Особенности разграничения полномочий в сфере охраны окружающей среды между федеральными и региональными органами исполнительной власти на современном этапе. Статьи по предмету Экологическое право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Экологическое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ОСОБЕННОСТИ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ И РЕГИОНАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Н.М. ЗАСЛАВСКАЯ

Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации <1> (далее - РФ) природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. По обозначенному кругу вопросов издаются федеральные законы, а также непротиворечащие им законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). По предметам совместного ведения органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов образуют единую систему органов исполнительной власти (ч. 2 ст. 77) <2>.
--------------------------------
<1> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 12 декабря.
<2> См.: Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" // СЗ РФ. 2021. N 52 (часть I). Ст. 8973. В числе принципов деятельности органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте РФ, данный Федеральный закон называет единство системы публичной власти, а также согласованное функционирование и взаимодействие органов публичной власти на федеральном, региональном, муниципальном уровнях, подтверждая тем самым основополагающее значение указанных вопросов.

В научной литературе неоднократно высказывалась критика механизмов реализации названных конституционных положений <3>. В числе значимых недостатков отмечается доминирующее положение федерального нормотворчества и управления по вопросам совместного ведения, отсутствие единства подходов к осуществлению и исполнению закрепленных в Конституции РФ подходов к разграничению полномочий, наличие "неопределенности разграничения конкретных полномочий федеральных и региональных органов государственной власти" <4>, а также незавершенность этих процедур. Так, по предметам совместного ведения изданы федеральные законы и приняты иные нормативные правовые акты субъектов РФ. В условиях того, что большинство экологических отношений детально регулируются на уровне федерального законодательства, субъекты РФ хотя и вовлечены в этот процесс, но по факту их законодательные возможности сильно ограничены федеральным законодательством - вопросы по предметам совместного ведения вне полномочий Российской Федерации минимизированы <5>.
--------------------------------
<3> Отмечается, что разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере охраны окружающей среды продолжает оставаться одной из наиболее сложных и до конца не решенных проблем федерализма. См., например: Бринчук М.М. Роль государства в обеспечении экологической безопасности // Экологическая безопасность, проблемы, поиск, решения. М., 2001. С. 106 - 119; Трегубова Е.В., Куракин А.В., Карпухин Д.В. Конституционные и административные проблемы реализации полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Современное право. 2019. N 1. С. 27 - 36; Шкиперова Г.Т., Курило А.Е. Государственное регулирование охраны окружающей среды: проблемы и перспективы // Вестн. факультета управления Челябинского гос. ун-та. 2017. N 2. С. 49 - 54.
<4> Нарутто С.В. Единство и многообразие российского федерализма // Актуальные проблемы российского права. 2017. N 9 (82). С. 60.
<5> См.: Васильева М.И. Правовые проблемы организации управления в сфере охраны окружающей среды: пособие по региональной экологической политике. М.: Акрополь, ЦЭПР, 2004. Некоторые исследователи к сложившейся ситуации применяют термин "оккупированное правовое поле", где безраздельно, по их утверждению, властвуют нормы федерального закона, а региональный законодатель лишен возможности влияния на этот процесс. См.: Чурсина Е.В. Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения: конституционно-правовое исследование: учебное пособие. М.: МЗ Пресс, 2006. С. 136 - 139.

С одной стороны, такое положение дел поддерживается Конституционным Судом РФ, который, давая характеристику действующей системы разграничения экологических полномочий, одобрял ее, признавал конституционной, неоднократно указывал, что полномочия Российской Федерации и ее субъектов в области использования и охраны окружающей среды распределены и осуществляются как находящиеся в совместном ведении, с тем чтобы при принятии соответствующих решений была возможность обеспечить учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов. При этом федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий <6>.
--------------------------------
<6> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 мая 2009 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности положения подпункта "б" пункта 4 Постановления Правительства РФ "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" в связи с запросом Верховного суда Республики Татарстан" // СЗ РФ. 2009. N 22. Ст. 2752.

С другой стороны, по официальным оценкам, такой подход не отвечает современным условиям и задачам развития страны, в том числе препятствует цифровизации государственного экологического управления, возведенной в ранг национальных целей: "многозвеньевая вертикаль, сложная система распределения полномочий и ответственности", согласно Распоряжению Правительства РФ от 8 декабря 2021 г. N 3496-р "Об утверждении стратегического направления в области цифровой трансформации отрасли экологии и природопользования" <7>, названы в числе первых проблем текущего состояния отрасли экология и природопользование (подп. 2 п. 1 разд. 3). Совершенствование разграничения полномочий органов государственной власти в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности стоит первым в числе задач при формировании эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, предусматривающей взаимодействие и координацию деятельности органов государственной власти <8>.
--------------------------------
<7> См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2021 г. N 3496-р "Об утверждении стратегического направления в области цифровой трансформации отрасли экологии и природопользования" // СЗ РФ. 2021. N 51. Ст. 8889.
<8> См.: Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года. Утв. Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г. // СПС "КонсультантПлюс".

Более подробное рассмотрение озвученных недостатков можно начать с того, что провозглашенное Конституцией РФ совместное ведение и "единство" системы органов исполнительной власти, разграничение полномочий реализуются в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности различными способами.
Так, в ряде федеральных законов прямо указываются полномочия органов государственной власти федерального уровня и ее субъектов - определяются исключительные полномочия каждого уровня. По такому пути, например, пошел Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <9> (далее - Федеральный закон "Об охране окружающей среды"), в ст. 5 и 6 которого определены соответственно полномочия органов государственной власти Российской Федерации, а также полномочия субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" <10> (далее - Федеральный закон "Об отходах производства и потребления") разграничивает полномочия в области обращения с отходами путем перечисления полномочий как Российской Федерации, так и субъектов РФ (ст. 5 и 6) <11>. Следует также отметить, что сопоставление закрепленных в названных статьях перечней (не только по количественным, но и по содержательным критериям) подтверждает ранее озвученный тезис о том, что полномочий у субъектов РФ по сравнению с полномочиями Российской Федерации значительно меньше.
--------------------------------
<9> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
<10> См.: Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" // СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009.
<11> Следует отметить, что, как указывается в научной литературе, несмотря на прямое перечисление полномочий каждого уровня, в правоприменительной практике встречается большое количество споров по вопросу определения компетенции указанных органов государственной власти (см., например: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2010 года. Утв. Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 16 июня 2010 г. (ред. от 08.12.2010) // БВС РФ. 2010. N 9; Обзор судебной практики по вопросам применения законодательства об охране окружающей среды. Утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 24 июня 2022 г. // БВС РФ. 2022. N 10). См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (постатейный) / Л.П. Берназ, И.Н. Жочкина, Н.В. Кичигин [и др.]; отв. ред. Н.И. Хлуденева. М.: ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2018.

Некоторые федеральные законы наряду с нормами, определяющими федеральные и региональные экологические полномочия, включают также нормы, содержащие конкретные перечни объектов, в отношении которых та или иная функция государственного управления на каждом уровне осуществляется. В качестве примера можно привести ст. 11 и 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" <12> (далее - Федеральный закон "Об экологической экспертизе"), разделяющие объекты государственной экологической экспертизы на объекты федерального и регионального уровней.
--------------------------------
<12> См.: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.

Разделение объектов, в отношении которых осуществляется экологическое управление, может быть реализовано и иным образом и заключаться в том, что в федеральном законе перечисляются федеральные объекты, а все иные (не перечисленные) являются объектами субъектов РФ - разграничение полномочий по остаточному принципу. Таким образом, в упомянутом выше Федеральном законе "Об охране окружающей среды" разграничиваются, например, полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере осуществления государственного экологического контроля (надзора) - путем определения объектов (точнее их критериев, которым они должны удовлетворять) государственного экологического контроля (надзора) федерального уровня. Объекты, не внесенные в этот перечень, являются объектами государственного экологического контроля (надзора) субъектов РФ (п. 2 ст. 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды").
В действующем законодательстве предусмотрена возможность передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти для осуществления органам исполнительной власти субъектов РФ - по сути самостоятельный способ разграничения полномочий (ст. 5.1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и ст. 5.1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", ст. 6 Федерального закона "Об экологической экспертизе" и др.). В федеральных законах, как правило, указывалось, что такая передача осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <13>. Согласно ст. 26.1 названного Федерального закона полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, определялись Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов РФ. Аналогичная норма содержится в Федеральном законе от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" <14> (ст. 41).
--------------------------------
<13> Утратил силу.
<14> См.: Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" // СЗ РФ. 2021. N 52 (часть I). Ст. 8973.

В федеральном экологическом законодательстве вариативность существует и в порядке наделения органов государственной власти субъектов РФ федеральными полномочиями. В одних федеральных законах констатируется факт передачи полномочий, а в других - предусматривается такая возможность. Так, ст. 6 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" <15> определены полномочия Российской Федерации в области охраны и использования животного мира, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта РФ. Согласно абз. 1 указанной нормы Российская Федерация передает органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществление "полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, а также водных биологических ресурсов". В специальной литературе отмечается, что, учитывая используемую законодателем формулировку - "Российская Федерация передает", возможность отказаться от осуществления таких полномочий у субъекта РФ отсутствует <16>. В тех случаях, когда в нормативных правовых актах закреплена возможность передачи полномочий, у субъектов есть вариативность поведения. В качестве такого примера можно привести возможность передачи осуществления полномочий в области обращения с отходами, предусмотренную ст. 5.1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления".
--------------------------------
<15> См.: Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.
<16> См.: Слепенкова О.А., Бирюкова Т.А. Комментарий к Федеральному закону от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс". Аналогичный подход закреплен и в других актах федерального экологического законодательства.

Передача федеральных полномочий субъектам РФ возможна путем заключения соглашений, сторонами которых, соответственно, являются органы исполнительной власти соответствующего уровня <17>. Однако такие соглашения заключаются крайне редко. В числе единичных примеров - Соглашение между Росприроднадзором и Правительством г. Москвы <18> о передаче Правительству г. Москвы осуществления части своих полномочий в области охраны окружающей среды, согласно которому переданы полномочия в отношении субъектов хозяйственной и иной деятельности, зарегистрированных на территории г. Москвы, осуществляющих деятельность исключительно в границах территории г. Москвы, не имеющих филиалов и представительств на территории иных субъектов РФ и оказывающих негативное воздействие на окружающую среду в границах территории г. Москвы. Перечень таких объектов был утвержден дополнительно <19>. В отношении указанных объектов переданы, например, следующие полномочия: выдача разрешений на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, на вредные физические воздействия на него, на сбросы загрязняющих веществ в водные объекты на основании нормативов допустимых сбросов веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов, установленных Росводресурсами, и др. Аналогичные соглашения подписаны <20> Росприроднадзором с Правительством Московской области <21>, Советом министров Республики Крым <22>, Правительством Севастополя <23>, а также другими федеральными органами исполнительной власти <24>.
--------------------------------
<17> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2008 г. N 924 "О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий" // СЗ РФ. 2008. N 50. Ст. 5953.
<18> См.: Соглашение между Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и Правительством Москвы о передаче Правительству Москвы осуществления части своих полномочий в области охраны окружающей среды. Заключено в г. Москве 21 марта 2014 г. // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2014. N 19.
<19> См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 7 марта 2014 г. N 337-р "О передаче полномочий в области охраны окружающей среды" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2014. N 37.
<20> Подписано, но не вступило в силу Соглашение между Росприроднадзором и Правительством г. Санкт-Петербурга от 5 сентября 2014 г. URL: https://www.gov.spb.ru/press/governor/53139/.
<21> См.: Соглашение между Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и Правительством Московской области о передаче Правительству Московской области осуществления части своих полномочий в области охраны окружающей среды и в области обращения с отходами производства и потребления. Заключено в г. Москве 28 апреля 2016 г. URL: http://www.mosreg.ru.
<22> См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 октября 2014 г. N 2064-р "Об утверждении Соглашения между Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и Советом министров Республики Крым о передаче Совету министров Республики Крым осуществления части полномочий в сфере охраны окружающей среды" // СЗ РФ. 2014. N 43. Ст. 5950.
<23> См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 октября 2014 г. N 2063-р "Об утверждении Соглашения между Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и Правительством Севастополя о передаче Правительству Севастополя осуществления части полномочий в сфере охраны окружающей среды" // СЗ РФ. 2014. N 43. Ст. 5949.
<24> См., например: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 5 августа 2014 г. N 1466-р "Об утверждении Соглашения между Федеральным агентством водных ресурсов и Советом министров Республики Крым о передаче Совету министров Республики Крым осуществления части полномочий в области водных отношений" // СЗ РФ. 2014. N 33. Ст. 4614.

В тех случаях, когда в федеральных законах устанавливается факт передачи федеральных полномочий субъектам РФ, такие переданные полномочия прямо перечисляются в указанных актах (см., например: ст. 6 Федерального закона "Об экологической экспертизе") <25>.
--------------------------------
<25> Определение полномочий, которыми наделяются органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, характерно для актов природоресурсного законодательства. См., например: статья 83 Лесного кодекса РФ, ст. 26 Водного кодекса РФ, ст. 6 Федерального закона "О животном мире", ст. 33 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Исключение - Закон РФ "О недрах", в нем подобных перечней нет.

Вопросам разграничения "экологических полномочий" Российской Федерации и ее субъектов уделено внимание и в региональном законодательстве. В одних субъектах РФ соответствующие нормы содержатся в нормативных правовых актах экологического законодательства общего характера. К таким актам можно отнести, например, Экологический кодекс Республики Татарстан <26>. В других регионах приняты специальные законы о разграничении полномочий. В Вологодской области - Закон Вологодской области от 27 февраля 2006 г. N 1415-ОЗ "О разграничении полномочий в области охраны окружающей среды, охраны атмосферного воздуха, использования и охраны водных объектов, использования и охраны недр, экологической экспертизы, обеспечения радиационной безопасности и обращения с радиоактивными отходами между органами государственной власти области" <27>; в Чукотском автономном округе - Закон Чукотского автономного округа от 29 сентября 2011 г. N 84-ОЗ "О разграничении полномочий в области экологической экспертизы в Чукотском автономном округе" <28> и др.
--------------------------------
<26> См.: URL: https://tatarstan-gov.ru/doc.
<27> См.: URL: https://dpr.gov35.ru/dokumenty/detail.php?ELEMENT_ID=77345.
<28> См.: URL: https://chukot-gov.ru/doc/6689; см. также: Ведышева Н.О., Майборода В.А., Бабич А.А., Кологерманская Е.М. Комментарий к Федеральному закону от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" // СПС "КонсультантПлюс".

Следующей после проблемы чрезмерной вариативности способов (подходов) реализации разграничения государственных полномочий в области охраны окружающей среды является проблема сосредоточения, концентрации экологического законодательства и управления на федеральном уровне. Как уже было отмечено, де-юре охрана окружающей среды, природопользование и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении, де-факто подавляющее большинство общественных экологических отношений регулируются нормами федерального законодательства. Как следствие, экологическое законодательство субъектов РФ либо во многом сведено к дублированию положений федерального экологического законодательства <29> (в ряде случаев почти дословному его повторению), либо вообще отсутствует.
--------------------------------
<29> См.: Тихомирова Л.А. Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области охраны окружающей среды: научно-практическое исследование // СПС "КонсультантПлюс".

Оценки специалистов, анализ нормативных правовых актов и правоприменительной практики указывают на то, что в настоящее время прямое противоречие регионального экологического законодательства федеральному встречается редко <30>. Концентрацию экологических полномочий на федеральном уровне субъекты РФ если и преодолевают, то косвенным путем. Проиллюстрировать это можно на примере локального экологического мониторинга - функции экологического управления, не раскрытой на уровне федерального законодательства, но (и во многом ввиду этого) получившей специфическое развитие в законодательстве субъектов <31>.
--------------------------------
<30> См.: Абанина Е.Н., Сухова Е.А. Правовое обеспечение экологической безопасности Российской Федерации: состояние и перспективы развития: монография. М.: Юстицинформ, 2022 // СПС "КонсультантПлюс"; Абанина Е.Н. Законотворческие полномочия субъектов Российской Федерации в механизме правового обеспечения экологической безопасности // Вопросы российского и международного права. 2020. Т. 10. N 6-1. С. 74 - 81; Косинов А.И. Экологическая безопасность и полномочия федеральных органов и органов субъектов власти Российской Федерации: теоретико-правовые аспекты // Клио. 2012. N 4 (64). С. 134 - 136.
<31> См. подробнее: Заславская Н.М. Некоторые аспекты разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, или К вопросу о локальном экологическом мониторинге // Экологическое право. 2014. N 1. С. 11 - 16.

Употребление термина "мониторинг" в наименовании этой функции управления должно безоговорочно относить ее к разновидности (подвиду) экологического мониторинга. Однако детальное рассмотрение содержания положений регионального законодательства в части регулирования отношений в сфере локального экологического мониторинга заставляет усомниться в правильности такого подхода.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) представляет собой комплексные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, оценку и прогноз изменений состояния окружающей среды. Другими словами, государственный мониторинг окружающей среды - это систематический процесс наблюдения, анализа и оценки ее состояния на территории государства, проводимый с целью сбора и обработки данных об изменениях компонентов окружающей природной среды, а также о негативном воздействии человеческой деятельности на экологическую систему в целом. Он осуществляется на различных уровнях: от местного (сбор первичной экологической информации - данных об уровне загрязнения воздуха, воды и почвы, состоянии лесов и биологического разнообразия и иных, а также об их динамике во времени и в пространстве) до федерального (выработка стратегической экологической информации, которая должна способствовать принятию эффективных мер по охране природных ресурсов, разработке и реализации природоохранных программ и законодательства в области охраны окружающей среды).
Однако в законодательстве субъектов РФ локальный экологический мониторинг понимается иным образом: это система непрерывных наблюдений за деятельностью конкретного хозяйствующего субъекта-природопользователя <32>. Лица, которые должны проводить локальный экологический мониторинг, - это юридические лица или индивидуальные предприниматели, оказывающие негативное воздействие на окружающую природную среду. Их перечень определяется региональными органами власти <33>. Объектом такого мониторинга является не состояние окружающей природной среды и ее компонентов, а деятельность указанных субъектов. Локальный экологический мониторинг заключается в своевременной, в полном объеме и по установленной форме передаче данных государственным органам. Эти данные, в отличие от данных государственного экологического мониторинга, не дают представления о состоянии того или иного компонента окружающей среды и, тем более, окружающей среды в целом. Они также не позволяют оценить общий уровень загрязнения в месте нахождения субъекта передачи данных даже в определенный момент времени, так как не учитывают иные источники негативного воздействия.
--------------------------------
<32> См.: Закон Краснодарского края от 7 декабря 2010 г. N 2124-КЗ "Об экологическом мониторинге на территории Краснодарского края" // СПС "Гарант".
<33> См., например: Закон г. Москвы от 20 октября 2004 г. N 65 "Об экологическом мониторинге в городе Москве" (статья 14) // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. N 64.

При таком подходе локальный экологический мониторинг (как он понимается в законодательстве субъектов РФ) следует скорее сопоставлять с государственным экологическим контролем (надзором) или производственным экологическим контролем, чем с государственным экологическим мониторингом. До недавнего времени легальные определения этих терминов во многом были схожи <34>. Объединяет локальный экологический мониторинг и государственный экологический контроль (надзор) также и то, что они оба осуществляются в обязательном порядке и на постоянной основе. С тем отличием, что к отношениям в сфере локального экологического мониторинга не применяются положения Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" <35> (далее - Федеральный закон "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации"). Следует оговориться - в названном Федеральном законе рассматриваемый термин употребляется, но в ином значении - под ним понимается постоянный государственный контроль (надзор), осуществляемый в режиме "реального времени" и заключающийся в возможности постоянного пребывания инспекторов на объектах постоянного государственного контроля (надзора) и совершении ими контрольных (надзорных) действий в целях предотвращения причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, обеспечения соблюдения обязательных требований на таких объектах (ст. 97) <36>. Закрепленное в Федеральном законе "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" понимание мониторинга очень близко к пониманию локального экологического мониторинга в региональном законодательстве, но отличает их то, что, во-первых, мониторинг как разновидность режима государственного контроля (надзора) не предусмотрен в экологической сфере (отсутствует в Положении о федеральном государственном экологическом контроле (надзоре)) <37> и, во-вторых, что локальный экологический мониторинг не носит добровольный характер (как мониторинг - специальный режим государственного контроля (надзора)), а является обязательным для определенных субъектом РФ лиц.
--------------------------------
<34> В ред. Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ // СЗ РФ. 2011. N 30 (часть 1). Ст. 4590.
<35> В частности, установленные названным Федеральным законом требования к порядку проведения государственного экологического надзора в части периодичности, оснований и сроков его проведения не относятся к осуществлению локального экологического мониторинга. Основания включения антропогенных объектов в перечень субъектов локального экологического мониторинга субъекты РФ определяют самостоятельно. В силу этого субъекты локального экологического мониторинга в целом или в части могут совпадать с объектами федерального государственного экологического надзора. См.: Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2020. N 31 (часть I). Ст. 5007.
<36> Необходимо обратить внимание на то, что в соответствии с названным Федеральным законом мониторинг рассматривается в качестве одного из специальных режимов государственного контроля (надзора). Такой режим не предусмотрен для государственного экологического контроля, но сам подход заслуживает внимания. В данном случае под мониторингом понимается целенаправленное, постоянное (систематическое, регулярное, непрерывное), опосредованное получение и анализ информации о деятельности граждан и организаций, об объектах контроля. Получение информации и ее последующий анализ предполагаются исключительно с использованием систем (методов) дистанционного контроля, в том числе с применением специальных технических средств, имеющих функции фотосъемки, аудио- и видеозаписи, измерения, должностными лицами контрольного (надзорного) органа в целях предотвращения причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям. Такой мониторинг может осуществляться только на основании добровольного участия контролируемых лиц (их заявления) и только в случаях, установленных положением о виде контроля (ст. 96).
<37> В соответствии со ст. 74 Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" и п. 75 Положения о федеральном государственном экологическом контроле (надзоре) термин "мониторинг" применительно к контрольным отношениям в области охраны окружающей среды употребляется в словосочетании "мониторинг безопасности", который рассматривается как синоним термина "наблюдение за соблюдением обязательных требований" и понимается как сбор, анализ данных об объектах контроля, имеющихся у контрольного (надзорного) органа, в том числе данных, которые поступают в ходе межведомственного информационного взаимодействия, предоставляются контролируемыми лицами в рамках исполнения обязательных требований, а также данных, содержащихся в государственных и муниципальных информационных системах, данных из сети Интернет, иных общедоступных данных, а также данных, полученных с использованием работающих в автоматическом режиме технических средств фиксации правонарушений, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи.

С производственным экологическим контролем локальный экологический мониторинг объединяет то, что эти виды деятельности проводятся самими хозяйствующими субъектами за счет собственных средств, с тем отличием, что порядок осуществления производственного экологического контроля установлен федеральным законодательством и он существенно отличается от порядка осуществления локального экологического мониторинга, определенного региональным законодательством.
Так, по своей сути локальный экологический мониторинг оказался новой функцией экологического управления, позаимствовавшей название у экологического мониторинга, а содержание у экологического контроля, что позволило субъектам регионального государственного экологического управления решать поставленные перед ними задачи за счет средств самих природопользователей.
Еще одним вопросом, к которому нельзя не обратиться в рамках заявленной темы, является вопрос полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды, определения их места и роли в структуре публичного экологического управления. Внесенные в Конституцию РФ изменения в части объединения органов местного самоуправления и органов государственной власти в единую систему публичной власти (ч. 3 ст. 132), с одной стороны, казалось бы, предопределяют необходимость разграничения полномочий в сфере охраны окружающей среды между тремя уровнями публичной власти, но, с другой стороны, как абсолютно справедливо указывается в научной литературе, многоуровневое управление отстает от реальных темпов развития, характеризуется слабой реализацией законов и иных актов, бездействием и ошибками. Отрицательно сказывается и несогласованность разных уровней управления <38>. В связи с чем более актуальной представляется иная постановка задачи - поиск путей максимального вовлечения органов местного самоуправления в осуществление публичного экологического управления как находящихся в непосредственной близости к тем объектам, касательно которых осуществляется правовое и организационное воздействие на субъектов экологических отношений. При этом, сопоставляя экологические полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные действующим законодательством, с полномочиями субъектов РФ, следует отметить, что они еще более незначительны в сравнении с федеральными.
--------------------------------
<38> См.: Тихомиров Ю.А. Динамика управления в современном обществе // Журнал российского права. 2021. N 11. С. 5 - 18.

Согласно Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ (ст. 5) и органами местного самоуправления лежит в основе территориального устройства Российской Федерации и призвано обеспечить эффективное функционирование трехуровневой системы публичной власти. Достижение этой цели в сфере охраны окружающей среды поставлено в зависимость от реализации принципа единства: окружающая нас природная среда - это единый организм, включающий в себя разные объекты, но каждый из которых оказывает воздействие друг на друга и на всю экологическую систему, в связи с чем организация управления какой-либо деятельностью в этой сфере должна основываться на единых подходах и осуществляться единой системой органов. В вопросах разграничения публичных экологических компетенций следует исходить из того, что исключительные полномочия Российской Федерации, исключительные полномочия субъектов РФ, органов местного самоуправления следует определять таким образом, чтобы федеральный центр устанавливал государственную экологическую политику, способы ее реализации, субъекты РФ осуществляли контроль и координацию деятельности органов местного самоуправления, на которые в таком случае следует возложить непосредственное исполнение функций публичного управления.
Проведение в жизнь названного подхода в масштабах Российской Федерации представляется возможным исключительно посредством цифровизации государственного и муниципального управления - создания единого цифрового экологического каркаса на всей территории страны, под которым понимается пространство, интегрирующее цифровые процессы, средства цифрового взаимодействия, информационные ресурсы, их совокупность (электронное правительство, министерство, агентства и службы, сформированные на всех уровнях публичной власти), организованное на основе положений действующего законодательства. Создание цифрового двойника окружающей среды - виртуальной цифровой модели, которая имеет внутренние процессы, технические характеристики и запланированное поведение реального объекта в условиях государственного и муниципального управления, является обязательным условием функционирования единого цифрового экологического пространства <39>. В таком пространстве осуществление функций экологического управления должно происходить в цифровом формате на основе информационно-коммуникационных технологий, где в режиме реального времени на каждом уровне публичной власти обеспечен доступ к действиям всех участников управления.
--------------------------------
<39> См.: Эволюция цифрового управления в органах исполнительной власти / под ред. Т.Б. Ивановой. Волгоград: Изд-во Волгоградского института управления - филиала РАНХиГС, 2021.

Парадоксальной представляется ситуация, когда действующая модель разграничения экологических полномочий является одним из основных препятствий цифровизации отрасли экология и природопользование, и в то же время цифровизация государственного экологического управления - это один из немногих инструментов, с помощью которого описанная выше изобилующая недостатками система разграничения публичных полномочий в области охраны окружающей среды может быть преодолена.

Литература

1. Абанина Е.Н. Законотворческие полномочия субъектов Российской Федерации в механизме правового обеспечения экологической безопасности / Е.Н. Абанина // Вопросы российского и международного права. 2020. Т. 10. N 6-1. С. 74 - 81.
2. Абанина Е.Н. Правовое обеспечение экологической безопасности Российской Федерации: состояние и перспективы развития: монография / Е.Н. Абанина, Е.А. Сухова. Москва: Юстицинформ, 2022.
3. Бринчук М.М. Роль государства в обеспечении экологической безопасности / М.М. Бринчук // Экологическая безопасность, проблемы, поиск, решения / Б.Н. Алексеев, Н.М. Васильченко, В.П. Виноградов. [и др.]. Москва, 2001. С. 106 - 119.
4. Васильева М.И. Правовые проблемы организации управления в сфере охраны окружающей среды: пособие по региональной экологической политике / М.И. Васильева; ответственный редактор В.М. Захаров. Москва: Акрополь, ЦЭПР, 2004. 253 с.
5. Ведышева Н.О. Комментарий к Федеральному закону от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" / Н.О. Ведышева, В.А. Майборода, А.А. Бабич, Е.М. Кологерманская. СПС "КонсультантПлюс", 2019. 180 с.
6. Заславская Н.М. Некоторые аспекты разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, или К вопросу о локальном экологическом мониторинге / Н.М. Заславская // Экологическое право. 2014. N 1. С. 11 - 16.
7. Косинов А.И. Экологическая безопасность и полномочия федеральных органов и органов субъектов власти Российской Федерации: теоретико-правовые аспекты / А.И. Косинов // Клио. 2012. N 4 (64). С. 134 - 136.
8. Нарутто С.В. Единство и многообразие российского федерализма / С.В. Нарутто // Актуальные проблемы российского права. 2017. N 9 (82). С. 56 - 67.
9. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (постатейный) / Л.П. Берназ, И.Н. Жочкина, Н.В. Кичигин [и др.]; ответственный редактор Н.И. Хлуденева. Москва: ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2018. 528 с.
10. Слепенкова О.А. Комментарий к Федеральному закону от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" (постатейный) / О.А. Слепенкова, Т.А. Бирюкова. СПС "КонсультантПлюс", 2014.
11. Тихомиров Ю.А. Динамика управления в современном обществе / Ю.А. Тихомиров // Журнал российского права. 2021. N 11. С. 5 - 18.
12. Тихомирова Л.А. Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области охраны окружающей среды: научно-практическое исследование / Л.А. Тихомирова. СПС "КонсультантПлюс", 2010. 285 с.
13. Трегубова Е.В. Конституционные и административные проблемы реализации полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов / Е.В. Трегубова, А.В. Куракин, Д.В. Карпухин // Современное право. 2019. N 1. С. 27 - 36.
14. Чурсина Е.В. Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения: конституционно-правовое исследование: учебное пособие / Е.В. Чурсина. Москва: МЗ Пресс, 2006. 205 с.
15. Шкиперова Г.Т. Государственное регулирование охраны окружающей среды: проблемы и перспективы / Г.Т. Шкиперова, А.Е. Курило // Вестник факультета управления Челябинского государственного университета. 2017. N 2. С. 49 - 54.
16. Эволюция цифрового управления в органах исполнительной власти: коллективная монография / Т.Б. Иванова, Ю.В. Брехова, А.И. Мордвинцев [и др.]; под редакцией Т.Б. Ивановой. Волгоград: Издательство Волгоградского института управления - филиала РАНХиГС, 2021. 152 с.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Экологическое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ