ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Экологическое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
СПЕЦИАЛЬНЫЕ РЕЖИМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) КАК СПОСОБ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ НЕДР
А.Д. СОКОЛОВ
Нынешние социально-экономические реалии стали настоящим испытанием для сложившейся системы контроля (надзора), уполномоченные органы власти находятся в ситуации, при которой эффективное обеспечение исполнения требований законодательства, регулирующего осуществление контрольной (надзорной) деятельности, может стать затруднительным в условиях многолетнего моратория на проведение проверок и политики государства по уменьшению административного давления на контролируемых лиц. Немаловажно, что данная проблема также затронула сферу государственного геологического контроля (надзора), которая играет значительную роль в достижении целей рационального использования и охраны недр, сохранении экономического суверенитета государства, обусловливая необходимость поиска новых способов обеспечения соблюдения законодательства о недрах.
Представляется, что в настоящих условиях одним из наиболее актуальных и востребованных способов предупреждения и непосредственного пресечения нарушений законодательства о недрах является активное развитие и практическое использование специальных режимов государственного контроля (надзора) при осуществлении государственного геологического контроля (надзора), что тем не менее не было учтено законодателем в процессе создания и внесения изменений в подзаконные акты, регулирующие осуществление как федерального, так и регионального государственного геологического контроля (надзора) <1>.
--------------------------------
<1> Соколов А.Д. Правовые проблемы профилактики нарушений законодательства о недрах // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2023. N 2. С. 79 - 84.
Одной из причин продления Правительством РФ моратория на проведение контрольных (надзорных) мероприятий является необходимость стабилизации ситуации, связанной с переориентацией рынков сбыта в условиях санкционного давления. Тем не менее возникают вопросы относительно возможных последствий такого масштабного уменьшения уровня административного давления на недропользователей, результаты деятельности которых вносят существенный вклад в достижение экономической стабильности государства, что не умаляет множественные факты нанесения вреда различным компонентам окружающей среды в процессе эксплуатации недр. Стоит отметить, что продленный до 2030 г. мораторий все-таки не предоставляет пользователям недр максимальную свободу действий, также заметен приоритет проведения профилактических мероприятий, несмотря на их недостатки и довольно общий характер, без учета в Федеральном законе от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N 248-ФЗ) отдельных особенностей реализации различных видов государственного контроля (надзора) и специфики деятельности, осуществляемой контролируемыми лицами <2>.
--------------------------------
<2> Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2020. N 31 (ч. I). Ст. 5007.
Применение института превенции при осуществлении контрольной (надзорной) деятельности является гармоничным продолжением государственной парадигмы по уменьшению административного давления в отношении контролируемых лиц <3>. Профилактика нарушений является важным способом превентивного воздействия на контролируемое лицо, уменьшающим карательную составляющую деятельности контрольных (надзорных) органов власти, и даже представляет собой своеобразное проявление гуманистических начал в праве, в том числе с целью обеспечения баланса публичных и частных интересов, повышения уровня доверия контролируемых лиц к органам государственной власти в целом, что в конечном итоге ведет к стимулированию добросовестного соблюдения обязательных требований. С другой стороны, в нынешних реалиях даже частичное игнорирование возможности выявления и пресечения нарушений законодательства может иметь негативные последствия, так как настолько длительное сокращение плановых и внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий, вероятнее всего, станет причиной серьезных экологических проблем: к примеру, не потерял своей актуальности вопрос пресечения нарушений недобросовестными недропользователями, осуществляющими добычу золота и угля, на данную проблему указывал Росприроднадзор в своем докладе еще в 2021 г., когда о введении моратория не шло и речи <4>.
--------------------------------
<3> Переседов А.М. Делегирование контрольных (надзорных) полномочий контролируемым лицам как эффективный инструмент административно-правовой превенции в контроле (надзоре) // Административное право и процесс. 2022. N 3. С. 54 - 57.
<4> Доклад о деятельности Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в 2021 году. URL: https://rpn.gov.ru/upload/iblock/ac0/d6af6s6i8vqywwgi7g2bhmkhbmma2g93/Doklad-2021_1-pravl.pdf (дата обращения: 01.06.2023).
Также остается актуальной проблема постановки на баланс всех скважин в границах участка недр и их дальнейшего технического обслуживания, что увеличивает вероятность нанесения вреда окружающей среде в будущем. Справедливо утверждение Н.Г. Жаворонковой и В.Б. Агафонова, что "проблемы возмещения прошлого (накопленного) экологического вреда являются особенно актуальными в связи с тем, что деятельность, связанная с добычей полезных ископаемых, приводит к необратимым последствиям, которые влекут во многих случаях разрушение естественных экологических систем и воздействуют на многие компоненты окружающей среды, почву, водные объекты" <5>. Уже сейчас мы видим последствия отсутствия должного правового регулирования в данной сфере: возникает необходимость актуализации сведений о местоположении и состоянии заброшенных скважин, некоторые из которых долгое время являются источниками накопленного экологического вреда, в то же время территориальные органы Росприроднадзора вынуждены привлекать местных жителей без должной квалификации для локализации данных объектов и предоставления сведений о них: фотографий, координат и описания территории <6>.
--------------------------------
<5> Жаворонкова Н.Г., Агафонов В.Б. Правовые проблемы возмещения прошлого (накопленного) экологического вреда в сфере недропользования // Актуальные проблемы российского права. 2016. N 1. С. 87.
<6> О инвентаризации скважин. URL: https://rpn.gov.ru/regions/38/news/o-inventarizatsii-skvazhin-5831689.html (дата обращения: 01.06.2023).
С учетом изложенного возникает ключевой вопрос относительного того, как следует поступать контрольному (надзорному) органу, чья деятельность ограничена мораторием на проведение контрольных (надзорных) мероприятий и в то же время должна соответствовать указанным в Законе N 248-ФЗ основным принципам контрольной (надзорной) деятельности. При этом социально-экономическая обстановка принуждает нас к поиску качественно новых подходов с целью повышения эффективности контрольной (надзорной) деятельности, в том числе в сфере недропользования. Представляется, что большие перспективы имеет не только реализация многообразных профилактических мероприятий, но и применение, а также активное развитие специальных режимов государственного контроля (надзора), что, соответственно, должно сопровождаться внедрением данных режимов в Положение о федеральном государственном геологическом контроле (надзоре), а также положения, регулирующие осуществление регионального государственного геологического контроля (надзора) <7>. Кроме того, значимость и перспективность использования и совершенствования данных режимов подтверждается тем, что их реализация не затрагивается ограничениями, предусмотренными мораторием).
--------------------------------
<7> Постановление Правительства РФ от 30 июня 2021 г. N 1095 "Об утверждении Положения о федеральном государственном геологическом контроле (надзоре)" // СЗ РФ. 2021. N 28 (часть I). Ст. 5525.
Специальные режимы государственного контроля (надзора) являются альтернативным способом воздействия на контролируемое лицо, позволяя в некоторых случаях как на добровольной, так и на обязательной основе обеспечить соблюдение контролируемым лицом обязательных требований, что также связано с наличием специфических особенностей каждой из разновидностей рассматриваемых режимов. При изучении содержания гл. 18 Закона N 248-ФЗ можно заметить, что положения затрагиваемой главы предоставляют нам относительную свободу в выборе способов реализации рассматриваемых режимов, позволяя внести некоторые изменения в подзаконные акты, регулирующие порядок осуществления различных видов государственного контроля (надзора).
Но для начала следует отдельно затронуть проблему отсутствия в Законе N 248-ФЗ понятия "специальные режимы государственного контроля (надзора)", а также обратить внимание на наличие вопросов принадлежности данных режимов к видам контрольных (надзорных) мероприятий. С одной стороны, законодатель изначально указывает исчерпывающий перечень видов контрольных (надзорных) мероприятий, с другой стороны, учет проведенных специальных режимов государственного контроля (надзора) обеспечивается посредством внесения сведений в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий. Кроме того, сведения о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям контрольный (надзорный) орган получает не только при проведении контрольных (надзорных) мероприятий, но и при реализации специальных режимов государственного контроля (надзора). Исходя из положений Закона N 248-ФЗ при осуществлении контрольного (надзорного) мероприятия, а также некоторых специальных режимов государственного контроля (надзора) совершаются контрольные (надзорные) действия, однако это неотносимо к еще одной разновидности специальных режимов - мониторингу <8>.
--------------------------------
<8> СЗ РФ. 2020. N 31 (ч. I). Ст. 5007.
В результате возникает вопрос соотношения специальных режимов государственного контроля (надзора) с контрольным (надзорным) мероприятием и, соответственно, с различными аспектами деятельности контрольного (надзорного) органа, отраженными в Законе N 248-ФЗ. Представляется, что данная правовая неопределенность может быть решена посредством закрепления в Законе N 248-ФЗ понятия, которое также будет учитывать вариативность и порой необязательность применения специальных режимов. На основании изложенного специальные режимы государственного контроля (надзора) представляют собой особый вид контрольных (надзорных) мероприятий, которые реализуются в зависимости от наличия прав и (или) обязанностей применения данных видов контрольных (надзорных) мероприятий на основании Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", федерального закона о виде контроля и положения о виде контроля <9>.
--------------------------------
<9> СЗ РФ. 2020. N 31 (ч. I). Ст. 5007.
Выделяются следующие специальные режимы государственного контроля (надзора):
1. Мониторинг.
Реализация данного специального режима государственного контроля (надзора) осуществляется путем заключения соглашения с контролируемым лицом как на добровольной, так и на обязательной основе. Отличительной особенностью добровольного мониторинга от обязательного является не только отсутствие установленной законом необходимости реализации данного режима, но и возможность установления ограниченного срока действия добровольного мониторинга.
Инициатива контролируемого лица на проведение мониторинга предполагает максимально благоприятные условия для взаимовыгодного сотрудничества между недропользователем и контрольным (надзорным) органом власти, обладая превентивным характером, несмотря на фактическое отсутствие рассматриваемого специального режима в перечне профилактических мероприятий в Законе N 248-ФЗ. Соответственно, добровольное согласие недропользователя на проведение мониторинга является одним из доказательств добросовестного соблюдения обязательных требований, о чем нельзя с уверенностью утверждать в случае соблюдения недропользователем установленной законом обязанности по применению специального режима государственного контроля (надзора). Исходя из декларируемого государством уменьшения административного давления на предпринимателей, а также фактора удаленного расположения объектов государственного геологического контроля (надзора), добровольный мониторинг является более предпочтительным для реализации специальным режимом государственного контроля (надзора), который необходимо включить в положения, регулирующие осуществление государственного геологического контроля (надзора). Увеличение финансовой нагрузки на контролируемое лицо в связи с внедрением систем дистанционного контроля хоть и имеет негативный характер, однако в случае, если дополнительные издержки субъекта предпринимательства будут учитываться контрольным (надзорным) органом при применении риск-ориентированного подхода, данный режим может стать основой для внесения изменений в критерии, позволяющие сделать категории риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям более объективными и справедливыми.
В результате рассматриваемый режим может быть усовершенствован следующим образом: во-первых, следует учитывать инициативу недропользователя на осуществление мониторинга посредством уменьшения категории риска объекта государственного геологического контроля (надзора); во-вторых, необходимо установить обязанность контролируемого лица по самостоятельной оплате выполненных работ/оказанных услуг по техническому оснащению и сопровождению добровольного мониторинга; в-третьих, стоит освободить контролируемых лиц от плановых контрольных (надзорных) мероприятий в отношении соблюдения обязательных требований, являющихся предметом добровольного мониторинга. Важно учесть, что перечисленные послабления обусловливают необходимость индивидуального учета каждого недропользователя еще на этапе рассмотрения заявления о проведении добровольного мониторинга, а также максимально подробного составления условий соглашения между контрольным (надзорным) органом и контролируемым лицом, принимая во внимание специфику деятельности недропользователя и последствия возможного нарушения им обязательных требований.
2. Постоянный государственный контроль (надзор).
Несмотря на то что до принятия Закона N 248-ФЗ понятие специальных режимов государственного контроля (надзора) не фигурировало в законодательстве, регулирующем контрольную (надзорную) деятельность, постоянный государственный контроль (надзор) уже активно применялся в отношении опасных производственных объектов I класса опасности, производственных объектов аффинажных организаций, гидротехнических сооружений I класса, отдельных объектов использования атомной энергии. В дальнейшем режим постоянного государственного контроля (надзора) был доработан в Законе N 248-ФЗ посредством закрепления перечня конкретных контрольных (надзорных) действий, применяемых в рамках данного режима. Как известно, к опасным производственным объектам относят также некоторые объекты ведения горных работ ввиду высокого риска нанесения вреда окружающей среде, что обусловливает необходимость постоянного взаимодействия уполномоченных органов власти для предупреждения и пресечения нарушений обязательных требований. Однако можно заметить, что порядок организации и осуществления контрольных (надзорных) мероприятий между Ростехнадзором и Росприроднадзором в рамках постоянного государственного контроля (надзора) не предусмотрен, что фактически влечет увеличение проверочных мероприятий, проводимых в условиях специального режима государственного контроля (надзора), который сам по себе подразумевает оказание непрерывного административного воздействия на контролируемое лицо, что с учетом изложенной проблемы противоречит основополагающим принципам контрольной (надзорной) деятельности. При этом осуществление постоянного государственного контроля (надзора) на опасном производственном объекте I класса опасности не исключает проведения федерального государственного надзора в области промышленной безопасности <10>. В связи с изложенным необходимо предусмотреть возможность проведения комплексных контрольных (надзорных) мероприятий в отношении объектов федерального государственного геологического контроля (надзора) и федерального государственного горного надзора в рамках режима постоянного государственного контроля (надзора) посредством заключения соответствующего соглашения между Ростехнадзором и Росприроднадзором.
--------------------------------
<10> Тихомирова Л.А. Реформа контрольно-надзорной деятельности ("регуляторная гильотина") в сфере промышленной безопасности // СПС "КонсультантПлюс". 2021.
3. Постоянный рейд.
Рассматриваемый специальный режим является одним из наиболее эффективных способов обеспечения соблюдения обязательных требований в случае необходимости уменьшения рисков совершения правонарушений на ограниченной территории, особенно если учесть тот факт, что подготовка к проведению контрольных (надзорных) мероприятий требует определенных временных затрат, предоставляя правонарушителю возможность избежать ответственности, особенно если объект контроля (надзора) находится в труднодоступной местности. Отметим, что данный специальный режим с начала февраля 2023 г. начал активно применяться при осуществлении федерального государственного охотничьего контроля (надзора) <11>, что подтверждает перспективность постоянного рейда в достижении целей охраны окружающей среды, обеспечении рационального природопользования и экологической безопасности. Как известно, ввиду гигантской площади России участки недр нередко располагаются в некоторой удаленности друг от друга и в определенных случаях требуют пристального внимания контрольного (надзорного) органа независимо от фактической эксплуатации участка недр, при этом немалую важность имеют и случаи самовольной добычи полезных ископаемых, которые зачастую происходят на одной и той же территории и даже в конкретные сезоны, наиболее благоприятные для эксплуатации участков недр. Представляется, что в таких условиях действенным способом уменьшения вреда окружающей среде в процессе недропользования станет внедрение режима постоянного рейда в Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах", Положение о федеральном государственном геологическом контроле (надзоре) <12>, а также положения о региональном государственном геологическом контроле (надзоре). В данных подзаконных актах целесообразно установить, что при осуществлении постоянного рейда могут совершаться контрольные (надзорные) действия по осмотру, досмотру, опросу, инструментальному обследованию и истребованию разрешительных документов, содержащих требования, оценка соблюдения которых проводится в рамках государственного геологического контроля (надзора). Также следует закрепить необходимость размещения пунктов контроля на территориях, наиболее подверженных загрязнению вследствие недропользования, с целью превентивного воздействия и должного реагирования при обнаружении фактов нарушения законодательства о недрах.
--------------------------------
<11> Постановление Правительства РФ от 30 июня 2021 г. N 1065 "О федеральном государственном охотничьем контроле (надзоре)" // СЗ РФ. 2021. N 27 (часть III). Ст. 5441.
<12> СЗ РФ. 2021. N 28 (ч. I). Ст. 5525.
В результате можно сделать следующие выводы.
1. Определено, что в нынешних реалиях даже частичное игнорирование возможности выявления и пресечения нарушений законодательства может иметь негативные последствия, так как настолько длительное сокращение плановых и внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий может стать причиной серьезных экологических проблем.
2. Надежной альтернативой по обеспечению рационального использования и охраны недр является применение, а также активное развитие специальных режимов государственного контроля (надзора), что должно сопровождаться внедрением данных режимов в Положение о федеральном государственном геологическом контроле (надзоре), а также положения, регулирующие осуществление регионального государственного геологического контроля (надзора).
3. Представляется, что специальные режимы государственного контроля (надзора) являются особым видом контрольных (надзорных) мероприятий, которые реализуются в зависимости от наличия прав и (или) обязанностей применения данных видов контрольных (надзорных) мероприятий на основании Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", федерального закона о виде контроля и положения о виде контроля.
4. Мониторинг как специальный режим государственного контроля (надзора) может проводиться как на добровольной, так и на обязательной основе. Добровольное согласие недропользователя на проведение мониторинга является одним из доказательств добросовестного соблюдения обязательных требований, что должно учитываться контрольным (надзорным) органом при реализации риск-ориентированного подхода, а также при дальнейшем совершенствовании данного специального вида государственного контроля (надзора). Добровольный мониторинг является наиболее предпочтительным способом обеспечения соблюдения требований законодательства о недрах. Приведены способы совершенствования механизма добровольного мониторинга в рамках осуществления государственного геологического контроля (надзора).
5. Целесообразно обеспечить проведение комплексных контрольных (надзорных) мероприятий в отношении объектов федерального государственного геологического контроля (надзора) и федерального государственного горного надзора в рамках режима постоянного государственного контроля (надзора) посредством заключения соответствующего соглашения между Ростехнадзором и Росприроднадзором.
6. Обоснована необходимость внедрения режима постоянного рейда в структуру законодательства о недрах.
Заключение
Безусловно, использование специальных режимов государственного контроля (надзора) не является обязательным атрибутом деятельности абсолютно каждого контрольного (надзорного) органа, что тем не менее не исключает перспективность данного альтернативного способа воздействия на контролируемое лицо в целях обеспечения соблюдения законодательства о недрах. Кроме того, вызывает оптимизм способность частичной адаптации данных специальных режимов к специфическим особенностям реализации различных видов государственного контроля (надзора), что говорит о возможности будущего развития данных режимов.
Литература
1. Жаворонкова Н.Г. Правовые проблемы возмещения прошлого (накопленного) экологического вреда в сфере недропользования / Н.Г. Жаворонкова, В.Б. Агафонов // Актуальные проблемы российского права. 2016. N 1. С. 85 - 92.
2. Переседов А.М. Делегирование контрольных (надзорных) полномочий контролируемым лицам как эффективный инструмент административно-правовой превенции в контроле (надзоре) / А.М. Переседов // Административное право и процесс. 2022. N 3. С. 54 - 57.
3. Соколов А.Д. Правовые проблемы профилактики нарушений законодательства о недрах / А.Д. Соколов // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2023. N 2. С. 79 - 84.
4. Тихомирова Л.А. Реформа контрольно-надзорной деятельности ("регуляторная гильотина") в сфере промышленной безопасности / Л.А. Тихомирова. СПС "КонсультантПлюс", 2021.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Экологическое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: