Проблемы правового регулирования использования и охраны лесов на землях сельскохозяйственного назначения. Статьи по предмету Земельное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Земельное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЛЕСОВ НА ЗЕМЛЯХ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ

Г.А. ВОЛКОВ, А.К. ГОЛИЧЕНКОВ, Н.Г. НАРЫШЕВА

По данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации за 2021 г. (С. 13, таблица 1.2; С. 38, п. 1.2.5) <1>, в составе земель сельскохозяйственного назначения отдельно учитываются лесные площади <2>, которые составляют 21 109,6 тыс. га (5,6% от площади всей категории земель), и земли под лесными насаждениями - 19 216,3 тыс. га (5,1% от площади всей категории земель). Таким образом, леса, лесные насаждения на землях сельскохозяйственного назначения занимают около 10% площади земель сельскохозяйственного назначения или примерно 2% площади всей территории Российской Федерации, что сопоставимо с площадью земель особо охраняемых природных территорий, земель водного фонда или земель населенных пунктов.
--------------------------------
<1> Подготовлен Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии. URL: https://rosreestr.gov.ru/ (дата обращения: 19.06.2023).
<2> Земельные участки, покрытые лесом, - лесные площади, занятые древесной, кустарниковой растительностью с полнотой насаждения от 0,3 до 1, и не покрытые лесом.

Согласно п. 1 и 2 ст. 77 Земельного кодекса Российской Федерации <3> (далее - Земельный кодекс РФ) землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, мелиоративными защитными лесными насаждениями, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми в целях осуществления прудовой аквакультуры), объектами капитального строительства, некапитальными строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. Соответственно, по смыслу п. 1 и 2 ст. 77 Земельного кодекса РФ леса, расположенные на землях сельскохозяйственного назначения, могут быть только защитными лесными насаждениями или многолетними насаждениями. Однако, как обоснованно рассуждает А.А. Воронцова, лесные насаждения на землях сельскохозяйственного назначения не ограничиваются защитными лесными насаждениями <4>.
--------------------------------
<3> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
<4> См.: Воронцова А.А. Некоторые особенности правового регулирования лесов (лесных насаждений), расположенных на землях различных категорий // Экологическое право. 2012. N 5. С. 4.

В свою очередь, Лесной кодекс Российской Федерации <5> (далее - Лесной кодекс РФ) в первоначальной редакции и вплоть до 2018 г. не предусматривал каких-либо правил в отношении лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения. Таким образом, правовой режим таких лесов имел полную неопределенность.
--------------------------------
<5> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.

Правовая неопределенность в рассматриваемой сфере усугублялась тем, что в ст. 13 Земельного кодекса РФ установлена обязанность правообладателей земельных участков по защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, выполнение которой обеспечивается применением мер административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <6>. Из приведенных норм следует, что совокупность лесных насаждений, которая возникла в результате зарастания земель сельскохозяйственного назначения деревьями и кустарниками за последние 30 лет, по смыслу земельного законодательства является не объектом использования и охраны, а объектом, подлежащим уничтожению.
--------------------------------
<6> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (часть 1). Ст. 1.

Проблема правового режима лесных насаждений на землях сельскохозяйственного назначения вызывала сложности в правоприменительной практике, длительно обсуждалась в литературе, что привело к разработке и принятию Федерального закона 2018 г. <7>, вступившего в силу с 1 июля 2019 г.
--------------------------------
<7> См.: Федеральный закон от 27 декабря 2018 г. N 538-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования отношений, связанных с обеспечением сохранения лесов на землях лесного фонда и землях иных категорий" // СЗ РФ. 2018. N 53 (часть I). Ст. 8464.

В Лесном кодексе РФ была изменена ст. 6 о лесах, расположенных на землях, не относящихся к землям лесного фонда, в части их расположения на землях сельскохозяйственного назначения, и включена глава 18 "Леса, расположенные на землях, не относящихся к землям лесного фонда" <8>, содержащая ст. 123 "Леса, расположенные на землях сельскохозяйственного назначения".
--------------------------------
<8> В ней содержатся: статья 120 "Общие положения о лесах, расположенных на землях, не относящихся к землям лесного фонда"; статья 121 "Леса, расположенные на землях обороны и безопасности"; статья 122 "Леса, расположенные на землях населенных пунктов"; статья 123 "Леса, расположенные на землях сельскохозяйственного назначения".

В ст. 123 Лесного кодекса РФ, с одной стороны, было установлено правило, что на землях сельскохозяйственного назначения могут располагаться леса, которые подлежат освоению с соблюдением целевого назначения таких земель (ч. 1), а с другой стороны, определение особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, отнесено к полномочиям Правительства Российской Федерации.
Во исполнение ч. 2 ст. 123 Лесного кодекса РФ было принято Постановление Правительства Российской Федерации, которым утверждено Положение об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения <9> (далее - Положение о "сельскохозяйственных" лесах).
--------------------------------
<9> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2020 г. N 1509 "Об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения" // СЗ РФ. 2020. N 39. Ст. 6081.

Из Положения о "сельскохозяйственных" лесах следует, что:
1) оно не распространяется на мелиоративные защитные лесные насаждения (п. 2) и по сути на леса, расположенные на находящихся в государственной, муниципальной собственности землях сельскохозяйственного назначения или на земельных участках, не предоставленных в пользование третьим лицам (п. 14);
2) содержание правового режима лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, устанавливается только на определенный промежуток времени - или до начала проведения культуртехнической мелиорации в целях вовлечения таких земель в сельскохозяйственный оборот в соответствии со ст. 8 Федерального закона от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель" <10>, или до принятия в установленном порядке решения о переводе таких земель или земельных участков в категорию земель лесного фонда. В этот период времени правообладатели обязаны осуществлять использование, охрану, защиту и уход за такими лесами в соответствии с лесным законодательством и с учетом Положения о "сельскохозяйственных" лесах (п. 8);
3) в течение указанного выше промежутка времени, начало течения срока завершения которого определено в 2 года либо со дня вступления в силу Положения о "сельскохозяйственных" лесах, либо со дня регистрации права на соответствующий земельный участок, и который завершается либо началом проведения культуртехнической мелиорации, либо принятия в установленном порядке решения о переводе таких земель или земельных участков в категорию земель лесного фонда, правообладатели земельных участков осуществляют использование, охрану, защиту и уход за такими лесами в соответствии с лесным законодательством и с учетом Положения о "сельскохозяйственных" лесах (п. 7, 8);
4) в течение указанного выше промежутка времени правообладатель земельного участка вправе направить уведомление в уполномоченные органы об использовании лесов, расположенных на таком земельном участке, с указанием вида или видов использования лесов, предусмотренных п. 1 - 10.1, 13 - 15 ч. 1 ст. 25 Лесного кодекса РФ, без возможности размещения в соответствующих лесах зданий, строений, сооружений, не предусмотренных в п. 2 ст. 77 Земельного кодекса РФ. В случае направления такого уведомления наличие на 50 и более процентах площади земельного участка зарастания древесно-кустарниковой растительностью не является признаком неиспользования земельных участков по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации (п. 7);
5) правообладатель при принятии решения о прекращении использования лесов, расположенных на соответствующем земельном участке, о вовлечении такого земельного участка в сельскохозяйственный оборот и проведении на нем культуртехнической мелиорации уведомляет уполномоченные органы о прекращении деятельности по использованию лесов на соответствующем земельном участке (п. 9).
--------------------------------
<10> См.: Федеральный закон от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 142.

Другие требования по использованию, охране, защите и воспроизводству лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, были установлены достаточно лояльные, среди них:
- при осуществлении использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, допускается сплошная и выборочная рубка лесных насаждений любой интенсивности и любого возраста, за исключением сплошных рубок лесных насаждений в лесах, расположенных в водоохранных зонах, а также в нерестоохранных полосах лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, кроме случаев, без которых не обойтись для сохранения целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций, при условии наличия в Едином государственном реестре недвижимости сведений о местоположении границ такого земельного участка (п. 10, 11);
- учет, маркировка, транспортировка и декларирование сделок с древесиной, полученной в результате рубок лесных насаждений при осуществлении использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, осуществляются в соответствии с требованиями, установленными лесным законодательством Российской Федерации (п. 15);
- правообладатели представляют в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные на обеспечение государственного управления агропромышленным комплексом субъекта Российской Федерации, сведения об использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов (п. 22).
Таким образом, направленность правового регулирования использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, преимущественно была нацелена на освобождение этих земель от леса, что соответствует ч. 1 ст. 123 Лесного кодекса РФ - "на землях сельскохозяйственного назначения могут располагаться леса, которые подлежат освоению с соблюдением целевого назначения таких земель".
В то же время Положение о "сельскохозяйственных" лесах, принятое в реализацию ст. 6 и 123 Лесного кодекса РФ, допускало особый вид предпринимательской деятельности на землях сельскохозяйственного назначения - "создание лесных плантаций и их эксплуатация", предусмотренный в ст. 42 Лесного кодекса РФ.
Соответственно, в Положении о "сельскохозяйственных" лесах по сути был предусмотрен выбор использования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, на которых расположены леса, по желанию правообладателя земельного участка, реализуемый в уведомительном порядке, состоящий из 3 вариантов: 1) осуществлять использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов; 2) осуществлять особый вид предпринимательской деятельности на землях сельскохозяйственного назначения - "создание лесных плантаций и их эксплуатация"; 3) прекратить деятельность по использованию лесов, вовлечь земельный участок в сельскохозяйственный оборот путем проведения на нем культуртехнической мелиорации - ликвидировать лес.
Все это свидетельствует о противоречии между ст. 123 Лесного кодекса РФ и основными принципами лесного законодательства, включая принцип сохранения лесов, в том числе посредством их охраны, защиты, воспроизводства, лесоразведения (п. 5 ст. 1 Лесного кодекса РФ), между ст. 123 Лесного кодекса РФ и ст. 77, 78 Земельного кодекса РФ, а также между ст. 123 Лесного кодекса РФ и Положением о "сельскохозяйственных" лесах, правовой неопределенности, являющейся коррупциогенным фактором.
В июне 2022 г. в Положение о "сельскохозяйственных" лесах были внесены изменения <11>. Эти изменения вступили в силу с момента официального опубликования, к которому с учетом правоприменительной практики приравнивается официальное размещение, в данном случае - 10 июня 2022 г., за исключением изменения п. 12, изложенного в новой редакции, которое вступает в силу с 1 января 2024 г.
--------------------------------
<11> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 8 июня 2022 г. N 1043 "О внесении изменений в Положение об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения" // СЗ РФ. 2022. N 24. Ст. 4068.

В самом Постановлении Правительства Российской Федерации от 8 июня 2022 г. N 1043 предусмотрено, что правообладатели земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, на которых расположены леса, направившие до дня вступления в силу настоящего Постановления уведомления об использовании лесов, обязаны направить (вновь!) в территориальные органы Россельхознадзора заявления об использовании земельных участков в целях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в течение одного года со дня вступления в силу настоящего Постановления (п. 2). При этом до принятия в отношении таких заявлений межведомственной комиссией положительных решений о возможности такого использования лесов их использование не допускается (п. 3).
В то же время предусмотрена оговорка, что если в территориальный орган Россельхознадзора направлено заявление в указанный выше срок, то наличие на 50 и более процентах площади земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения зарастания древесно-кустарниковой растительностью до рассмотрения такого заявления не является признаком неиспользования земельных участков по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации (п. 4).
Соответственно, в достаточно определенном смысле нормам п. 2 и 3 этого Постановления Правительства Российской Федерации 8 июня 2022 г. N 1043 придана обратная сила.
Так, до рассмотрения этих заявлений и принятия в отношении таких заявлений межведомственной комиссией положительных решений о возможности использования лесов их использование не допускается. В этом качестве положительные решения межведомственной комиссией являются именно разрешениями. Соответственно, уведомительный порядок изменен на разрешительный, так как взамен ранее поданных уведомлений правообладателям таких земельных участков необходимо вновь подать заявления и получить разрешения, которыми по сути являются указанные решения.
Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации в своих актах <12>, среди которых Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 июля 2022 г. N 34-П (п. 3.1 и 4) имеет наиболее обобщающий характер, неоднократно выражал позицию, что основным принципом существования закона во времени является немедленное действие; придание обратной силы закону - исключительный тип его действия во времени, использование которого относится к прерогативе законодателя; при этом либо в тексте закона содержится специальное указание о таком действии во времени, либо в правовом акте о порядке вступления закона в силу имеется подобная норма; законодатель, реализуя свое исключительное право на придание закону обратной силы, учитывает специфику регулируемых правом общественных отношений. Законодатель должен в числе прочего руководствоваться вытекающим из положений Конституции Российской Федерации <13> принципом поддержания доверия граждан к закону и действиям государства. Это предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость придания обратной силы установлениям, ухудшающим положение граждан, а также безусловное гарантирование прав и законных интересов субъектов длящихся правоотношений в случае изменения нормативных параметров их реализации.
--------------------------------
<12> См.: Решение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 октября 1993 г. N 81-р // ВКС РФ. 1994. N 6; Постановления Конституционного Суда Российской Федерации: от 22 апреля 2014 г. N 12-П // СЗ РФ. 2014. N 17. Ст. 2081; от 15 февраля 2016 г. N 3-П // СЗ РФ. 2016. N 8. Ст. 1167; от 21 июля 2022 г. N 34-П // СЗ РФ. 2022. N 31. Ст. 5807; Определения Конституционного Суда Российской Федерации: от 18 января 2005 г. N 7-О // ВКС РФ. 2005. N 3; от 25 января 2007 г. N 37-О-О; от 15 апреля 2008 г. N 262-О-О; от 20 ноября 2008 г. N 745-О-О; от 16 апреля 2009 г. N 504-О-О; от 16 июля 2009 г. N 691-О-О; от 23 марта 2010 г. N 410-О-О; от 22 апреля 2010 г. N 606-О-О; от 24 февраля 2011 г. N 135-О-О; от 20 октября 2011 г. N 1456-О-О; от 29 января 2015 г. N 211-О; от 23 апреля 2015 г. N 821-О; от 2 июля 2015 г. N 1539-О // СПС "КонсультантПлюс".
<13> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 12 декабря.

На недопустимость придания нормативному правовому акту обратной силы, если он ухудшает положение участника гражданского оборота, было обращено внимание Верховным Судом Российской Федерации в Обзоре судебной практики 2022 г. (п. 17) <14>.
--------------------------------
<14> См.: Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2022). Утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 1 июня 2022 г. // БВС РФ. 2022. N 7 (начало); БВС РФ. 2022. N 8 (окончание).

Таким образом, придание обратной силы нормам п. 2 и 3 подзаконного нормативного правового акта - Постановления Правительства Российской Федерации от 8 июня 2022 г. N 1043, ухудшающим положение правообладателей земельных участков, противоречит общеправовому принципу действия закона во времени, принципу поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, вытекающим из положений Конституции Российской Федерации, выраженных в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации.
Придание обратной силы нормам п. 2 и 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 8 июня 2022 г. N 1043 затронуло правообладателей земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения с расположенными на ними лесами, которые на основании п. 4 и 7 Положения о "сельскохозяйственных" лесах (в редакции 2020 г.) выбрали вид использования лесов "создание лесных плантаций и их эксплуатация", направили уведомление об использовании лесов путем создания лесных плантаций и их эксплуатации, начали их создание и эксплуатацию.
Другими принципиальными изменениями собственно Положения о "сельскохозяйственных" лесах являются следующие.
В п. 1 Положения о "сельскохозяйственных" лесах определено, что относится к таким лесам: лесные насаждения и (или) древесно-кустарниковая растительность, расположенные на земельных участках сельскохозяйственного назначения, на которых расположены леса площадью более 0,5 га с деревьями высотой более 5 метров и лесным растительным покровом, составляющим более 75 процентов площади земельного участка, с показателями сомкнутости крон древесного и кустарникового яруса 0,8 - 1 при одновременном наличии указанных признаков.
Заметим, что в данном Положении во взаимосвязи со ст. 123 Лесного кодекса РФ понятия "древесно-кустарниковая растительность" и "лесные насаждения" по сути отождествлены, а в Лесном кодексе РФ понятие "древесно-кустарниковая растительность" отсутствует.
Следует обратить внимание, что в прежнем лесном законодательстве понятие "древесно-кустарниковая растительность" было четко отграничено от понятия "лес" <15>. С принятием Лесного кодекса РФ в 2006 г. в п. 2 ст. 77 Земельного кодекса РФ слова "древесно-кустарниковая растительность, предназначенная для защиты земель" (а по сути - понятие "древесно-кустарниковая растительность") были заменены на слова "лесные насаждения" (по сути - на понятие "лесные насаждения").
--------------------------------
<15> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ (статьи 5, 134 - 136) // СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610. Утратил силу; Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5279; Закон РСФСР от 8 августа 1978 г. "Об утверждении Лесного кодекса РСФСР" (вместе с Лесным кодексом РСФСР). Статья 5 Лесного кодекса РСФСР // ВВС РСФСР. 1978. N 32. Ст. 846, 847.

Более того, указанный в п. 1 Положения о "сельскохозяйственных" лесах критерий, что относится к таким лесам, абсолютно не коррелирует с раскрытием понятия "лесные земли" в п. 221 Лесоустроительной инструкции <16>, особенно, что касается лесных насаждений искусственного происхождения и плантаций лесных древесных пород, предназначенных для ускоренного выращивания лесных насаждений с целью получения целевых сортиментов или древесной массы для последующей переработки.
--------------------------------
<16> К лесным землям, на которых расположены леса, относятся: а) земли, занятые лесными насаждениями естественного и искусственного происхождения с полнотой 0,4 и выше в возрасте молодняков и с полнотой 0,3 и выше в возрасте, превышающем возраст молодняков; б) земли, занятые кустарниками, на которых в силу естественно-географических условий не могут произрастать древесные породы или на которых специально организуются кустарниковые хозяйства, в том числе прутяных и высокотаннидных ив, орехоплодных, технических культур; в) плантации лесных древесных пород, предназначенные для ускоренного выращивания лесных насаждений с целью получения целевых сортиментов или древесной массы для последующей переработки.

В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" <17> коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
--------------------------------
<17> См.: Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609.

Правовая неопределенность непосредственно связана с коррупциогенным фактором, о чем свидетельствует правоприменительная практика Верховного Суда Российской Федерации <18>. Заметим, что подавляющее количество приведенных примеров связано с правовым регулированием охраны окружающей среды и использованием природных ресурсов.
--------------------------------
<18> См.: Апелляционные определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 22 июня 2017 г. N 46-АПГ17-15, от 6 апреля 2017 г. N 32-АПГ17-1, от 24 июня 2015 г. N 71-АПГ15-3, от 5 февраля 2014 г. N 4-АПГ13-15, от 26 июня 2013 г. N 5-АПГ13-20, от 30 мая 2012 г. N 81-АПГ12-1, от 30 мая 2012 г. N 46-АПГ12-6 // Архив Верховного Суда Российской Федерации.

Таким образом, определение лесов и древесно-кустарниковой растительности, содержащееся в Положении о "сельскохозяйственных" лесах, имеющее признаки правовой неопределенности, является коррупциогенным фактором.
В п. 4 Положения о "сельскохозяйственных" лесах из разрешенных видов использования лесов на землях сельскохозяйственного назначения изъят вид "создание лесных плантаций и их эксплуатация" при сохранении вида "создание лесных питомников и их эксплуатация".
По смыслу ст. 42 Лесного кодекса РФ создание лесных плантаций и их эксплуатация представляют собой предпринимательскую деятельность, связанную с выращиванием лесных насаждений определенных пород (целевых пород), к которым относятся лесные насаждения искусственного происхождения, за счет которых обеспечивается получение древесины с заданными характеристиками. При этом на лесных плантациях проведение рубок лесных насаждений и осуществление подсочки лесных насаждений допускаются без ограничений.
Из Положения о "сельскохозяйственных" лесах исключен п. 6, возлагавший обязанность по воспроизводству лесов на правообладателей земельных участков. Это изменение представляется логичным с учетом вариантов использования земельных участков в зависимости от решения правообладателя земельного участка: подать заявление в уполномоченный орган об использовании земельного участка в целях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов или вовлечь такой земельный участок в сельскохозяйственный оборот и провести на нем культуртехническую мелиорацию, которые дозволяются только после принятия соответствующего положительного решения органами Россельхознадзора.
С учетом положения п. 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 8 июня 2022 г. N 1043 новая редакция п. 7 Положения о "сельскохозяйственных" лесах, очевидно, относится к тем правообладателям земельных участков, которые ранее еще не направляли заявления в Россельхознадзор о выборе способа использования таких земельных участков.
Они до 1 октября 2023 г. или в течение 2 лет со дня возникновения права на соответствующий земельный участок вправе направить по форме согласно приложению заявление об использовании земельного участка в целях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, в территориальный орган Россельхознадзора с указанием сведений о количественных и качественных характеристиках лесных насаждений, расположенных на соответствующих земельных участках.
Этот пункт 7 раскрыт в п. 7.1 Положения о "сельскохозяйственных" лесах, в котором конкретизировано, какие материалы должны быть приложены к заявлению, в которых фиксируются количественные и качественные характеристики лесных насаждений, какие требования к ним предъявляются (фото- и видеофиксация лесных насаждений). Форма заявления об использовании земельного участка в целях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, включена в качестве Приложения к Положению о "сельскохозяйственных" лесах.
Очевидно, что если правообладатель земельного участка подает такое заявление, то он заинтересован так провести фото- или видеофиксацию лесных насаждений, чтобы по этим материалам было ясно о соответствии имеющихся на земельном участке лесных насаждений критериям <19>, предусмотренным в п. 1 Положения о "сельскохозяйственных" лесах в измененной редакции согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 8 июня 2022 г. N 1043.
--------------------------------
<19> Леса площадью более 0,5 га с деревьями высотой более 5 м и лесным растительным покровом, составляющим более 75 процентов площади земельного участка, с показателями сомкнутости крон древесного и кустарникового яруса 0,8 - 1 при одновременном наличии указанных признаков.

По формальным основаниям (в случае нарушения срока его подачи, несоответствия заявления установленной форме или нарушения иных требований) Россельхознадзором может быть отказано в принятии заявления к рассмотрению.
В случае принятия заявления к рассмотрению межведомственная комиссия может вынести отрицательное решение, если: 1) в экспертном заключении имеется вывод о несоответствии лесных насаждений и (или) древесно-кустарниковой растительности критериям отнесения их к лесам; 2) отсутствуют сведения о правах на земельный участок в Едином государственном реестре недвижимости или отсутствуют правоустанавливающие документы на земельный участок; 3) земельный участок отнесен к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям (п. 7(2) - 7(4) Положения о "сельскохозяйственных" лесах в измененной редакции).
При этом в случае принятия межведомственной комиссией отрицательного решения федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный земельный контроль (надзор), в течение 10 рабочих дней со дня получения информации о принятом отрицательном решении направляет правообладателю предостережение о недопустимости нарушения требований земельного законодательства, связанных с обязательным использованием земельного участка в сельскохозяйственных целях и недопущением зарастания древесно-кустарниковой растительностью (п. 7(5) Положения о "сельскохозяйственных" лесах в измененной редакции).
Следовательно, для правообладателя земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения, на котором имеется лес, отказ в принятии решения об использовании земельного участка в целях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, соответственно, - в удовлетворении соответствующего поданного заявления, означает возникновение неблагоприятных последствий, заключающихся:
1) в необходимости оперативной его расчистки от лесных насаждений (древесно-кустарниковой растительности), т.е. ликвидации имеющегося на участке леса;
2) в ближайшей перспективе возможность привлечения к ответственности за неиспользование земельных участков по целевому назначению или использование с нарушением законодательства Российской Федерации в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2020 г. N 1482 "О признаках неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации" <20> в связи с зарастанием земельного участка древесно-кустарниковой растительностью на площади 75 и более процентов.
--------------------------------
<20> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2020 г. N 1482 "О признаках неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2020. N 39. Ст. 6059.

Из Положения о "сельскохозяйственных" лесах исключен п. 9, ранее предусматривавший уведомительный порядок принятия правообладателем земельного участка самостоятельного решения о прекращении использования лесов, расположенных на нем, о вовлечении такого земельного участка в сельскохозяйственный оборот и проведении на нем культуртехнической мелиорации, т.е. о ликвидации леса. По смыслу нового п. 26 он включен на замену прежнего п. 9.
Вместе с тем лишь из абз. 4 п. 26 можно понять, что этот пункт посвящен другому варианту использования земельного участка - прекращению деятельности по использованию леса, вовлечению земельного участка в сельскохозяйственный оборот путем проведения на нем культуртехнической мелиорации с ликвидацией лесной растительности при условии наличия проекта культуртехнической мелиорации. Этот вариант реализуется при подаче правообладателем земельного участка уведомления в территориальный орган Россельхознадзора, который сообщает об этом в уполномоченные органы государственной власти субъекта Российской Федерации в области лесных отношений и государственного управления агропромышленным комплексом субъекта Российской Федерации, а также в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный земельный контроль (надзор) в отношении таких земельных участков, если надзор за таким земельным участком не относится к компетенции Россельхознадзора.
Из формулировки, что "правообладатель имеет право в любой момент подать в территориальный орган Россельхознадзора уведомление...", следует направленность правового регулирования "особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения" - приоритет дан прекращению деятельности по использованию леса, вовлечению земельного участка в сельскохозяйственный оборот путем проведения на нем культуртехнической мелиорации с ликвидацией лесной растительности.
Положительное решение межведомственной комиссией дает право правообладателю земельного участка осуществлять использование, охрану, защиту и уход за такими лесами в соответствии с лесным законодательством и с учетом Положения о "сельскохозяйственных" лесах до принятия в установленном порядке решения о переводе таких земель или земельных участков в категорию земель лесного фонда (п. 8 Положения о "сельскохозяйственных" лесах).
После внесения изменений в Положение о "сельскохозяйственных" лесах количество требований увеличилось. Так, в п. 12 Положения о "сельскохозяйственных" лесах предусмотрено, что при осуществлении использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, рубки лесных насаждений осуществляются без отвода лесосек и составления технологических карт лесосечных работ. Однако с 1 января 2024 г. этот пункт будет действовать в новой редакции, предусматривающей обязанность правообладателей земельных участков осуществлять отвод и таксацию лесосек, а также составлять таксационное описание лесосеки и технологическую карту лесосечных работ в соответствии с требованиями лесного законодательства Российской Федерации.
В настоящее время действует измененный п. 18 Положения о "сельскохозяйственных" лесах, в который добавлены обязанности лиц, использующих леса, расположенные на землях сельскохозяйственного назначения, и правообладателей земельных участков соблюдать правила лесовосстановления и правила заготовки древесины, которые предусмотрены лесным законодательством.
В п. 21 Положения о "сельскохозяйственных" лесах предписано составлять проект освоения лесов в соответствии с заявленными видами использования лесов на срок планируемого использования лесов, который должен пройти экспертизу с обследованием на местности земельного участка в целях проверки содержания проектируемых мероприятий, предусмотренных проектом освоения лесов, проверки соответствия интенсивности рубок лесных насаждений и возраста лесных насаждений, рубка которых планируется, требованиям лесного законодательства.
В Положение о "сельскохозяйственных" лесах взамен прежних п. 22 - 24 включены новые п. 21(1) и 21(2), предписывающие лицам, использующим леса, расположенные на землях сельскохозяйственного назначения, подавать лесную декларацию в уполномоченные органы и представлять отчеты об использовании лесов, об охране лесов от пожаров, о защите лесов, о воспроизводстве лесов и лесоразведении (в части мероприятий по уходу за лесами) в уполномоченные органы в соответствии с лесным законодательством.
Вышеизложенные правила о существенном увеличении обязанностей правообладателей земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении деятельности по использованию, охране, защите и уходу за лесами, находящимися на таких земельных участках, дополнены другими правилами, предусматривающими широкие возможности добровольно в любой момент или принудительно прекратить осуществление этой деятельности (п. 25 и 27 Положения о "сельскохозяйственных" лесах). При этом использование лесов правообладателем земельного участка после прекращения действия положительного решения не допускается.
Соответственно, для правообладателей земельных участков, желающих осуществлять деятельность по использованию, охране, защите и уходу за лесами, находящимися на таких земельных участках, отсутствие положительного решения межведомственной комиссии или принятия межведомственной комиссией решения о прекращении действия положительного решения вариант действий только один - расчистка земельного участка от лесных насаждений (древесно-кустарниковой растительности), т.е. ликвидация имеющегося на участке леса.
Единственным плюсом осуществления деятельности по использованию, охране, защите и уходу за лесами является возможность освоения леса, в том числе его контролируемая рубка с большим количеством ограничений и обязанностей, которой сопутствует неопределенность дальнейшей перспективы такой деятельности, связанной с принятием решения уполномоченного органа о переводе земельного участка в состав земель лесного фонда.
В то же время из-за обременительности условий осуществления деятельности по использованию, охране, защите и уходу за лесами правообладатель земельного участка может в любой момент отказаться от такой деятельности.
Все это свидетельствует: 1) о крайне неустойчивом положении правообладателей земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, которые выбрали осуществление деятельности по использованию, охране, защите и уходу за лесами, находящимися на таких земельных участках и 2) о направленности правового регулирования "особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения" - на расчистку земельного участка от лесных насаждений (древесно-кустарниковой растительности), т.е. на ликвидацию имеющегося на участке молодого леса вне зависимости как от его публичной ценности, так и его ценности как объекта предпринимательской деятельности по созданию и эксплуатации лесных плантаций, основа которых по сути уже имеется на земельном участке. Иными словами, совокупность рассмотренных правовых норм стимулирует к уничтожению уже имеющегося ценного природного ресурса при возложении на правообладателей земельных участков дополнительных значительных расходов по его уничтожению при угрозе административной и иной ответственности.
Такая направленность правового регулирования "особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения", очевидно, не гармонирует со Стратегией развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года <21> (разд. 2 "Совершенствование государственной системы управления лесами"), в которой предусмотрено, что "пристального внимания заслуживают леса, расположенные на землях сельскохозяйственного назначения. В качестве первоочередной меры требуется проведение инвентаризации и учета лесов, расположенных на таких землях. Для эффективного вовлечения этих лесов в социально-экономическое развитие сельских территорий необходимо предложить модели хозяйственной деятельности, учесть интересы местного населения. Необходимо учитывать, что в лесах на землях сельскохозяйственного назначения, не используемых для сельскохозяйственного производства, как и в лесах на землях лесного фонда, должны обеспечиваться сохранение и увеличение поглощающей способности лесов, а также ее максимально возможный учет при реализации механизмов Парижского соглашения по климату от 12 декабря 2015 г., подписанного от имени Российской Федерации в г. Нью-Йорке 22 апреля 2016 г., принятого Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2019 г. N 1228 "О принятии Парижского соглашения". С учетом особой роли лесов на землях сельскохозяйственного назначения, расположенных вблизи сельских населенных пунктов, необходимо установить режим лесопользования, обеспечивающий право граждан на благоприятную окружающую среду".
--------------------------------
<21> См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2021 г. N 312-р "Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года" // СЗ РФ. 2021. N 8 (часть II). Ст. 1398.

Особую правовую неопределенность создают правовые нормы "особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения", предусматривающие осуществление деятельности по использованию, охране, защите и уходу за лесами, находящимися на таких земельных участках до момента перевода этих земельных участков в состав земель лесного фонда (п. 8 Положения о "сельскохозяйственных" лесах).
Во-первых, учитывая, что Положение о "сельскохозяйственных" лесах (п. 14) по сути не распространяется на леса, расположенные на находящихся в государственной, муниципальной собственности землях сельскохозяйственного назначения, а в соответствии с ч. 1 ст. 8 Лесного кодекса РФ лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, то не ясна юридическая судьба таких земельных участков, т.е. повлечет ли смену собственника (на публичного собственника - Российскую Федерацию) их перевод в состав земель лесного фонда.
Во-вторых, в Положении о "сельскохозяйственных" лесах не определен срок или период срока, в течение которого может быть осуществлен такой перевод, что влечет крайне неустойчивое положение правообладателей земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, которые выбрали осуществление деятельности по использованию, охране, защите и уходу за лесами, находящимися на таких земельных участках.
В-третьих, имеется неопределенность оснований и порядка такого перевода. По смыслу ч. 2 ст. 6 и ч. 1 ст. 123 Лесного кодекса РФ леса могут располагаться не на землях лесного фонда, в том числе на землях сельскохозяйственного назначения, которые подлежат освоению с соблюдением целевого назначения таких земель. В лесном законодательстве нет предписания об их переводе в состав земель лесного фонда. В противном случае эти нормы были бы бессмысленными.
В то же время в п. 5 ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" <22> предусмотрено, что перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных с включением непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда. Соответственно, по смыслу этой правовой нормы и Положения о "сельскохозяйственных" землях земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения, на которых осуществляется деятельность по использованию, охране, защите и уходу за лесами, являются непригодными для осуществления сельскохозяйственного производства.
--------------------------------
<22> См.: Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" // СЗ РФ. 2004. N 52 (часть 1). Ст. 5276.

Литература

1. Воронцова А.А. Некоторые особенности правового регулирования лесов (лесных насаждений), расположенных на землях различных категорий / А.А. Воронцова // Экологическое право. 2012. N 5. С. 2 - 6.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Земельное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ