунктах, расположенных в пределах территории национальных парков, что существенно расширяет возможности оформления прав на земельные участки в границах населенных пунктов, сведения о которых внесены в ЕГРН.
Увеличился объем прав органов местного самоуправления, которым внесенные в законодательство изменения дали возможность в полном объеме воплотить программы социально-экономического, культурного и иного развития на территории муниципальных субъектов, расположенных в пределах границ национальных парков.
Территории национальных парков имеют особую ценность и значимость, поскольку они используются для культурных, научных и просветительских задач, а также в целях развития туризма <19>. В настоящее время именно туристическая деятельность является одним из основных направлений развития современных национальных парков, которые разрабатывают различные специальные программы и маршруты, позволяющие людям отдыхать на природе, рассматривать уникальные ландшафты и наблюдать за жизнью флоры и фауны <20>.
--------------------------------
<19> Шаптукаева А.А. Развитие экологического туризма в России // Новые импульсы развития: вопросы научных исследований. 2020. N 4. С. 213.
<20> Джанджугазова Е.А. Формирование стратегии развития регионального туристско-рекреационного комплекса: Автореф. дис. ... докт. экон. наук. М., 2015. С. 137.

В пояснительной записке к проекту Федерального закона от 30 декабря 2020 г. N 505-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" указывается цель совершенствования законодательства - обеспечение баланса сохранения объектов природного и культурного наследия национальных парков и интересов населения. Однако видится, что обеспокоенность разработчиков законопроекта в большей степени выражалась в обеспечении интересов населения, нежели в сохранении природоохранной зоны, поскольку в качестве возможных последствий принятия законопроекта раскрыты только социальные и экономические аспекты, а вот сохранение объектов природного и культурного наследия национальных парков в рамках реализации положений данного Закона не содержится <21>. Поэтому мнение, что Федеральный закон N 505-ФЗ принят в большей мере с целью социально-экономического развития территорий в ущерб экологическому - сохранению природоохранных зон, весьма обоснованно. Новые правила могут повлечь ослабление правового режима специальной охраны национальных парков и привести к существенному сокращению площади природоохранных зон.
--------------------------------
<21> Нижник Л.С. Правовое регулирование предоставления земельных участков в границах национальных парков // Пробелы в праве в условиях цифровизации: Сб. науч. трудов. М., 2022. С. 251.

Таким образом, для правильного использования земель, находящихся в границах национальных парков, имеющих статус особо охраняемых природных территорий, со стороны государства должны быть приняты меры, направленные на недопущение их нецелевого использования частными лицами. В пределах национальных парков может быть допустимо только то землепользование, которое в первую очередь должно обеспечивать сохранение природных комплексов, уникальных природных и иных участков и объектов, а также создание условий для регулируемого туризма и отдыха.

Литература

1. Джанджугазова Е.А. Формирование стратегии развития регионального туристско-рекреационного комплекса: Автореферат диссертации доктора экономических наук / Е.А. Джанджугазова. Москва, 2015. 255 с.
2. Качушкин С.В. К вопросу о соотношении номинального и фактического правового статуса национальных парков в соответствии с российским законодательством и сложившейся общественной практикой / С.В. Качушкин // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. N 9. С. 13 - 16.
3. Качушкин С.В. Проблема соотношения правовых режимов территорий национальных парков и расположенных на них населенных пунктов в Российской Федерации // Экологическое право. 2020. N 5. С. 36 - 39.
4. Лубсанова Н.Б. Национальный парк и местное население: оценка воздействия / Н.Б. Лубсанова, Л.Б.-Ж. Максанова, Т.Б. Бардаханова // Современные проблемы управления проектами в инвестиционно-строительной сфере и природопользовании: Материалы XI Международной научно-практической конференции, посвященной 25-летнему юбилею кафедры и 114-летию РЭУ им. Г.В. Плеханова (г. Москва, 16 июня 2021 г.): Сборник научных статей / Ответственный редактор В.И. Ресин. Москва: Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова, 2021. С. 115 - 121.
5. Лубсанова Н.Б. Правовые и социальные аспекты землепользования в национальных парках / Н.Б. Лубсанова, Л.Б.-Ж. Максанова, Т.Б. Бардаханова // Ресурсная экономика, изменение климата и рациональное природопользование: Материалы XVI Международной научно-практической конференции Российского общества экологической экономики (г. Красноярск, 5 - 10 июля 2021 г.): Сборник научных статей / Члены редакционной коллегии: С.Н. Бобылев, Е.Б. Бухарова, И.П. Глазырина [и др.]; Ответственный редактор Д.А. Козяева. Красноярск: Сибирский федеральный университет, 2021. С. 99 - 102.
6. Нижник Л.С. Правовое регулирование предоставления земельных участков в границах национальных парков / Л.С. Нижник // Пробелы в праве в условиях цифровизации: Сборник научных статей / Редакторы: Д.А. Пашенцев, М.В. Залоило. Москва: Инфотропик Медиа, 2022. С. 411 - 415.
7. Симонов В.И. Некоторые вопросы практики применения законодательства, устанавливающего режим земель особо охраняемых территорий / В.И. Симонов // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2012. N 6(89). С. 205 - 210.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Земельное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ