Правовые проблемы модернизации института государственного управления в сфере использования и охраны земель. Статьи по предмету Земельное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Земельное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ МОДЕРНИЗАЦИИ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

Е.А. ГАЛИНОВСКАЯ

Земельные ресурсы имеют огромное значение для социально-экономического развития и укрепления государственности. Земля - уникальный объект материального мира, выполняющий в общественных отношениях целый ряд функций. Это и территория государства, и пространство жизни и деятельности людей, и природный ресурс, и природный объект, и объект экономического оборота. Этим обусловлена необходимость системного, комплексного управления земельными ресурсами со стороны публичной власти и такого же системного правового регулирования.
В условиях глобальных кризисов и обострения проблем, напрямую влияющих на государственную безопасность, роль земли в обеспечении территориальной целостности, продовольственной безопасности, единства экономического пространства приобретает особое значение.
Российская Федерация - самое значительное по площади и объемам используемых земельных ресурсов государство в мире <1>. Вместе с тем обширность территорий сама по себе не является благоприятным фактором социально-экономического развития. Поэтому земельные ресурсы как объект общественных отношений в более развернутом определении рассматриваются как части суши в совокупности с климатическими, ландшафтными условиями, плодородием и иными естественными свойствами, делающими их пригодными для использования человеческим обществом в хозяйственных или иных целях.
--------------------------------
<1> Земельно-ресурсный потенциал Российской Федерации составляют все земли, находящиеся в границах государства. По сведениям Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации за 2021 г. (С. 9) общая площадь земель страны составляет 1 712,5 млн га. URL: https://rosreestr.gov.ru/ (дата обращения: 26.06.2023).

При этом одной из существенных проблем, требующих постоянного внимания со стороны государства, является обеспечение рационального использования земель в целях сохранения их естественных свойств для настоящих и будущих поколений, создания условий доступности использования земельных ресурсов для реализации значимых направлений социально-экономического развития. Этим обеспечиваются существенные для всего сообщества интересы <2>. Для достижения указанных целей на государственном уровне должны быть созданы все институциональные условия управления земельными ресурсами.
--------------------------------
<2> См.: Тихомиров Ю.А. Публичное и частное право // Общая теория государства и права: в 3 т. Т. 2 / отв. ред. М.М. Марченко. М., 2001. С. 390, 391; Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М., 2003. С. 54 - 58.

С точки зрения правового регулирования государственное управление рассматривается как разновидность социального управления, под которым понимается специфический вид государственной деятельности, отличный от иных ее проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность), а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований <3>.
--------------------------------
<3> См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. М.: Зерцало-М, 2016.

Если следовать этому и иным, производным и признанным в праве понятиям государственного управления <4>, то в широком смысле государственное управление в области использования и охраны земельных ресурсов - это целенаправленное организующее воздействие государства в лице уполномоченных органов на обеспечение рационального использования земель в целях развития всего общества.
--------------------------------
<4> См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. М., 2005. С. 3.

Поскольку в теории имеется и представление о понятии государственного управления в узком смысле <5>, то исходя из этого государственное управление использованием земельных ресурсов в узком смысле - это организующая деятельность органов исполнительной власти, направленная на обеспечение рационального использования земель обществом.
--------------------------------
<5> Там же.

Правовой механизм государственного управления в области использования и охраны земель является постоянным предметом исследования <6>. При этом в процессе изучения обнаруживается целый ряд проблем, связанных с динамикой процесса, в том числе имеющих системный характер.
--------------------------------
<6> См.: Жариков Ю.Г. Земельное право России. М.: КноРус, 2006; Земельное право России / отв. ред. Г.А. Волков. М., 2023; Крассов О.И. Земельное право. М.: Норма; ИНФРА-М, 2018; Анисимов А.П., Рыженков А.Я. [и др.]. Земельное право России. М.: Юрайт, 2022; Боголюбов С.А. Земельное право. М.: Юрайт, 2018; Анисимов А.П., Рыженков А.Я. Земельная функция современного государства. М.: Новый индекс, 2012; Анисимов А.П., Землякова Г.Л., Мельников Н.Н. Зонирование как функция управления земельным фондом: вопросы теории // Современное право. 2012. N 8. С. 87 - 93; Волков Г.А. Основные начала земельного права // Экологическое право. 2022. N 1. С. 10 - 16; Короткова О.И. Создание четкой и отлаженной системы управления как стратегическая цель государственной политики в сфере управления и распоряжения земельными ресурсами // Законодательство и экономика. 2016. N 4. С. 19 - 23; Волкова Т.В. Правовые механизмы повышения эффективности управления земельными ресурсами // Право. Законодательство. Личность. 2013. N 2 (17). С. 126 - 129; Липски С.А. Федеральные земельные органы в современной системе управления природопользованием: общее и особенное, проблемы и пути их решения // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2022. N 2. С. 85 - 91; Кочнева И.В. Политико-правовые способы и механизмы управления земельными ресурсами в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 12. С. 37 - 43; Кучинская А.В., Галиновская Е.А. Правовые особенности формирования государственной политики в области управления земельными ресурсами // Журнал российского права. 2020. N 2. С. 126 - 135; Галиновская Е.А. Концепция государственного стратегического управления земельными ресурсами (правовой аспект) // Вопросы государственного и муниципального управления. 2017. N 3. С. 167 - 180 и др.

Так, одна из проблем связана с тем, что звенья, составляющие механизм государственного управления, развиваются в земельной сфере несинхронно. Но более важной, по нашему мнению, оказывается то, что управленческий механизм испытывает трудности в достижении основной цели - обеспечении рационального использования земель как ресурса развития.
Существенны социально-экономические причины, формирующие особенности инструмента управления земельными ресурсами. Государство должно оперативно реагировать на вызовы развития и действовать в рамках созданных институтов публичной власти. Кроме того, на совершенствовании управленческих земельных отношений отражаются проблемы правового характера - особенности формирования метода правового регулирования земельных отношений, систематизации земельного законодательства и другие.
В том, что касается составляющих механизма государственного управления, имеются разные мнения. Так, А.П. Алехин, анализируя точки зрения по этому поводу, выделяет следующие элементы государственного управления: анализ ситуации; прогнозирование; программирование; информационное обеспечение; регулирование; организация; координация; контроль <7>. Можно утверждать, что при осуществлении государственного управления в рамках реализации земельных отношений все эти элементы должны иметь свое место и выражение в определенных полномочиях государственных органов или органов местного самоуправления.
--------------------------------
<7> См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. М., 2005. С. 7.

Содержание данного круга отношений в целом задано положениями действующего земельного законодательства, а также законодательства, регулирующего деятельность государственной исполнительной власти и местного самоуправления. Какие правовые отношения должны быть включены в круг, названный отношениями в области управления использованием и охраной земельных ресурсов, зависит от установленных норм, регулирующих управленческие функции органов государственной власти и органов местного самоуправления. Однако и эти нормы должны быть основаны на общих представлениях о публичных функциях по управлению земельными ресурсами.
В перечень таких функций, как известно, входят учет (количественный и качественный) земельных ресурсов как объекта управления; управление процессами перераспределения земель; охрана земельных ресурсов; контроль за соблюдением установленных законом требований по использованию ресурсов. В основе управления находится, с одной стороны, то свойство земли, которое именуется ограниченностью ресурса, с другой стороны, разнообразие интересов в использовании этого природного ресурса. Отсюда необходимое исполнение публичной властью как минимум двух функций: охрана ресурса от истощения и других негативных явлений, которые могут привести к невозможности его использования в социально важных целях, а также обеспечение публичных и защита частных интересов, достижение их баланса. Для реализации этих целей, собственно, и устанавливаются соответствующие полномочия органов государственной власти и местного самоуправления.
Между тем усложнение социально-экономических процессов ставит перед государством и обществом глобальные задачи, требующие реализации публичных функций, направленных на стабилизацию и устойчивое развитие, понимаемые в том числе как устойчивость общественного строя к внешним и внутренним вызовам при обеспечении благополучия и разностороннего развития как общества в целом, так и каждого его члена. В области управления земельными ресурсами данные цели выражаются, по нашему мнению, в формировании институтов и организационно-правовых механизмов обеспечения земельными ресурсами наиболее важных общественных сфер в сочетании с сохранением и приумножением природного потенциала земли.
Это делает весьма актуальными юридически оформленные меры планирования и прогнозирования использования земель. При этом принятие решений по перераспределению и использованию земельных ресурсов должно осуществляться на основе не только конъюнктурных решений, запросов рынка либо программ и планов освоения земельных пространств в целях социально-экономического развития, но и с учетом планов рационального использования и охраны природного потенциала земли <8>.
--------------------------------
<8> См.: Хлыстун В.Н., Иванов Н.И. Прогнозирование и планирование использования и охраны земель в целях устойчивого пространственного развития // Правовые проблемы устойчивого пространственного развития государств - участников СНГ. М., 2023. С. 116 - 139 (гл. 2).

Иными словами, государственное управление в сфере использования земельных ресурсов должно осуществляться на основе собственных инструментов прогнозирования и планирования использования земель, обращение к которым должно быть синхронизировано с инструментами прогнозирования и планирования тех направлений развития, для которых требуется освоение и использование тех или иных земельных ресурсов.
Последнее является одним из объективно существующих условий стабильности развития. Чтобы быть ресурсом развития, земельные ресурсы должны обладать не только достаточной площадью. Природные свойства земельных ресурсов должны обеспечивать жизнедеятельность и экономику на краткосрочный и долгосрочный период. В этом сущностный смысл идеи и инструментов рационального использования земель. Следует признать, что эта функция государственного управления земельными ресурсами еще ожидает своего надлежащего оформления.
Но прежде, чем переходить к рассмотрению проблемы реформирования, следует проанализировать регулятивный потенциал земельного права в этом сегменте. Совершенствование правовых механизмов управления использованием и охраной земель со стороны государства может быть осуществлено посредством изучения, корректировки и дополнения существующих институтов и полномочий, направленных на решение актуальных для социально-экономического развития общества задач.
При обращении к обозначенной теме возникает несколько вопросов, требующих разрешения: в какой мере государство в современных условиях может и должно возложить на себя функции по управлению использованием земель и их перераспределением (включая оборот). Какой метод государственного управления в указанной сфере должен быть избран в современных условиях.
Основанием к тому, что государственная власть не может отстраниться от управления использованием земли с включением элементов прогнозирования и планирования ее использования, является следующее.
Прежде всего, это конституционные основы. Российская Федерация провозглашена социальным государством, а земля и другие природные ресурсы, согласно Конституции Российской Федерации, составляют основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Ограниченность земли как ресурса экономических отношений ставит задачу воздействия на ее распределение и использование. При отсутствии последовательного и объективного контроля со стороны публичной власти возникает риск перераспределения земельной собственности в пользу ограниченного числа социальных групп и удовлетворения ограниченного круга социальных интересов, что естественным образом приводит к дисбалансу развития. В условиях многообразия форм собственности на землю и развития рынка земли на государство должны быть возложены в том числе и функции по регулированию и управлению оборотом земельных участков в целях предотвращения негативных последствий конкуренции.
Земля является природным объектом, пространственным базисом расположения всех иных природных объектов и природных комплексов. Обеспечение со стороны публичной власти охраны земли в данном случае направлено на обеспечение публичных экологических интересов.
Федеральным законом, определяющим особенности реализации управленческих функций органов государственной власти и местного самоуправления в земельных отношениях, является Земельный кодекс РФ (далее - ЗК РФ). Он содержит общие, принципиальные нормы, устанавливающие функции государственного управления земельными ресурсами, а также ряд основных положений, на основе которых должно осуществляться их регулирование. Детальное регулирование отношений в области такого управления установлено отдельными законодательными и иными нормативными правовыми актами.
Напомним, что согласно ст. 9 ЗК РФ к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относятся: установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений; установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков; государственное управление в области осуществления мониторинга земель, федерального государственного земельного контроля (надзора) (далее - государственный земельный надзор), землеустройства; осуществление государственного земельного надзора; установление порядка резервирования земель, принудительного отчуждения земельных участков (изъятия земельных участков) для государственных и муниципальных нужд; резервирование земель, изъятие земельных участков для нужд Российской Федерации; разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель; иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, федеральными законами.
Статьей 10 ЗК РФ определено, что к полномочиям субъектов Российской Федерации относятся резервирование, изъятие земельных участков для нужд субъектов Российской Федерации; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.
К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений, согласно ст. 11 ЗК РФ, относятся резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.
Все перечисленные полномочия публичной власти в сфере земельных отношений взаимосвязаны. Тесная связь подкрепляется возможностью перераспределения полномочий в силу норм ст. 9.1 и 10.1 ЗК РФ.
Если обратиться к специальным функциям государственного и муниципального управления земельными ресурсами, то в ЗК РФ выделены такие, которые относятся именно к управлению земельными ресурсами. Им посвящены особые главы ЗК РФ - X, XI, XII и статьи в иных главах Кодекса. К ним относятся: плата за землю, мониторинг земель, кадастровый учет земельных участков, государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль. Ряд управленческих полномочий закреплен за органами государственной власти и в области землеустройства.
Основные черты управления в области земельных отношений: объектом управления является земля; все основные функции осуществляются специально уполномоченным на то органом; функции управления урегулированы нормативными правовыми актами земельного законодательства.
Установлен и ряд управленческих функций, тесно соприкасающихся с земельными, но не ограничивающихся только управлением использованием земельных ресурсов. К таким можно отнести, в частности, деятельность государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Взимание земельного налога, несмотря на то, что данной теме посвящено несколько норм ЗК РФ, также не является управленческой функцией в сфере земельных отношений в чистом виде. Основное регулирование взимания земельного налога сосредоточено в части II Налогового кодекса РФ.
Экологический и санитарно-эпидемиологический контроль как вид исполнительно-распорядительной деятельности также учитывает экологическое или санитарно-эпидемиологическое состояние земли как природного объекта. Однако в данном случае земля выступает только как один из контролируемых объектов, поэтому основная масса норм, регулирующих эти виды управленческих функций, сосредоточена не в земельном законодательстве, а соответственно, в экологическом и санитарно-эпидемиологическом законодательстве.
Основными отличиями данных функций являются следующие: объектом управления являются отношения не только по использованию земли, но и общественные отношения по поводу иных объектов материального мира (использование вещей, получение доходов и т.п.); управление осуществляется уполномоченным органом специальной компетенции, осуществляющим преимущественно только этот вид деятельности; отношения в области управления урегулированы отраслевым законодательством (гражданским, налоговым, экологическим и т.п.).
При изучении основных функций по управлению в области охраны и использования земли следует отграничивать данные функции от предоставленных согласно ст. 9 - 11 ЗК РФ органам государственной власти и местного самоуправления полномочий в области управления и распоряжения земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности.
Реализация соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления полномочий по управлению в области охраны и использования земли осуществляется в отношении всех земель Российской Федерации, вне зависимости от их целевого назначения, предоставленного права собственности и иных прав на землю.
Полномочия органов государственной власти или местного самоуправления в области управления и распоряжения земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, предполагают реализацию не только административно-властных полномочий, но и реализацию правомочий собственника в отношении конкретного земельного имущества. Такие правомочия реализуются на основании соответствующих статей ЗК РФ, ст. 124, 125, 214 и других Гражданского кодекса РФ, в частности, при отчуждении земельных участков на торгах или передаче их в аренду.
В то же время содержание категории "управление" земельными участками, несмотря на ее важное значение, остается недостаточно раскрытым.
Управление и распоряжение земельными участками, находящимися в публичной собственности, должны предполагать совокупную и взаимосвязанную реализацию правомочий собственника и полномочий органа власти в отношении земли <9>. При этом распоряжение земельными участками должно осуществляться на основании всего спектра действий по управлению землями - прогнозированию и планированию, выполнению мероприятий по охране и рациональному землепользованию.
--------------------------------
<9> См.: Жариков Ю.Г. Земельное право России. М., 2006.

Приходится признать, что такая взаимосвязь при реализации уполномоченными органами правомочий в сфере земельных отношений прослеживается лишь отчасти. Она не в полной мере обеспечена и на законодательном уровне. Распоряжение земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, должно осуществляться на основании документов территориального планирования и градостроительного зонирования - в случае их действия в отношении соответствующей территории, с соблюдением нормативно установленных ограничений. Инструменты прогнозирования и планирования землепользования, которые по идее должны находиться в основе управления публичными землями и обеспечивать их рациональное использование, фактически отсевают. Таким инструментом, в соответствии с его назначением, могло бы стать землеустройство. Однако с тем, чтобы действовать в полной мере, данный инструмент должен получить надлежащее законодательное обеспечение в опоре на обновленную концепцию назначения и содержания землеустройства в современных условиях.
Последовательное совершенствование института государственного управления земельными ресурсами нуждается в более методичном законодательном оформлении. На это мы обращаем внимание не первый раз, однако данная сложная задача еще ожидает своего разрешения. Следует заметить в этой связи, что на законодательном уровне до сих пор отсутствуют такие, на наш взгляд, важные для более четкого правового определения объекта государственного управления земельными ресурсами дефиниции, как "земельный фонд Российской Федерации", "государственное управление использованием и охраной земельных ресурсов".
По нашему мнению, обоснованным было бы выделение в ЗК РФ самостоятельного раздела, содержащего правовые основы государственного управления земельными ресурсами <10>. При этом целесообразно указание на особую роль прогнозирования и планирования использования земель во взаимосвязи с общими инструментами стратегического и иных видов государственного планирования в сфере социально-экономического развития в Российской Федерации.
--------------------------------
<10> Кардинальное изменение структуры и содержания ЗК РФ считаем преждевременным. Но на важное значение самостоятельного раздела Кодекса, посвященного государственному управлению земельными ресурсами, указывалось в литературе неоднократно. См., например: Волкова Т.В. Указ. соч. С. 126 - 129; Галиновская Е.А. Указ. соч. С. 167 - 180.

Препятствием к совершенствованию государственного воздействия на процессы рационального использования земель следует считать и то, что земля не рассматривается как комплексный объект управления со стороны публичной власти. Тем самым четко не определен материальный объект управления - земля (земельный фонд).
В настоящее время в земельном законодательстве, несмотря на признание данного факта на доктринальном уровне и указание на земельный фонд в отдельных нормативных актах, отсутствует общее представление о земле как едином объекте государственно-правового воздействия.
Отметим в данном случае, что согласно установленным ЗК РФ принципам земельного законодательства регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из взятых в единстве представлений о земле как о природном объекте, природном ресурсе и как о недвижимом имуществе - объекте права собственности и иных прав на землю. Однако отсутствие четкого представления о земле как о едином объекте управления не в последней степени оказывается причиной и не всегда концептуально выверенного дробления полномочий органов власти, и не всегда оправданной дифференциации обращения к земле как объекту отношений без учета ее комплексной роли в общественных отношениях.
Так, функции государственного управления, согласно тому, как это закреплено законодательно, сформулированы и реализуются исходя из представлений о земле преимущественно либо как об объекте недвижимости - при осуществлении кадастрового учета и регистрации земельных участков <11>, либо как о пространственном базисе - при осуществлении территориального планирования и градостроительного зонирования <12>, либо только как о природном ресурсе при осуществлении землеустройства <13>, обеспечении плодородия земель и их учета в этом качестве <14>.
--------------------------------
<11> Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017; Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" // СЗ РФ. 2015. N 29 (часть I). Ст. 4344.
<12> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 16.
<13> См.: Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" // СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582.
<14> См.: Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" // СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3399.

Заметим, что понятие "единый земельный фонд" в условиях приватизации и разгосударствления 90-х годов прошлого века было в известной мере дискредитировано, в том числе желанием скорейшего разграничения государственной собственности на землю и капитализацией земельных ресурсов. Однако при отсутствии представлений о едином объекте управления это же привело и к утрате организационных механизмов согласованного государственного управления земельными ресурсами. При этом воспринятое правом понятие "земельный фонд" многозначно, употребляется в различных научных сферах и его основное значение заключается в определении всей площади земель в границах государства - независимо от форм собственности и видов использования <15>.
--------------------------------
<15> См.: Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 2-е изд., испр. М.: ИНФРА-М, 1999. 479 с.; География. Современная иллюстрированная энциклопедия / гл. ред. А.П. Горкин. М.: Росмэн, 2006; Галиновская Е.А. Указ. соч. С. 167 - 180; Чуднова Е.И. Стратегическое планирование в сфере использования земельного фонда: Россия и Шотландия, опыт сопоставления // Юрист. 2018. N 4; Липски С.А., Демьянова А.Д. Земельные участки и земельный фонд как объекты кадастровых отношений на современном этапе их развития // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2018. N 2. С. 40 - 45 и др.

В том, что касается реализации публичной функции в области учета земельных ресурсов, отметим следующее. Значение информационных ресурсов недвижимости для пополнения данными о земельных участках весьма велико и в дополнительном обосновании не нуждается.
Однако государственный кадастр недвижимости и единый государственный реестр недвижимости как информационные ресурсы объективно способны выполнять только часть функций, связанных с обеспечением управления земельным фондом в Российской Федерации.
Не менее важными являются и информационные ресурсы, из которых можно было бы почерпнуть сведения о природных качествах земли или о состоянии земель как о территории пространственного освоения, в том числе строительства. Определенный шаг в этом направлении сделан. Так, Федеральным законом от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" предусмотрено ведение государственного реестра земель сельскохозяйственного назначения. Однако общие для всех земель Российской Федерации такие ресурсы либо не созданы, либо недостаточно согласованы с формируемым реестром недвижимости <16>. Последний, к сожалению, также не отличается необходимой полнотой и достоверностью.
--------------------------------
<16> В том числе государственные и муниципальные информационные системы территориального планирования и градостроительной деятельности, ведение которых предусмотрено Градостроительным кодексом РФ.

Особое внимание в очередной раз хотелось бы обратить на закрепление в земельном законодательстве правовых механизмов обеспечения стратегического планирования в сфере использования и охраны земель.
В этом смысле обоснованно замечено, что долгосрочный характер природопользования, выработанные принципы рационального природопользования могут быть органично вписаны в задачи и соотнесены с принципами стратегического планирования <17>.
--------------------------------
<17> Выпханова Г.В., Жаворонкова Н.Г. Государственная экологическая политика и документы стратегического планирования // Экологическое право. 2016. N 3. С. 24 - 29.

В настоящее время активно развивается функция государства и местного самоуправления в области стратегического планирования. Однако исследование вопроса вынуждает сделать вывод о том, что законодательство о стратегическом планировании и законодательство в области управления земельными ресурсами пока имеют мало точек соприкосновения. Как результат, вопрос обеспечения земельными ресурсами принятых и реализуемых документов стратегического планирования решается в каждом случае специально, без основанной на последовательном законодательном регулировании системы.
Обратим внимание, что не только разработка и реализация документов стратегического планирования, но и крупных государственных проектов вынуждают к принятию специальных федеральных законов, содержащих в том числе специальные нормы, направленные на перераспределение земель в целях обеспечения соответствующего проекту освоения территории <18>. При этом и законодательство о стратегическом планировании не устанавливает специальные механизмы привлечения земельных ресурсов для реализации стратегических документов.
--------------------------------
<18> Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6071; Федеральный закон от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 19. Ст. 2283; Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково" // СЗ РФ. 2010. N 40. Ст. 4970; Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. N 392-ФЗ "О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 49 (часть 5). Ст. 7070; Федеральный закон от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 30 (часть 1). Ст. 4594 и др.

Единственными документами стратегического планирования, прямо и непосредственно связанными с использованием земель и территорий, остаются в настоящее время документы пространственного развития, являющиеся одновременно и документами территориального планирования согласно Градостроительному кодексу РФ. Но эти документы обеспечивают стратегическое управление использованием земельных ресурсов только отчасти.
При этом заслуживают поддержки предложения о более четком определении в законодательстве соотношения и взаимодействия институтов категорий земель и разрешенного использования земельных участков, о дополнении ЗК РФ положениями о содержании правовой конструкции "разрешенное использование земельного участка", а также особенностях реализации процедур зонирования и установления регламентов по отдельным категориям земель.
В связи со сказанным представляется важным сохранение в земельном законодательстве института деления земель на категории. Как и иные институты земельно-правового регулирования, действующие в последние несколько десятилетий, он вполне адаптирован к социально-экономическим реалиям и при его совершенствовании может получить надлежащее развитие и служить каркасом земельного правопорядка и охраны земель на всей территории Российской Федерации.
Таким образом, экономическое, социальное, политическое, экологическое значение земельных ресурсов требует дальнейшей институционализации роли государства и развития форм и методов государственного управления земельным фондом в Российской Федерации с отражением соответствующих средств в законодательстве.
Для достижения названных целей представляются необходимыми разработка и утверждение на уровне стратегического документа целей и задач государственной федеральной земельной политики. Направления и механизмы реализации государственной политики в данной сфере должны быть разработаны с учетом общегосударственного значения земельных ресурсов, их роли в обеспечении устойчивого социально-экономического развития общества. На законодательном уровне, с возможным закреплением соответствующих дефиниций в ЗК РФ, следует конкретизировать правовое содержание таких категорий, как "земельный фонд Российской Федерации", "государственное управление земельным фондом".
Существенной представляется ликвидация правового пробела в регулировании стратегического планирования в области рационального использования и охраны земель. Для этого требуется развитие законодательных основ стратегирования в сфере земельных отношений с обеспечением соотношения с деятельностью в области стратегического планирования в иных социальных и экономических сферах.
Требуется дальнейшее совершенствование основных институтов земельного права и законодательства, направленных на регулирование рационального использования и охраны земель в их адаптации к реалиям современного государственного развития, условиям регулируемой экономики, экологическим вызовам.
В этой связи в качестве наиболее важных мер могут быть названы следующие:
- сохранение и развитие института деления земель на категории по целевому назначению как основы обеспечения стабильного земельного правопорядка, обеспечения конституционных прав и законных интересов землевладельцев, установления единых правовых условий рационального использования и охраны земель на территории Российской Федерации на уровне федерального закона;
- дальнейшее развитие института землеустройства, исходя из представления о нем как системе взаимосвязанных мероприятий по организации рационального использования земельных ресурсов, независимо от правового режима, права собственности, зонирования и установленной категории земельных участков.

Литература

1. Алехин А.П. Административное право России: учебник для юридических вузов и факультетов / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий. Москва: Зерцало-М, 2005. 686 с.
2. Алехин А.П. Административное право России: в 2 частях / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий. Москва: Зерцало-М, 2016.
3. Анисимов А.П. Земельная функция современного государства: монография / А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков. Москва: Новый индекс, 2012. 192 с.
4. Анисимов А.П. Земельное право России: учебник для вузов / А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков [и др.]; под редакцией А.П. Анисимова. 7-е изд., перераб. и доп. Москва: Юрайт, 2022. 373 с.
5. Анисимов А.П. Зонирование как функция управления земельным фондом: вопросы теории / А.П. Анисимов, Г.Л. Землякова, Н.Н. Мельников // Современное право. 2012. N 8. С. 87 - 93.
6. Боголюбов С.А. Земельное право: учебник для академического бакалавриата / С.А. Боголюбов. 8-е изд., перераб. и доп. Москва: Юрайт, 2018. 255 с.
7. Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве / М.И. Васильева. Москва: Издательство Московского университета, 2003. 423 с.
8. Волков Г.А. Основные начала земельного права / Г.А. Волков // Экологическое право. 2022. N 1. С. 10 - 16.
9. Волкова Т.В. Правовые механизмы повышения эффективности управления земельными ресурсами / Т.В. Волкова // Право. Законодательство. Личность. 2013. N 2 (17). С. 126 - 129.
10. Выпханова Г.В. Государственная экологическая политика и документы стратегического планирования / Г.В. Выпханова, Н.Г. Жаворонкова // Экологическое право. 2016. N 3. С. 24 - 29.
11. Галиновская Е.А. Концепция государственного стратегического управления земельными ресурсами (правовой аспект) / Е.А. Галиновская // Вопросы государственного и муниципального управления. 2017. N 3. С. 167 - 180.
12. География. Современная иллюстрированная энциклопедия / главный редактор А.П. Горкин; авторы статей В.В. Авдонин [и др.]. Москва: Росмэн, 2006. 623 с.
13. Жариков Ю.Г. Земельное право России: учебник для студентов вузов / Ю.Г. Жариков. Москва: КноРус, 2006. 477 с.
14. Земельное право России: учебник для студентов / Г.А. Волков, С.Р. Багаутдинова, Л.Е. Бандорин [и др.]; ответственный редактор Г.А. Волков. Москва: Проспект, 2023. 680 с.
15. Короткова О.И. Создание четкой и отлаженной системы управления как стратегическая цель государственной политики в сфере управления и распоряжения земельными ресурсами / О.И. Короткова // Законодательство и экономика. 2016. N 4. С. 19 - 23.
16. Кочнева И.В. Политико-правовые способы и механизмы управления земельными ресурсами в России / И.В. Кочнева // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 12. С. 37 - 43.
17. Крассов О.И. Земельное право: учебник / О.И. Крассов. Москва: Норма; ИНФРА-М, 2018. 528 с.
18. Кучинская А.В. Правовые особенности формирования государственной политики в области управления земельными ресурсами / А.В. Кучинская, Е.А. Галиновская // Журнал российского права. 2020. N 2. С. 126 - 135.
19. Липски С.А. Земельные участки и земельный фонд как объекты кадастровых отношений на современном этапе их развития / С.А. Липски, А.Д. Демьянова // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2018. N 2. С. 40 - 45.
20. Липски С.А. Федеральные земельные органы в современной системе управления природопользованием: общее и особенное, проблемы и пути их решения / С.А. Липски // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2022. N 2. С. 85 - 91.
21. Райзберг Б.А. Современный экономический словарь / Б.А. Райзберг, Л.Ш. Лозовский, Е.Б. Стародубцева. 2-е изд., испр. Москва: ИНФРА-М, 1999, 479 с.
22. Тихомиров Ю.А. Публичное и частное право / Ю.А. Тихомиров // Общая теория государства и права: академический курс: в 3 томах. Т. 2 / С.Н. Бабурин, М.И. Байтин, А.Г. Бережнов [и др.]; ответственный редактор М.М. Марченко. 2-е изд., перераб. и доп. Москва: Зерцало-М, 2001. С. 390 - 391.
23. Хлыстун В.Н. Прогнозирование и планирование использования и охраны земель в целях устойчивого пространственного развития / В.Н. Хлыстун, Н.И. Иванов // Правовые проблемы устойчивого пространственного развития государств - участников СНГ: монография / ответственные редакторы: Е.А. Галиновская, М.В. Пономарев. Москва: Инфра-М, 2023. С. 116 - 139.
24. Чуднова Е.И. Стратегическое планирование в сфере использования земельного фонда: Россия и Шотландия, опыт сопоставления / Е.И. Чуднова // Юрист. 2018. N 4. С. 33 - 39.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Земельное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ