ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ОПТИМИЗАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ В НАПРАВЛЕНИИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БАЛАНСА СПЕЦИАЛИЗАЦИИ И УНИФИКАЦИИ ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРАВА
Е.Г. ПОТАПЕНКО
1. Введение и теоретическая основа исследования <1>
--------------------------------
<1> Данная проблема в отношении цивилистического процессуального права в целом была поставлена в следующих работах автора: Потапенко Е.Г. Оптимизация гражданского процессуального законодательства в направлении обеспечения баланса специализации и унификации процессуального права // Вестник гражданского процесса. 2021. Т. 11. N 3. С. 70 - 108; Он же. Оптимизация арбитражного процессуального законодательства в направлении обеспечения баланса специализации и унификации процессуального права // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2021. Т. 16. N 3. С. 112 - 153.
Специализация и унификация представляют собой парные процессы качественного развития цивилистического процессуального права, результаты которых получают свое выражение как в содержании, так и в структуре отраслевой системы процессуального права <2>. На элементарном (низовом) уровне взаимодействие указанных процессов приводит к образованию парных процессуальных норм (общих и специальных), объединяющихся в нормативные процессуальные комплексы. Общая и специальные нормы в рамках процессуальных комплексов имеют генетические (связи происхождения), функциональные (субординации, координации) и структурные (предметные) взаимосвязи, что позволяет рассматривать их в качестве первичной общности цивилистического процессуального права. Далее нормативные комплексы дополняются специальными правоположениями, формируемыми в результате правоинтерпретационной и правоприменительной деятельности.
--------------------------------
<2> О понятии специализации, унификации права, их взаимодействии, а также влиянии указанных процессов на развитие содержания и структуры права см.: Алексеев С.С. Структура советского права. М.: Юрид. лит., 1975; Баулин О.В. Специальные нормы в гражданском процессуальном праве. Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1997; Громошина Н.А. Дифференциация и унификация в гражданском судопроизводстве: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010; Петров Д.Е. Дифференциация и интеграция структурных образований системы российского права / под ред. И.Н. Сенякина. Саратов: Сарат. гос. юр. акад., 2015; Сенякин И.Н. Специализация и унификация российского законодательства. Проблемы теории и практики / под ред. М.И. Байтина. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1993; Слепченко Е.В. Гражданское судопроизводство: проблема единства и дифференциации: дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2012; Шерстюк В.М. Система советского гражданского процессуального права (вопросы теории). М.: Изд-во Моск. ун-та, 1989; Юков М.К. Теоретические проблемы системы гражданского процессуального права: монография / отв. ред. В.В. Зайцев. М.: Статут, 2019.
Оптимальное развитие правового регулирования процессуальных отношений требует обеспечения и поддержания необходимого баланса между специализацией и унификацией процессуального права. Чрезмерная интенсификация одного из названных процессов может привести к негативным последствиям в виде диспропорции общих и специальных процессуальных норм, что приводит к дефектам <3> в отраслевом механизме правового регулирования. Вместе с тем история развития процессуального законодательства и анализ его современного состояния позволяет прийти к выводу о том, что баланс специализации и унификации цивилистического процессуального права обеспечивается не в полной мере. Поскольку КАС РФ <4> также является законодательным актом, регулирующим цивилистический процесс, постольку поставленная проблема требует тщательного и в некотором смысле скрупулезного анализа содержания законодательства об административном судопроизводстве в контексте поставленной проблемы, что позволит не только выявить недостатки процессуально-правового регулирования, но и предложить рекомендации по их устранению. Следует оговориться, что наиболее полный анализ всех источников и институтов процессуального права не представляется возможным. Поэтому мы ограничимся анализом норм, составляющих первые три раздела КАС РФ, который будет осуществляться в той последовательности, в которой данные нормы размещены в Кодексе.
--------------------------------
<3> О понятии и классификации дефектов правового регулирования см.: Кожокарь И.П. Технико-юридические дефекты в российском праве: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2020. С. 11 - 16.
<4> Кодекс административного судопроизводства РФ от 8 марта 2015 г. N 21-ФЗ // СЗ РФ. 2015. N 10. Ст. 1391; 2022. N 24. Ст. 3943.
2. Эмпирическое исследование проблемы
Основные положения (гл. 1 КАС РФ). В комплексе норм ст. 3 КАС РФ в качестве общей нормы должна быть сформулирована цель административного судопроизводства - защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений. Далее должны устанавливаться задачи, посредством выполнения которых достигается данная цель.
В специальной норме ч. 2 ст. 4 КАС РФ закреплен запрет на принуждение к отказу от права на обращение в суд. Вместе с тем недопустимо не только принуждение к отказу, но и сам отказ от права на обращение в суд не имеет юридических последствий в силу своей ничтожности <5>.
--------------------------------
<5> См., напр.: Юдин А.В. Недействительность отказа от права на обращение в суд в цивилистическом процессе: теоретико-практические проблемы // Вестник гражданского процесса. 2017. N 3. С. 12, 14.
В ст. 5 КАС РФ закреплен комплекс процессуальных норм, регламентирующих административную процессуальную правосубъектность. Определенные вопросы вызывает само наименование статьи, так как правоспособность, дееспособность и правосубъектность указаны в качестве самостоятельных категорий. Но, как известно, правосубъектность включает в себя правоспособность и дееспособность, что также следует из ч. 7 ст. 5 КАС РФ. Комплекс норм ст. 4 КАС РФ относится к институту лиц, участвующих в деле, и должен быть перенесен в гл. 4 КАС РФ (как это сделано в АПК РФ <6> и ГПК РФ <7>). В противном случае создается неверное впечатление, что и, например, свидетель тоже должен обладать процессуальной правосубъектностью <8>.
--------------------------------
<6> Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012; 2022. N 24. Ст. 3943.
<7> Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532; 2022. N 29 (ч. 3). Ст. 5285.
<8> В процессуальной литературе высказывается точка зрения, согласно которой категория процессуальной правоспособности относится исключительно к сторонам и третьим лицам (заинтересованным лицам по КАС РФ), - см.: Грось Л.А. К вопросу о гражданской процессуальной правоспособности и дееспособности сторон и третьих лиц // Арбитражный и гражданский процесс. 2002. N 10. С. 2 - 14.
В ст. 6 КАС РФ закреплен исчерпывающий перечень принципов административного судопроизводства. Закрытый характер перечня ставит вопрос о допустимости иных принципов в качестве принципов административного судопроизводства, в частности тех принципов, которые закреплены в Конституции РФ и иных процессуальных кодексах (осуществление правосудия только судом, единоличное и коллегиальное рассмотрение гражданских дел и др.).
В ч. 4 ст. 7 КАС РФ установлено специальное правило о придании гласности и доведении до сведения участников судебного разбирательства информации о внепроцессуальных обращениях. Порядок размещения в информационно-телекоммуникационной сети Интернет информации о внепроцессуальных обращениях утвержден Приказом Судебного департамента при ВС РФ от 11 декабря 2013 г. N 241 <9>. Согласно п. 1.4 Порядка информация о внепроцессуальных обращениях размещается на официальных сайтах федеральных судов общей юрисдикции, федеральных арбитражных судов интернет-портала Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Правосудие" в разделе "Внепроцессуальные обращения". Вместе с тем для обеспечения возможности ознакомления с данной информацией участников административного дела, в отношении которого данная информация поступила, следует дополнить данную норму обязанностью судьи, рассматривающего данное дело, сообщить участникам дела сведения о поступлении данной информации и месте ее размещения.
--------------------------------
<9> Бюллетень актов по судебной системе. 2018. N 5.
В ст. 9 КАС РФ допускается явное отождествление законности и справедливости как принципа административного судопроизводства. Кроме того, в качестве критерия законности рассматривается не только правильное применение норм, но и их правильное толкование. Однако само по себе толкование не порождает для участников каких-либо правовых последствий. Если же в данном случае речь идет о казуальном толковании, то оно традиционно рассматривается в качестве составной части применения права.
В ч. 3 ст. 10 КАС РФ размещена норма о соблюдении сроков разбирательства административных дел, которая не является частью комплекса норм данной статьи. Категории разумного срока и процессуального срока рассмотрения дела не совпадают <10>. Размещение правила ч. 3 ст. 10 КАС РФ в рамках данного комплекса создают неверное понимание, что нарушение процессуального срока в качестве своего последствия ведет к нарушению разумного срока. Практика свидетельствует о неправильности такого толкования <11>. Поэтому норму ч. 3 ст. 10 КАС РФ следует изъять из данного комплекса норм и поместить в ст. 141 КАС РФ.
--------------------------------
<10> См., напр.: Зуева Л.Ю. О видах процессуальных сроков административного судопроизводства // Административное право и процесс. 2016. N 7. С. 9 - 11.
<11> См.: Кассационное определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 23 июня 2021 г. N 88а-13140/2021 по делу N 3а-1959/2020; Кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 16 марта 2021 г. по делу N 88а-7392/2021, 3а-761/2020 // СПС "КонсультантПлюс".
В ст. 11 КАС РФ закреплен комплекс норм, регламентирующих принцип гласности судебного разбирательства. Следует отметить, что наименование статьи предполагает не только гласность, но и открытость судебного разбирательства, хотя категория гласности является родовой и включает в себя в том числе открытость судебного разбирательства <12>. Из этого исходят и другие процессуальные кодексы (ст. 241 УПК РФ <13>, ст. 10 ГПК РФ, ст. 11 АПК РФ). Специальные нормы в ст. 11 КАС РФ размещены непоследовательно. За общей нормой об открытом судебном разбирательстве следует норма-изъятие об основаниях разбирательства в закрытом судебном заседании. Развитие данного комплекса прерывается специальными дополняющими нормами ч. 3, 4, 5 рассматриваемой статьи. После продолжается регламентация ситуации проведения закрытого судебного заседания. В отличие от АПК РФ и ГПК РФ, комплекс норм ст. 10 КАС РФ более развитый, что расширяет принцип гласности судебного разбирательства. Однако, если речь идет об осведомленности участников процесса о ходе рассмотрения дела, то норма ч. 3 ст. 10 КАС РФ больше относится к регламентации права на судебную защиту. Принцип гласности, как нам представляется, регламентирует возможность более широкой аудитории на участие в судебном разбирательстве и получении сведений о нем <14>. Поэтому информация о ходе судебного разбирательства должна быть доступна не только участвующим в деле лицам, но и широкому кругу общественности.
--------------------------------
<12> См., напр.: Михайлов В.К. Обеспечение открытости и гласности суда как гарантия независимости правосудия // Журнал российского права. 2022. N 2. С. 138 - 151.
<13> Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4921; Российская газета. 2022. N 215.
<14> См., напр.: Шумова К.А., Находнова А.Д. Проблемы обеспечения принципа гласности и открытости в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2018. N 8. С. 8 - 12.
В ст. 13 КАС РФ содержится единичная норма о непосредственном исследовании доказательств. Представляется, что данный принцип следует развивать и изложить более комплексно, в том числе с учетом ст. 10 АПК РФ. Считаем необходимым дополнить ст. 13 КАС РФ специальной нормой о том, что доказательства, которые не были предметом исследования в судебном заседании, не могут быть положены судом в основу принимаемого судебного акта. Данная специальная норма создает необходимую связь между принципом непосредственности и обоснованностью судебного акта. В силу ст. 310 КАС РФ основанием для отмены является в том числе недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела. С учетом дополняющей нормы становятся понятными процессуально-правовые последствия нарушения принципа непосредственности в виде отмены судебного акта. В текущем изложении принципа непосредственности в единичной норме такие последствия неясны. Очевидно также то, что норма ч. 4 ст. 28 КАС РФ о разбирательстве дела с самого начала при замене судьи также относится к рассматриваемому принципу.
В ст. 14 КАС РФ закреплены принципы состязательности и равноправия сторон. Несмотря на то, что в ст. 7 КАС РФ данный принцип именуется как состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда, из наименования ст. 14 КАС РФ элемент активности суда выпал, что формально порождает несоответствие общей нормы, перечисляющей принципы (ст. 7 КАС РФ), и нормы, его раскрывающей. Представляется, что элемент активности суда, ограничивающий состязательность сторон, мог и должен быть изложен в специальных нормах о том, что суд вправе самостоятельно истребовать доказательства в целях полного и объективного установления фактических обстоятельств административного дела. Суд не связан юридической квалификацией спорного публично-правового отношения и вправе изменить данную квалификацию с указанием на это сторонам и сообразно данным изменениям определить предмет доказывания. Сейчас же норма ч. 2 ст. 14 КАС РФ изложена весьма громоздко и нечетко. Например, дополнение данной нормы обязанностью суда принять меры для правильного применения законов вряд ли можно отнести к состязательности, так как это изложено в содержании принципа законности (ст. 9 КАС РФ).
Наименование ст. 16 КАС РФ об обязательности судебных актов гораздо уже содержания комплекса норм, содержащегося в данной статье, поскольку в последней речь идет не только об обязательности судебных актов, но и обязательности распоряжений и указаний суда, выраженных в иной форме. Наименование данной статьи следует расширить. Норма ч. 1.1 ст. 16 КАС РФ не относится к данному комплексу норм, а регулирует способ исполнения судебного акта.
Нормы ст. 16.1 КАС РФ регламентируют переход к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства. Необходимость такой регламентации возникла в силу конкуренции порядков рассмотрения дел с принятием КАС РФ, что приводило к нарушению права на судебную защиту. Несмотря на важность данной статьи, ее анализ показывает, что включенные в нее нормы не составляют единый комплекс, поскольку регулируют различные процессуально-правовые ситуации. Переходу к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства посвящена лишь норма ч. 5 рассматриваемой статьи. При этом действие данной нормы неоправданно ограничено лишь этапом подготовки дела к судебному разбирательству. Остальные нормы регулируют пусть и смежные, но иные процессуальные отношения. Следовательно, данные нормы нужно поместить в соответствующие процессуальные комплексы (ст. 127 КАС РФ). Коллизионную норму ч. 1 ст. 16.1 КАС РФ можно оставить в рамках данной статьи.
Подведомственность и подсудность административных дел судам (гл. 2 КАС РФ). В ст. 17 КАС РФ закреплено общее правило о подведомственности административных дел судам общей юрисдикции и ВС РФ. Также в виде оговорки сформулирована исключающая норма о компетенции КС РФ и соответствующих судов субъектов РФ. Исключающая норма сформулирована неполно, так как к ведению судов общей юрисдикции также не относятся административные дела, относящиеся к компетенции арбитражных судов. Данный дефект нормативного регулирования устраняется в толковании посредством ссылки на ст. 29 АПК РФ <15>.
--------------------------------
<15> См.: п. 3 Постановления Пленума ВС РФ от 17 ноября 2015 г. N 50 "О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2016. N 1.
Комплекс норм, закрепленный в ст. 19 КАС РФ, изложен с дефектами. Так, подсудность районных судов определяется по остаточному принципу, что само по себе не вызывает возражений. Но данная подсудность определяется также посредством исключения из компетенции данных судов административных дел, относящихся к ведению арбитражных судов, что нельзя признать правильным. Во-первых, разграничение компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами не охватывается лишь категорией подсудности (КАС РФ использует также термин "подведомственность" <16>). Во-вторых, круг дел, относящийся к компетенции арбитражных судов, ограничивает не только подсудность районных судов, но и всех судов общей юрисдикции. Исходя из положений ст. 17 и 19 КАС РФ, административные дела, рассматриваемые арбитражными судами в порядке приказного производства (п. 3 ст. 229.2 АПК РФ), также могут быть рассмотрены мировыми судьями в соответствии со ст. 17.1 КАС РФ. Разграничить компетенцию судов общей юрисдикции и арбитражных судов в отношении административных дел, рассматриваемых в порядке приказного производства, помогает ч. 4 ст. 1 КАС РФ, в которой правильно указывается на неприменимость КАС РФ к рассмотрению дел, относящихся к компетенции арбитражных судов. Вместе с тем данная общая норма затрагивает все же вопросы конкуренции законодательства и порядков рассмотрения административных дел, но не вопросы разграничения компетенции судебных органов. В этой связи исключающая норма об ограничении круга административных дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции, компетенцией арбитражных судов должна быть сформирована к норме ст. 17, а не ст. 19 КАС РФ, которая должна разграничивать административные дела внутри системы судов общей юрисдикции.
--------------------------------
<16> О понимании подведомственности как распределительного механизма и ее необходимости на современном этапе см. подробнее: Осипов Ю.К. Подведомственность юридических дел: учебное пособие. Свердловск, 1973; Воронов А.Ф. Есть ли подведомственность? (Преподавание, наука, практика) // Вестник гражданского процесса. 2020. N 5. С. 13 - 46.
В ст. 26 КАС РФ регламентируется подсудность нескольких административных дел, связанных между собой. В ч. 1 данной статьи закреплена норма, относящаяся к альтернативной подсудности, поскольку речь идет не о нескольких административных делах, а о пассивном процессуальном соучастии. В случае, если требования к разным ответчикам не связаны друг с другом, то подсудность определяется по общим правилам. В соответствии с ч. 2 ст. 136 КАС РФ одно из требований в таком случае подлежит выделению в отдельное производства. При этом подсудность административного дела по выделенному требованию определяется по общему правилу <17>.
--------------------------------
<17> См., напр.: Кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 8 июня 2020 г. по делу N 88а-15901/2020; Кассационное определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 7 октября 2020 г. по делу N 88а-14698/2020, 2а-6685/2019; Кассационное определение Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 30 июня 2021 г. N 88а-5148/2021 по делу N 2а-2228/2020 // СПС "КонсультантПлюс".
Необоснованный, на наш взгляд, отказ от термина "подведомственность" породил немало вопросов не только теоретического, но и практического характера, в том числе по правильному толкованию норм процессуального права. При рассмотрении ст. 27 КАС РФ на первый взгляд кажется, что она содержит единый комплекс норм о передаче административного дела из одного суда в другой (суд общей юрисдикции или арбитражный суд). Но более глубокий анализ содержания данной статьи позволяет прийти к выводу, что в ней содержатся два смешанных между собой комплекса норм. Первый комплекс касается вопросов передачи дела внутри системы судов общей юрисдикции (передача дела по подсудности). Второй - регламентирует передачу дела из подсистемы судов общей юрисдикции в подсистему арбитражных судов (передача дела по подведомственности). Использование единой терминологии для обоих случаев и закрепление данных процессуальных правил без надлежащего разграничения, на наш взгляд, является недостатком законодательства, что объективно требует интенсификации деятельности по толкованию. Так, например, согласно ч. 4 ст. 27 КАС РФ административное дело, направленное из одного суда общей юрисдикции или арбитражного суда в другой суд общей юрисдикции или арбитражный суд, должно быть принято к рассмотрению судом, в который оно направлено. Споры о подсудности между судами в Российской Федерации не допускаются. Но если суд общей юрисдикции, установив неподведомственность ему административного дела, при передаче данного дела в арбитражный суд в порядке ч. 2.1 ст. 27 КАС РФ ошибся в территориальной подсудности данного дела конкретному арбитражному суду, то может ли арбитражный суд далее направить дело по подсудности с учетом правила о недопустимости споров о подсудности (ч. 4 ст. 27 КАС РФ)? Ответ на этот вопрос очевиден при разграничении вышеуказанных комплексов норм. Поскольку суд общей юрисдикции передал дело по подведомственности, то это не препятствует последующей передаче дела по подсудности арбитражным судом, никакого спора не возникает. Но в силу использования в ГПК РФ и АПК РФ единого термина подсудности в данном случае требуется ограничительное толкование нормы ч. 4 ст. 27 КАС РФ с формированием исключающего правоинтерпретационного положения, что и сделано в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 за 2019 год, утв. Президиумом ВС РФ 25 декабря 2019 г. <18> (ответ на вопрос 2 процессуального блока). В связи с вышеизложенным представляется более правильным сформулировать на основе рассматриваемой статьи два комплекса процессуальных норм, регламентирующих, во-первых, передачу дела из одного суда в другой в рамках системы судов общей юрисдикции, во-вторых, передачу дела из суда общей юрисдикции в арбитражный суд.
--------------------------------
<18> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2020. N 6.
Состав суда. Отводы (гл. 3 КАС РФ). Статья 28 КАС РФ посвящена вопросу формирования состава суда для рассмотрения административного дела и содержит развитый комплекс норм, устанавливающих порядок формирования состава суда, а также замены судей. В литературе проводится сравнительный анализ соответствующих процессуальных норм <19>. Следует обратить внимание на то, что нормы о замене судьи являются универсальными и должны быть идентичны во всех цивилистических процессуальных кодексах. Такой унификации не наблюдается. В ч. 4 ст. 28 КАС РФ сформулированы две специальные нормы, которые требуют корректировки при толковании по объему. Во-первых, в ч. 4 ст. 28 КАС РФ закреплено правило об осуществлении судебного разбирательства с самого начала при замене судьи. Эта норма требует распространительного толкования, поскольку с самого начала должно осуществляться не только судебное разбирательство, но и подготовка дела к судебному разбирательству. Исключение здесь составляют случаи замены "бокового" судьи при коллегиальном рассмотрении дела. В любом случае результаты подготовки дела существенно влияют на рассмотрение административного дела, поэтому замена судьи требует рассмотрения всего дела с самого начала. Суд является обязательным участником процесса и доказательственная деятельность (установление предмета доказывания, распределение обязанностей по доказыванию, сбор и представление доказательств) начинается с этапа подготовки дела к судебному разбирательству. Вновь вступивший в процесс судья должен быть погружен в данную деятельность и реализовать свои функции вновь. Во-вторых, норма о совершении процессуальных действий в порядке взаимозаменяемости требует ограничительного толкования с формированием исключающего правоположения. Судья в порядке взаимозаменяемости не может совершать любое процессуальное действие, несмотря на относительно определенный характер диспозиции данной нормы с открытым перечнем. Так, в силу принципа непосредственности такой судья не вправе исследовать доказательства, в том числе допрашивать свидетеля. Не вправе он, на наш взгляд, назначать судебную экспертизу и формулировать вопросы эксперту. Взаимозаменяющий судья ограничен в своих полномочиях и не вправе реализовывать функцию правосудия по делу, которая непосредственно влияет на результат его рассмотрения.
--------------------------------
<19> См.: Бортникова Н.А. Замена судьи в различных видах судопроизводства // СПС "КонсультантПлюс". 2023.
В ст. 29 КАС РФ содержится комплекс норм о единоличном и коллегиальном рассмотрении административных дел. Норма ч. 4 ст. 29 КАС РФ о коллегиальном рассмотрении дела в суде кассационной инстанции с учетом нормы ч. 2 ст. 327.1 КАС РФ требует формулирования оговорки "если иное не установлено настоящим Кодексом" по типу ч. 3 ст. 29 КАС РФ. При наличии общего правила ч. 6 ст. 29 КАС РФ о том, что при коллегиальном рассмотрении дела один из судей председательствует, норма ч. 4 ст. 29 КАС РФ содержит дублирование о судье, председательствующем в коллегиальном составе.
Статья 31 КАС РФ содержит основания для отвода (самоотвода) судьи. Сопоставление данного комплекса с аналогичными комплексами иных Кодексов (ст. 16 ГПК РФ, ст. 21 АПК РФ) позволяет прийти к выводу о несовпадении оснований для отвода, что следует отнести к необоснованным правовым различиям, поскольку институт отводов обеспечивает реализацию конституционного положения о независимости судей (ч. 1 ст. 120 Конституции РФ). Представляется, что за основу должна быть взята модель, устанавливающая расширенный перечень оснований (ст. 21 АПК РФ) с необходимой корректировкой.
Норма ч. 3 ст. 34 КАС РФ требует дальнейшей специализации и указания на правовые последствия повторного заявления об отводе по ранее рассмотренным основаниям. На наш взгляд, такое заявление при устной форме должно быть занесено в протокол с указанием на отказ в его принятии и рассмотрении. При этом определение об отказе в удовлетворении заявления об отводе не выносится, так как повторное рассмотрение такого заявления судом не осуществляется.
Норма ч. 2 ст. 35 КАС РФ о рассмотрении заявления об отводе судьи тем же судьей является, на наш взгляд, ошибкой современного законодательного регулирования, так как не создает эффективный механизм принятия правильного процессуального решения <20>. Аналогичный вывод можно сделать и о норме ч. 4 ст. 35 КАС РФ, которая явно вступает в противоречие с ч. 3 ст. 35 КАС РФ. Если вопрос об отводе одного из судей состава решается остальными судьями без участия судьи, которому заявлен отвод, то отвод, заявленный двум судьям из трех, разрешается всеми судьями. Такой подход законодателя можно оправдать лишь принципом процессуальной экономии, что нельзя считать обоснованным.
--------------------------------
<20> См., напр.: Хитренко (Панченко) А.И. Отвод судьи - гарантия беспристрастности суда при рассмотрении гражданских дел // Законы России: опыт, анализ, практика. 2017. N 7. С. 63 - 67.
Статья 36 КАС РФ включает в свой состав специальные нормы, которые не в полной мере соответствуют субъектному составу лиц, подпадающих под отвод. При этом неясно, какие последствия возникают при отводе секретаря, помощника. Неясны также последствия отвода прокурора.
Лица, участвующие в деле, и другие участники судебного процесса (гл. 4 КАС РФ). В ст. 37 КАС РФ установлен закрытый перечень участвующих в деле лиц, к которым относятся также стороны, прокурор, а также органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц либо привлекаемые к участию в судебном процессе для дачи заключения по административному делу. То есть КАС РФ, так же как и иные процессуальные кодексы, исходит из разграничения сторон и "публичных" участников цивилистического процесса, инициировавших обращение в суд. В конечном итоге такие "публичные" участники приравниваются по своему процессуальному статусу к истцу (так называемый процессуальный истец), но реализация отдельных процессуальных прав имеет свою специфику (например, право на отказ от иска). Однако в силу ч. 2 ст. 38 КАС РФ прокурор также может являться административным истцом, если обращается в суд для реализации возложенных на него публичных функций. Таким образом, допускается противоречие общей нормы ст. 37 КАС РФ и нормы ч. 2 ст. 38 КАС РФ, что приводит к смешению процессуального статуса публичного субъекта. Данное противоречие усугубляется положением ч. 4 ст. 39 КАС РФ, которая приравнивает статус прокурора, обратившегося в суд, к статусу истца с известными ограничениями (например, прокурор не может заключить соглашение о примирении). То есть закон предполагает возможность участия прокурора как административного истца, а также как субъекта, инициировавшего процесс. Понятно, что в первом случае законодатель имеет в виду отсутствие материального истца, когда процессуальный истец-прокурор единолично участвует в деле, но вряд ли даже в этом случае прокурор наделяется полным процессуальным статусом истца (например, прокурор-истец освобождается от уплаты госпошлины, с него не взыскиваются судебные расходы). В любом случае и при любой форме участия прокурора (прокурор - истец; прокурор, наделенный правами истца; и прокурор, вступивший в дело для дачи заключения), он имеет особый процессуальный статус, полностью не поглощаемый ни статусом административного истца, ни статусом заинтересованного лица. В литературе по данному поводу правильно отмечается, что в случаях, когда законодатель называет прокурора в качестве истца, материально-правовые последствия возникают для соответствующего публичного образования. Однако законодатель отступает от данных доктринальных положений и в подобных ситуациях правами и обязанностями административного истца наделяет соответствующий орган либо должностное лицо. Кроме того, в некоторых случаях прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, и должностные лица уполномочены обращаться в защиту публичных прав, свобод, законных интересов частных субъектов (граждан, юридических лиц и др.). Здесь статусом административного истца будут обладать именно эти частные субъекты, а публичные субъекты, обратившиеся в их интересах, хотя и наделяются процессуальными правами административного истца, в процессе тем не менее занимают совершенно самостоятельное место <21>. В этой связи "удвоение" статуса прокурора, инициировавшего процесс, следует признать не в полной мере оправданным, а противоречия процессуальных норм, возникшие в результате такого "удвоения", следует разрешать в пользу статуса прокурора как самостоятельного субъекта административного судопроизводства.
--------------------------------
<21> См.: Административное судопроизводство: учебник для студентов высших учебных заведений по направлению "Юриспруденция" (специалист, бакалавр, магистр) / А.В. Абсалямов, Д.Б. Абушенко, С.К. Загайнова и др.; под ред. В.В. Яркова. М.: Статут, 2016. С. 71.
Статья 42 КАС РФ содержит несколько процессуальных комплексов, которые имеют некоторые недостатки. С одной стороны, нормы статьи об обращении в суд группы лиц с коллективным иском по своему содержанию явно выходят за рамки главы об участвующих в деле лицах, так как регламентируют процессуальные ситуации конкуренции коллективного и индивидуального исков. Коллективный административный истец также не назван в качестве участвующего в деле лица. Поэтому рассматриваемая статья посвящена, прежде всего, специфике реализации права на обращение в суд при коллективном иске. С другой стороны, данных норм явно недостаточно для регламентации особенностей рассмотрения коллективного административного искового заявления. КАС РФ пошел по пути формулирования общих норм ст. 42 без отдельной регламентации производства по коллективным (групповым) искам (ГПК РФ, АПК РФ). Очевидно, что на практике возникает множество ситуаций, ответов на которые в КАС РФ нет, что требует применения аналогии процессуального закона. Следует согласиться с мнением Р.О. Опалева о необходимости более системного и детального регулирования коллективного иска в рамках отдельной главы <22>.
--------------------------------
<22> См.: Опалев Р.О. Коллективные иски в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. 2019. N 2. С. 38.
Статья 46 КАС РФ регламентирует специальные процессуальные права сторон административного судопроизводства. Часть 1 ст. 46 КАС РФ предоставляет истцу право на изменение основания или предмета административного иска. В отличие от аналогичных статей АПК РФ (ст. 49) и ГПК РФ (ст. 39) КАС РФ не указывает на возможность увеличить или уменьшить размер исковых требований. Неполнота законодательной регламентации привела к необходимости дополняющего толкования о праве административного истца уменьшить или увеличить размер требований имущественного характера <23>.
--------------------------------
<23> См.: п. 10 Постановления Пленума ВС РФ от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2016. N 11.
Статью 47 КАС РФ о заинтересованных лицах следует разместить перед ст. 45 КАС РФ, так как заинтересованные лица относятся к участвующим в деле лицам. Часть 3 ст. 47 КАС РФ о процессуальных правах и обязанностях заинтересованных лиц нуждается в ограничительном толковании, так как они не вправе также увеличивать или уменьшать размер исковых требований.
Статья 49 КАС РФ содержит развитый, но непоследовательно изложенный комплекс норм, регламентирующий процессуальный статус эксперта. Нормы ст. 49 КАС РФ нуждаются в системном изложении сообразно последовательности осуществления деятельности экспертом, а также системном толковании, поскольку вопрос участия эксперта в административном судопроизводстве достаточно обширный. Например, согласно ч. 1 ст. 49 КАС РФ экспертом является лицо, обладающее специальными знаниями, которому в установленном порядке поручено проведение экспертизы. Но каким образом устанавливается наличие специальных знаний у эксперта? Достаточно ли наличие документа об образовании или необходимы также иные квалификационные документы? Очевидно, что, если в силу нормативного регулирования эксперт для осуществления профессиональной деятельности помимо документа об образовании должен иметь также квалификационные документы (например, в сфере оценочной деятельности), то такие документы являются необходимыми для поручения конкретному лицу проведения соответствующей экспертизы. Однако в судебной практике встречается и иной подход. Например, Первый кассационный суд общей юрисдикции указал, что отсутствие у эксперта квалификационного аттестата на оценку недвижимости не означает, что он не обладает специальными знаниями, необходимыми для проведения по делу оценочной экспертизы <24>. Подобный подход позволят судам проявлять чрезмерное усмотрение в вопросе выбора эксперта.
--------------------------------
<24> Кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 24 июля 2020 г. N 88а-17491/2020 по делу N 3а-199/2019 // СПС "КонсультантПлюс".
Статья 50 КАС РФ посвящена процессуальному статусу специалиста как лица, содействующего осуществлению правосудия. Вместе с тем статус специалиста как участника административного судопроизводства нельзя считать четко определенным. Представляется, что законодатель попытался объединить в данной статье две фигуры участника процесса. С одной стороны, специалист, имея необходимые навыки, может оказывать чисто техническую помощь судье, например, связанную с воспроизведением видеозаписи, осуществлением видеоконференц-связи и т.д. В этом случае специалистом обычно выступает работник самого суда, в котором рассматривается дело. С другой, - специалист как носитель специальных знаний вправе давать консультации и пояснения по поставленным судом вопросам. В этом случае специалист предоставляет суду значимую по делу информацию без проведения отдельного исследования, то есть специалист выступает источником доказательственной информации, источником сведений о самих доказательствах (например, обоснованности заключения эксперта). Консультации и пояснения специалиста должны рассматриваться в качестве доказательства, хотя в ч. 4 ст. 169 КАС РФ установлено обратное. Считаем, что целесообразно дифференцировать процессуальный статус специалиста в зависимости от его роли в административном судопроизводстве.
Статья 51 КАС РФ посвящена процессуальному статусу свидетеля как участника административного судопроизводства. В ч. 4 ст. 51 КАС РФ закреплено, что не являются доказательствами сведения, сообщенные свидетелем, если он не может указать источник своей осведомленности. Однако данная норма не является частью процессуального комплекса ст. 51 КАС РФ, поскольку регламентирует оценку показаний свидетеля как доказательства, а не его процессуальный статус. Это подтверждается тем, что данная норма также дублируется в ч. 2 ст. 69 КАС РФ, посвященной свидетельским показаниям. Часть 8 ст. 51 КАС РФ требует распространительного толкования, так как в случае неявки свидетель может быть подвергнут одновременно штрафу и принудительному приводу.
Статьи 52.1 и 53 КАС РФ содержат слаборазвитые комплексы процессуальных норм, в которых устанавливаются общие права и обязанности помощника судьи и секретаря судебного заседания, но не определяются их значимые признаки.
Представительство в суде (глава 5 КАС РФ). В ч. 3 ст. 55 КАС РФ закреплена процессуальная норма о подтверждении статуса представителя, которая не является частью комплекса норм ст. 55 КАС РФ, регламентирующего требования к представителям.
Часть 4 ст. 56 КАС РФ содержит процессуальную норму, которая должна толковаться ограничительно. Согласно данной норме в случае назначения адвоката судом, он имеет ряд специальных полномочий, в том числе полномочия на подписание административного искового заявления, на изменение предмета или основания административного иска. Однако в силу ч. 4 ст. 54 КАС РФ случаи назначения судом адвоката реализованы в отношении административного ответчика, который указанными выше полномочиями не наделен. Кроме этого, назначение адвоката судом возможно лишь в рамках рассматриваемого дела, следовательно, если данная норма и применима к административному истцу, то только после возбуждения производства по административному делу, то есть после принятия административного искового заявления к рассмотрению. Отдельного производства по назначению адвоката судом до принятия административного искового заявления процессуальное законодательство не предусматривает.
Доказательства и доказывание (гл. 6 КАС РФ). Статья 56 КАС РФ содержит понятие доказательств. Но ч. 2 данной статьи не в полной мере соответствует признакам доказательств, указанным в ч. 1, так как называет в качестве доказательств средства доказывания. Часть 3 ст. 56 КАС РФ содержит процессуальную норму, относящуюся к комплексу норм о допустимости доказательств (ст. 61 КАС РФ), так как устанавливает условие недопустимости доказательства. Допустимость доказательств предполагает соблюдение процедуры получения доказательств и их исследования в порядке, определенном процессуальным законом. Недопустимое доказательство, т.е. полученное в нарушение установленного порядка, не может быть положено в основу судебного акта <25>. Комплекс норм о доказательствах подлежит дальнейшей специализации и развитию. Так, например, М.А. Фокина считает, что в ст. 56 КАС РФ следует добавить норму, регламентирующую содержание ходатайства об исключении доказательства <26>. Данную идею следует поддержать. Однако, как нам представляется, вопрос исключения доказательства требует регулирования самостоятельным процессуальным комплексом.
--------------------------------
<25> См.: Решетникова И.В. Допустимость доказательств и активность суда в современном процессе доказывания // Вестник гражданского процесса. 2021. N 5. С. 55.
<26> См.: Фокина М.А. Доказательственное право в цивилистическом процессе: нереализованные возможности // Вестник гражданского процесса. 2019. N 1. С. 45.
Статья 60 КАС РФ содержит единичную процессуальную норму об относимости доказательств. Такую норму нельзя считать эффективной. На практике подобное определение относимости приводит к тому, что суды либо отказывают в приобщении к делу относимых доказательств, либо приобщают все документы и иные доказательства, чтобы избежать рассмотрения данного вопроса в вышестоящей инстанции. В данной статье не определены момент оценки судом доказательства на предмет его относимости (при рассмотрении вопроса о приобщении или в решении суда по административному делу), процессуальные последствия признания судом доказательства неотносимым и иные требующие внимания вопросы. Норма ст. 60 КАС РФ подлежит дальнейшей специализации как на законодательном, так и на правоинтерпретационном уровнях. Следует отметить, что некоторые вопросы получили раскрытие в рамках актов толкования процессуального права <27>.
--------------------------------
<27> См., напр.: п. 78 Постановления Пленума ВС РФ от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2016. N 11.
Статья 61 КАС РФ, в отличие от ст. 68 АПК РФ и ст. 60 ГПК РФ, содержит комплекс процессуальных норм, а не единичную норму, что, безусловно, регулирует вопрос допустимости более полно. Несмотря на это, комплекс норм ст. 61 КАС РФ является слаборазвитым и требует, во-первых, включения в него правила ч. 3 ст. 59 КАС РФ, во-вторых, дальнейшей специализации как на законодательном, так и на правоинтерпретационном уровнях <28>. Норма ч. 1 ст. 61 КАС РФ сформулирована чрезмерно широко и требует ограничительного толкования. Так, допустимость доказательства в данной норме определяется через соответствия его требованиям ст. 59 КАС РФ, которая в свою очередь в определении доказательств содержит не только признак допустимости, но и относимости.
--------------------------------
<28> См., напр.: п. 25 Постановления Пленума ВС РФ от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации".
Комплекс норм статьи 62 КАС РФ, регламентирующий распределение обязанностей по доказыванию, содержит норму об определении предмета доказывания (ч. 3), которая не относится к данному комплексу, но раскрывает признак (требование) относимости доказательства. Следовательно, данное требование должно быть изложено в ст. 59 КАС РФ либо в ст. 60 КАС РФ.
КАС РФ не содержит комплекса норм о представлении доказательств, что является пробелом в процессуальном регулировании, так как обязанность по доказыванию возложена на участвующих в деле лиц (ч. 1 ст. 62 КАС РФ). В данном законе имеется лишь общий комплекс норм об истребовании доказательств (ст. 63), а вопросы представления доказательств регламентируются применительно к отдельным средствам доказывания.
Статья 64 КАС РФ регламентирует случаи освобождения от доказывания. Часть 3 ст. 64 КАС РФ требует ограничительного толкования в части преюдициального характера иных постановлений по уголовному делу. Как верно отмечает А.В. Юдин, "под понятие "постановление суда по уголовному делу" подпадает очень широкий круг решений. Одни из них (например, о назначении экспертизы) по определению не могут иметь преюдициального значения для гражданского процесса; другие - те, что претендуют на роль преюдициальных, - способны внести неопределенность в область гражданского или арбитражного процесса. Существовавшая до 1 октября 2019 г. практика использования таких актов в качестве письменных доказательств по гражданским делам являлась наиболее правильной" <29>.
--------------------------------
<29> Борисова Е., Головко Л., Ярков В., Тай Ю., Клювгант В., Туманов Д., Юдин А., Ямпольский В. Осенние изменения в работе судов: новая процессуальная революция? // Закон. 2019. N 10. С. 28.
КАС РФ не содержит комплекса норм об обеспечении доказательств (ст. 72 АПК РФ и ст. 64 - 66 ГПК РФ), что является пробелом. Е.А. Нахова в этой связи правильно отмечает, что данный пробел может быть устранен применением аналогии закона <30>.
--------------------------------
<30> См.: Нахова Е.А. Проблемы применения электронных доказательств в цивилистическом процессе и административном судопроизводстве // Закон. 2018. N 4. С. 86.
Статья 70 КАС РФ содержит два комплекса процессуальных норм. Первый, - регламентирует понятие письменных доказательств и требования к ним (ч. 1, 1.1, 4, 6, 7 ст. 70 КАС РФ). Второй, - регулирует вопрос порядка представления письменного доказательства в суд (ч. 2, 3, 5 ст. 70 КАС РФ). Данные нормы должны быть изложены более последовательно сообразно предмету регулирования. Часть 8 ст. 70 КАС РФ совместно со ст. 71 КАС РФ составляет комплекс процессуальных норм, регламентирующих порядок приобщения письменных доказательств и возвращения их подлинников.
Часть 4 ст. 77 КАС РФ, закрепляющая закрытый перечень прав участвующих в деле лиц, полежит распространительному толкованию, так как данные лица имеют и иные процессуальные права, например, право заявлять эксперту отвод (ст. 33, 34 КАС РФ), возражать против стоимости экспертизы и т.д.
Статья 84 КАС РФ, регламентирующая оценку доказательств судом, должна быть изложена перед нормами об относимости и допустимости доказательств, так как содержит общие правила оценки доказательств, в том числе на предмет их допустимости, относимости, достоверности. Комплекс норм о достоверности доказательства (ч. 4 - 7 ст. 84 КАС РФ) следует выделить в отдельную статью, наряду с относимостью и допустимостью, так как данный признак доказательства является обязательным и определяет один из критериев оценки доказательств.
Меры предварительной защиты по административному иску (гл. 7 КАС РФ). Часть 2 ст. 87 КАС РФ, регламентирующая оставление без движения заявления о применении мер предварительной защиты, требует ограничительного толкования в части оснований оставления без движения. Так, суд не вправе оставить заявление без движения на том основании, что заявление не содержит надлежащего обоснования причин применения мер предварительной защиты (п. 4 ч. 2 ст. 86 КАС РФ). В противном случае предполагается, что каждое заявление, не содержащее исчерпывающего для суда обоснования, подлежит оставлению без движения, что нельзя признать правильным. Если обоснование в заявлении содержится в принципе, но суд не находит оснований для применения мер предварительной защиты, то он должен отказать в их применении, а не оставлять заявление без движения.
Статья 91 КАС РФ содержит единичную норму о замене мер предварительной защиты со ссылкой на порядок, предусмотренный гл. 7 КАС РФ. Данную норму нельзя признать эффективной, так как она не раскрывает основания для замены ранее принятой судом меры предварительной защиты на иную меру. Кроме того, гл. 7 КАС РФ содержит несколько порядков рассмотрения заявлений по вопросу мер предварительной защиты. Во-первых, это порядок рассмотрения заявления о применении соответствующей меры, который не предполагает участия заинтересованных лиц (ст. 87 КАС РФ). Этот порядок также распадается на два: рассмотрение заявления и рассмотрение ходатайства, изложенного в административном исковом заявлении. Во-вторых, в ст. 89 КАС РФ регламентируется порядок рассмотрения вопроса об отмене меры предварительной защиты по заявлению участвующего в деле лица, который предполагает проведение судебного заседания. Представляется, что заявление о замене меры предварительной защиты должно рассматриваться в порядке, предусмотренном ч. 1 ст. 89 КАС РФ, поскольку заявитель должен иметь возможность обосновать свое заявление. Однако в п. 28 Постановления Пленума ВС РФ от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" содержится иное разъяснение о применимости порядка, указанного в ст. 87 КАС РФ. Таким образом, получается, что если ответчик заявил об отмене обеспечительной меры, то такое заявление рассматривается в судебном заседании, если о замене, то без участия сторон.
Процессуальные сроки (гл. 8 КАС РФ). Институт процессуальных сроков нуждается в более последовательном и системном изложении с формулированием комплексов норм, посвященных отдельным процессуально-правовым ситуациям. Так, например, в качестве правового последствия пропуска процессуального срока указывается погашение права на совершение процессуального действия (ч. 1 ст. 94 КАС РФ). Однако такое негативное последствие возникает при двух условиях: первое, - оно возникает в отношении участвующих в деле лиц и не распространяется на суд (суд обязан принять процессуальное решение и совершить процессуальное действия даже после истечения соответствующего срока), а также на лиц, содействующих осуществлению правосудия (эксперт обязан представить в суд заключение даже после истечения установленного судом срока для его представления); второе, - такое последствие возникает только лишь при истечении пресекательных сроков.
Статья 94.2 КАС РФ содержит единичную норму о продлении срока, назначенного судом. Порядок данного продления в законе не предусмотрен, что требует применения по аналогии закона порядка о восстановлении срока (ст. 95 КАС РФ).
Судебные извещения и вызовы (гл. 9 КАС РФ). Глава 9 КАС РФ нуждается в более системном изложении с формированием процессуальных комплексов, регулирующих соответствующие процессуальные ситуации. Помимо этого, процессуальные комплексы данной главы имеют некоторые дефекты изложения.
Согласно норме ч. 8 ст. 96 КАС РФ публичны субъекты, являющиеся административными истцами, могут извещаться судом посредством размещения соответствующей информации в сети Интернет. Далее же следует норма о том, что публичные субъекты, являющиеся как административными истцами, так и иными участвующими в деле лицами (ранее извещенные), должны самостоятельно получать информацию о ходе рассмотрения дела и несут риск неблагоприятных последствий неисполнения данной обязанности (ч. 9 ст. 96 КАС РФ). Однако норма об извещении публичных субъектов путем размещения информации сформулирована только в отношении административных истцов, а не в отношении иных участвующих в деле лиц. В результате имеется противоречие специальных норм, касающихся извещения публичных субъектов и правовых последствий неполучения ими информации о ходе рассмотрения дела самостоятельно. Судебная практика исходит из того, что публичный субъект, участвующий в деле, может извещаться судом посредством размещения информации <31>.
--------------------------------
<31> Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 29 января 2020 г. N 2-АПА19-15 // СПС "КонсультантПлюс".
Норма ч. 6 ст. 99 КАС РФ, содержащая фикцию о надлежащем извещении, не относится к комплексу норм ст. 99 КАС РФ, регламентирующему вручение судебной повестки. Данная норма должна образовать отдельный комплекс о надлежащем извещении. В литературе также обращается внимание на необходимость дальнейшей специализации (детализации) процессуального законодательства в части порядка уведомления сторон и их извещения <32>.
--------------------------------
<32> См.: Томилов А.Ю., Данилов Д.В. Правовые пробелы процессуального порядка уведомления, извещения и обмена процессуальными документами в гражданском судопроизводстве // Журнал российского права. 2021. N 9. С. 106 - 118.
Судебные расходы (гл. 10 КАС РФ). Институт судебных расходов в силу достаточно широкого круга вопросов, подлежащих регламентированию, постоянно дополняется специальными нормами, а также специальными правоинтерпретационными положениями и отдельными разъяснениями <33>. Причиной этому является не только множественность и широкий спектр процессуальных вопросов, связанных с судебными расходами, но и некоторые дефекты нормативного регулирования в связи с несоблюдением баланса унификации и специализации права, необеспечением комплексного, системного и полного регулирования. Так, ст. 106 КАС РФ содержит неисчерпывающий перечень судебных издержек. В данной статье не отражены расходы, понесенные судом, в связи с рассмотрением административного дела, хотя данные расходы также подлежат возмещению по правилам ст. 114 КАС РФ. Состав данных расходов даже ориентировочно не определен.
--------------------------------
<33> См., напр.: Постановление Пленума ВС РФ от 21 января 2016 г. N 1 "О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2016. N 4; п. 13 Постановления Пленума ВС РФ от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2016. N 11; п. 51 Постановления Пленума ВС РФ от 11 июня 2020 г. N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" // Российская газета. 2020. N 136; п. 19 Постановления Пленума ВС РФ от 26 ноября 2019 г. N 50 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с рассмотрением судами административных дел о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2020. N 1, и др.
Статья 107 КАС РФ устанавливает льготы по возмещению судебных издержек в отношении отдельных категорий участников административного дела. Однако данная статья не содержит общего правила о том, кто должен компенсировать издержки в данном случае. Согласно ч. 1 ст. 111 КАС РФ такие издержки не подлежат присуждению со стороны, подпадающей под действие ст. 107 КАС РФ. Компенсация отдельных расходов осуществляется за счет бюджета (ст. 112 КАС РФ). Однако в отношении, например, оплаты услуг экспертам вопрос остается нерешенным.
Статья 111 КАС РФ содержит правило о распределении судебных расходов между сторонами. Однако нормы данной статьи регламентируют не только распределение расходов между сторонами, но и иными участвующими в деле лицами (ч. 2.2). Из содержания ч. 1 ст. 111 КАС РФ неясно, распространяются ли льготы ст. 107 КАС РФ при распределении судебных расходов по делам о взыскании обязательных платежей и санкций. Остается неопределенным вопрос о применимости льгот ст. 107 КАС РФ в случаях отказа административного истца от иска, заключения соглашения о примирении (ст. 113 КАС РФ). Если норма ст. 107 КАС РФ сформулирована как императивная и в ней не приведены исключения, то она должна распространяться на все случаи, если иное прямо не предусмотрено законом. Стороны в этом случае при заключении соглашения о примирении не могут нивелировать действие императивной нормы.
Меры процессуального принуждения (гл. 11 КАС РФ). В ст. 116 КАС РФ содержится общая норма о мерах процессуального принуждения, а также перечень данных мер. В п. 3 ч. 2 ст. 116 КАС РФ законодатель указывает на удаление из зала судебного заседания как меру процессуального принуждения. Однако в ст. 119 КАС РФ, раскрывающей основания для применения данной меры, она в значительной степени расширена и суд наделен правом не только удалить участника из зала судебного заседания, но и отключить его от видеоконференц-связи либо веб-конференции на время судебного заседания либо на его часть. Данное противоречие создает несовпадение общей и специальной нормы по объему и является дефектом правового регулирования.
В ч. 1 ст. 116 КАС РФ раскрываются признаки мер процессуального принуждения, основанием применения которых является процессуальное правонарушение (нарушение установленных в суде правил и препятствование осуществлению административного судопроизводства). Однако указанные в ч. 2 ст. 116 КАС РФ меры не являются однородными. Очевидно, что из перечня указанных в статье мер выделяется обязательство о явке, которое в силу своего содержания и оснований применения (ст. 121 КАС РФ) не соответствует признакам мер принуждения. В п. 43 Постановления Пленума ВС РФ от 27 сентября 2016 г. N 36 также разъяснено, что применение такой меры не обусловлено установлением факта неисполнения процессуальной обязанности (совершения процессуального нарушения). Учитывая данное несоответствие, ВС РФ в п. 16 Постановления Пленума ВС РФ от 13 июня 2017 г. N 21 <34> указал, что норма ч. 1 ст. 121 КАС РФ об основаниях применения обязательства о явке является специальной по отношению к общему правилу ч. 1 ст. 116 КАС, согласно которому меры процессуального принуждения в административном судебном процессе применяются к лицам, нарушившим установленные в суде правила и препятствующим осуществлению административного судопроизводства. Поэтому обязательство о явке при необходимости может быть применено к участникам процесса независимо от того, что данные лица ранее не нарушали процессуальных обязанностей, в том числе обязанности явиться в суд. Специальный характер нормы ч. 1 ст. 121 КАС РФ ВС РФ определил правильно, но не учел, что специальная норма должна быть уже по объему общей нормы и не выходить за пределы ее действия. Проблема заключается в том, что обязательство о явке, на наш взгляд, не является мерой процессуального принуждения. Иначе в качестве такой меры следовало бы назвать саму обязанность явки в суд.
--------------------------------
<34> Постановление Пленума ВС РФ от 13 июня 2017 г. N 21 "О применении судами мер процессуального принуждения при рассмотрении административных дел" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2017. N 8.
Наименование ст. 117 КАС РФ не соответствует содержанию комплекса норм данной статьи, так как основания для применения мер процессуального принуждения в данной статье не указаны. Кроме этого, комплекс норм ст. 117 КАС РФ недостаточно специализирован, в нем имеются пробелы. В ч. 3 и 4 ст. 117 КАС РФ регламентируется лишь вопрос процессуального оформления применения мер процессуального принуждения, указанных в п. 1, 4 - 6 ч. 2 ст. 116 КАС РФ. При этом вопрос процессуального оформления мер, отраженных в п. 2 - 3 ч. 2 ст. 116 КАС РФ, не разрешен. Не регламентируется данный вопрос также и в ст. 119 КАС РФ, раскрывающей основания применения данных мер. Не самую удачную попытку устранить данный пробел предпринял ВС РФ, который в результате распространительного толкования указал, что применение мер, указанных в п. 2 - 3 ч. 2 ст. 116 КАС РФ, оформляется в порядке ч. 4 ст. 117 КАС РФ, то есть отдельным определением, которое выносится в совещательной комнате и может быть обжаловано <35>. Представляется, что, допустив пробел в регламентации оформления применения указанных мер процессуального принуждения, законодатель предполагал, что в силу ч. 4 ст. 198 КАС РФ данный вопрос будет оформляться протокольным определением, которое отдельному обжалованию не подлежит и принимается в зале судебного заседания. Очевидно, что вряд ли стоит задействовать процедуру ч. 4 ст. 117 КАС РФ при предупреждении. Необходимость удаления в совещательную комнату, составления определения суда, его оглашения и возможность его обжалования в практическом смысле сделают данную меру неэффективной. Тем более что применение данной меры несет больше психологические, а не имущественные последствия. В последующем ВС РФ ограничил применение вышеуказанного разъяснения, определив, что в отношении граждан, присутствующих в зале судебного заседания, но не являющихся лицами, участвующими в деле, удаление из зала судебного заседания оформляется протокольным определением <36>.
--------------------------------
<35> См.: п. 45 Постановления Пленума ВС РФ от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации".
<36> См.: п. 10 Постановления Пленума ВС РФ от 13 июня 2017 г. N 21 "О применении судами мер процессуального принуждения при рассмотрении административных дел".
Производство по административным делам о вынесении судебного приказа (гл. 11.1 КАС РФ). Законодательное регулирование приказного производства по административным делам страдает несистемностью, неполнотой и многочисленными дефектами, которые связаны как с построением нормативного материала, так и несоответствием регулирования фактическим отношениям. Обилие и неоднородность судебной практики по делам приказного производства свидетельствует о существенных дефектах правового регулирования.
Несмотря на то что установление судом наличия между сторонами спора является основанием для отказа в принятии заявления о вынесении судебного приказа (п. 2 ч. 3 ст. 123.4 КАС РФ), в законе отсутствует общая норма о бесспорности приказного требования. Кроме того, наличие спора о праве устанавливается судом из поданных взыскателем документов, суд не вправе запрашивать дополнительные документы и доказательства. Взыскатель может не прикладывать документы, подтверждающие наличие спора, например, ответ на требование о добровольном исполнении. Не решают данную проблему разъяснения, содержащиеся в п. 49 Постановления Пленума ВС РФ от 27 сентября 2016 г. N 36, согласно которым о спорности заявленных требований может свидетельствовать, в частности, поступление от должника возражений относительно данных требований, в том числе до вынесения судьей судебного приказа. Во-первых, право должника на представление в суд возражений против требований взыскателя до вынесения судебного приказа в КАС РФ не предусмотрено. Во-вторых, в силу правового регулирования такие возражения представить в суд практически невозможно. Согласно ч. 3 ст. 123.3 КАС РФ взыскатель направляет должнику копию заявления о выдаче судебного приказа до обращения в суд. Судебный приказ выносится в течение пяти дней с даты поступления заявления в суд (ч. 1 ст. 123.5 КАС РФ). Соответственно, в силу срока доставки почтового отправления на дату вынесения судебного приказа должник в большинстве случаев копию заявления еще не получил. Ситуацию усугубляет то, что адрес должника также определяет взыскатель. Суд данные сведения не проверяет. Поэтому в ряде случаев все почтовые отправления, в том числе и сам судебный приказ, направляются по адресу, по которому должник не проживает.
Согласно норме ч. 3 ст. 123.5 КАС РФ должник вправе представить возражения относительно исполнения судебного приказа в течение двадцати дней со дня его направления должнику. Однако дата получения судебного приказа в этом случае не учитывается. В литературе справедливо обращается внимание, что "исчисление срока при вынесении судебного акта в приказном производстве, когда стороны не вызываются в суд, не присутствуют на оглашении судебного акта и информируются о судебном акте только путем направления его копии, данная новелла выглядит достаточно дискуссионной" <37>.
--------------------------------
<37> Матейчук В.И. Законодательная конструкция, терминология, процессуальные сроки апелляции и отмены судебного приказа в административном судопроизводстве // Российский судья. 2018. N 6. С. 55.
В силу ч. 4 ст. 123.7 КАС РФ возражения должника, поступившие в суд после истечения срока, судом не рассматриваются. Однако предусмотрено исключение из данного правила, если должник обосновал невозможность представления возражений в соответствующий срок по независящим от него причинам. В рассматриваемой статье не указано, каким образом происходит восстановление пропущенного срока. Либо срок не считается судом пропущенным и суд принимает такие возражения без процедуры его восстановления, либо подлежит применению порядок восстановления пропущенного срока, предусмотренный ст. 95 КАС РФ, предполагающий подачу соответствующего заявления. Не дает ответ на данный вопрос ВС РФ, который в п. 51 Постановления Пленума от 27 сентября 2016 г. N 36 указывает, что по смыслу ст. 95, ч. 3 ст. 123.5, ч. 1, 4 ст. 123.7 КАС РФ, пропущенный по уважительной причине срок представления возражений относительно исполнения судебного приказа подлежит восстановлению мировым судьей, о чем указывается в определении об отмене судебного приказа. Нужно ли в этом случае должнику ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, либо же в силу буквального толкования ч. 4 ст. 123.7 КАС РФ достаточно обосновать невозможность своевременного представления возражений в суд. В судебной практике встречаются случаи, когда суды указывают на отсутствие ходатайства должника о восстановлении пропущенного срока и на этом основании возвращают возражения <38>. Подобное толкование следует признать неверным, так как суд должен рассмотреть вопрос о принятии возражений при наличии в них обоснования невозможности подачи в установленный срок и при отсутствии ходатайства о восстановлении пропущенного срока (ч. 4 ст. 123.7 КАС РФ).
--------------------------------
<38> См.: Кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 25 июня 2021 г. N 88а-15986/2021 по делу N 2а-2169/2020; Кассационное определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 8 апреля 2021 г. N 88А-7927/2021; Кассационное определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 3 июня 2021 г. N 88а-10289/2021; Кассационное определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 18 февраля 2020 г. N 88А-4984/2020 // СПС "КонсультантПлюс".
Предъявление административного искового заявления (гл. 12 КАС РФ). В ч. 7 ст. 125 КАС РФ в зависимости от статуса административного истца установлены его право и обязанность направить копию административного искового заявления и приложенных к нему документов административному ответчику и иным участвующим в деле лицам заказным письмом с уведомлением о вручении либо вручить данные документы указанным лицам иным способом. Но в силу п. 1 ч. 1 ст. 126 КАС РФ к исковому заявлению прикладываются документы, подтверждающие вручение копии иска адресатам. Соответственно, право на обращение в суд может быть реализовано только после получения документов ответчиком. Представляется, что требование о подтверждении факта вручения копии иска на этапе обращения в суд является излишним, так как с даты направления почтой до даты вручения может пройти достаточно длительный период времени. Кроме того, административный истец не может приложить уведомление о вручении, если почтовое отправление не получено адресатом. Недостаток правового регулирования исправил ВС РФ путем распространительного толкования п. 1 ч. 1 ст. 126 КАС РФ, указав на то, что документы считаются доставленными (врученными) и в тех случаях, когда они поступили лицу, которому они направлены (адресату), но по обстоятельствам, зависящим от него, не были ему вручены или адресат не ознакомился с ними (п. 1 ст. 165.1 ГК РФ) <39>.
--------------------------------
<39> См.: п. 55 Постановления Пленума ВС РФ от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации".
Статья 128 КАС РФ содержит комплекс норм, регламентирующих отказ в принятии административного искового заявления. Согласно ч. 3 данной статьи отказ в принятии препятствует повторному обращению в суд с таким административным исковым заявлением. Данное правило предполагает, что суд повторно поступившее административное исковое заявление, по которому ранее было отказано в принятии, не рассматривает. Однако в силу правила п. 4 ч. 1 ст. 128 КАС РФ суд должен повторно отказывать в принятии административного искового заявления. Данное определение также может быть обжаловано.
Статья 131 КАС РФ содержит комплекс процессуальных норм, регламентирующих предъявление встречного административного искового заявления. Данный комплекс является слаборазвитым, не в полной мере учитывает специфику рассматриваемых административных дел, а также требует дополнительной специализации, прежде всего, на правоинтерпретационном уровне с формированием как исключающих, так и дополняющих правоположений. Кроме того, рассматриваемая статья требует также структурной корректировки. Например, общая норма комплекса, устанавливающая право административного ответчика на предъявление встречного иска, размещена в ч. 2 ст. 131 КАС РФ после регламентации условий принятия судом встречного иска, что неверно. Некоторые процессуальные нормы, относящиеся к данному комплексу, расположены в других статьях закона (например, норма ч. 2 ст. 152 КАС РФ об отложении судебного разбирательства при подаче встречного административного искового заявления). Норма ч. 3 ст. 131 КАС РФ, устанавливающая порядок предъявления встречного административного искового заявления по общим правилам, нуждается в дальнейшей специализации, так как не регламентирует ряд вопросов, касающихся соблюдения досудебного порядка разрешения споров, конкуренции порядков рассмотрения первоначального и встречных требований. Не регламентирует закон также вопрос сроков рассмотрения дела при принятии встречного административного искового заявления к производству. Очевидно, что при принятии встречного иска рассмотрение дела должно начинаться с самого начала.
Подготовка административного дела к судебному разбирательству (гл. 13 КАС РФ). Наименование ст. 132 КАС РФ не соответствует содержанию размещенных в ней норм. Во-первых, несмотря на наименование, в статье не определены задачи этапа подготовки, но указывается только его цель - обеспечение правильного и своевременного рассмотрения дела. Во-вторых, данная статья содержит и иные процессуальные нормы об обязательности подготовки, порядке ее проведения. С содержательной точки зрения совокупность данных норм, которые не составляют единый процессуальный комплекс, следует разделить на два блока. Первый, - "цели и задачи подготовки" должен устанавливать не только цель подготовки, но и определять ее задачи (например, ст. 148 ГПК РФ). Второй, - регулировать порядок и сроки подготовки административного дела к судебному разбирательству, то есть необходимо объединить соответствующие нормы ст. 132 и 134 КАС РФ в единый комплекс с дополнительной специализацией.
Статья 135 КАС РФ регулирует действия сторон и суда при подготовке административного дела к судебному разбирательству. С точки зрения наименования и содержания данная статья является неполной. Так, исходя из наименования, в статье регулируются только действия сторон и суда, но не регламентируются действия иных участвующих в деле лиц, например прокурора, заинтересованных лиц. Вместе с тем данные субъекты также участвуют в подготовке, в том числе являются активными субъектами доказательственной деятельности. Следует также обратить внимание на закрытые перечни процессуальных действий административного истца (ч. 1 ст. 135) и ответчика (ч. 2 ст. 135), что не соответствует норме ч. 1 ст. 133 КАС РФ об указании судом в определении соответствующих действий участников процесса в рамках подготовки. Норма ч. 1 и 2 ст. 135 КАС РФ требует открытых перечней действий сторон, так как суд в определении может указать на иные действия, которые требуется совершить сторонам.
Отдельные действия сторон, указанные в ст. 135 КАС РФ, нуждаются в правоинтерпретационной специализации посредством распространительного и ограничительного толкования. Например, в п. 1 ч. 1 ст. 135 КАС РФ указывается на то, что истец передает копии документов ответчику, которые ранее не были приложены к административному исковому заявлению. Это положение закона содержит специальную исключающую норму в форме оговорки, согласно которой истец выполняет данное действие, если не освобожден от обязанности доказывать соответствующие обстоятельства. Данная оговорка сформулирована неверно, и ее действие следует нивелировать посредством системного толкования процессуального закона. Административный истец действительно не обязан доказывать отдельные обстоятельства дела, если на него такая обязанность не возложена, но если все же административный истец представляет дополнительные доказательства в отношении обстоятельств, которые он доказывать не обязан, то он также должен совершить действие по раскрытию данных доказательств. Как показывает судебная практика, административные ответчики нередко ссылаются на неполучение доказательств, приложенных к иску либо представленных истцом позднее <40>.
--------------------------------
<40> См.: Апелляционное определение Свердловского областного суда от 24 октября 2018 г. по делу N 33а-18804/2018; Апелляционное определение Свердловского областного суда от 2 августа 2018 г. по делу N 33а-13881/2018; Кассационное определение Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 20 февраля 2020 г. N 88А-3119/2020 // СПС "КонсультантПлюс".
Анализ содержания норм, включенных в институт подготовки дела к судебному разбирательству, позволяет сделать вывод о том, что гл. 13 КАС РФ содержит нормы, которые не относятся к институту подготовки. Например, нормы ст. 136 КАС РФ, регулирующие вопрос объединения административных дел и выделения административных исковых требований, нельзя отнести к этапу подготовки, так как данные процессуальные действия могут быть совершены и на этапе судебного разбирательства. Кроме того, ряд вопросов, связанных с данными процессуальными действиями, законодательно не регламентируются, что требует дополнительной специализации на уровне толкования права. Непонятно, например, каким образом формируются материалы дела при выделении административных исковых требований.
Нормы ст. 137 - 137.7 КАС РФ также не относятся к институту подготовки, но должны составлять самостоятельный институт, организационно обособленный отдельной главой закона. Данный институт должен содержать общие нормы, связанные с правом сторон урегулировать спор на любой стадии административного судопроизводства, принципами и условиями урегулирования. На текущий момент нормы института примирения изложены непоследовательно.
Предварительное судебное заседание в силу положений ст. 135 КАС РФ необязательно <41>. Как указано в п. 11 ч. 3 ст. 135 КАС РФ, вопрос о необходимости проведения предварительного судебного заседания разрешается судом. Однако в ст. 138 КАС РФ императивно указываются цели-основания проведения предварительного судебного заседания. Данные цели совпадают с общими задачами подготовки дела, чего быть не должно. Например, цели уточнения обстоятельств; определения достаточности доказательств по административному делу; выяснения возможности урегулирования административного спора совпадают с задачами этапа подготовки дела. Соответственно, возникает вопрос о необходимости предварительного судебного заседания и порядка определения такой необходимости судом. Цели-основания, указанные в п. 3 и 4 ч. 1 ст. 138 КАС РФ, нуждаются в дополнительной специализации на уровне толкования права, так как неизвестно, что понимается под распорядительными действиями сторон. Ограничены ли данные действия лишь ст. 157 КАС РФ, либо их следует понимать более широко.
--------------------------------
<41> См.: п. 58 Постановления Пленума ВС РФ от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации".
В ч. 1 ст. 139 КАС РФ содержится норма, которая не соответствует содержанию и предполагаемым задачам подготовки дела. Так, в определении о назначении административного дела к судебному разбирательству суд разрешает вопрос о привлечении к участию в данном административном деле заинтересованных лиц. Данным определением оканчивается подготовка дела и осуществляется переход к этапу судебного разбирательства. Однако в силу ч. 1 ст. 133, ст. 37 КАС РФ заинтересованные лица являются участниками подготовки административного дела к судебному разбирательству. Данная норма вступает в противоречие с нормой п. 3 ч. 1 ст. 45 КАС РФ, согласно которой заинтересованные лица как участники процесса вправе знакомиться с доказательствами до начала судебного разбирательства. Кроме того, в силу ч. 3 ст. 47 КАС РФ в случае, если заинтересованное лицо вступило в административное дело или привлечено к участию в административном деле после начала судебного разбирательства, подготовка к судебному разбирательству и судебное разбирательство начинаются сначала. По смыслу вышеуказанных норм суд должен вынести определение о привлечение заинтересованных лиц до момента окончания подготовки, обеспечив им участие в рамках данной стадии процесса. Данные нормы создают коллизию специальных норм, которую необходимо разрешить в пользу обеспечения участия заинтересованных лиц в подготовке административного дела в судебном разбирательстве.
Норма ч. 1 ст. 139 КАС РФ также не согласована с ч. 2 данной статьи. Если на основании названного определения суд привлекает заинтересованных лиц, то это должно быть безусловным препятствием для перехода к рассмотрению дела в судебном заседании, чего в ч. 2 ст. 139 КАС РФ не указано. Соответственно, в данном случае следует сформулировать специальное правоположение, исключающее возможность перехода при привлечении заинтересованных лиц к участию в деле.
Судебное разбирательство (гл. 14 КАС РФ). Статьи 150, 151, 152 КАС РФ содержат во многом дублирующие нормы об основаниях отложения судебного разбирательства. Данные нормы следует разбить на несколько процессуальных комплексов с системным изложением. Первый комплекс должен касаться последствий неявки в суд участников процесса. В рамках данного комплекса должна быть сформулирована общая норма о том, что неявка в судебное заседание надлежаще извещенных участников процесса не является препятствием для рассмотрения и разрешения административного дела по существу. Далее должны следовать специальные исключающие нормы о необходимости отложить судебное разбирательство при соответствующих обстоятельствах (ч. 1 ст. 150 КАС РФ). Далее должны быть дополняющие нормы о применении мер процессуального принуждения. Отложение судебного разбирательства должно быть регламентировано отдельно более структурировано, не допуская дублирования и двойственного толкования. В рамках данного комплекса следует урегулировать право и обязанность суда отложить судебное разбирательство с перечислением соответствующих оснований. Дополняющие нормы должны регламентировать порядок оформления и правовые последствия совершения данного процессуального действия.
Единичные нормы ст. 153, 155 КАС РФ следует объединить в единый процессуальный комплекс, который должен регулировать вопрос разъяснения процессуальных прав участников административного судопроизводства. В рамках данного комплекса необходимо указать не только на обязанность председательствующего разъяснить процессуальные права и обязанности соответствующим участникам, но и указать временной период данного действия - до начала рассмотрения административного дела по существу. Также данный комплекс нуждается в дополняющих нормах. Во-первых, в случае, если лицо привлекается или допускается к участию к судебному разбирательству, то председательствующий разъясняет ему права и обязанности отдельно. Во-вторых, если председательствующий не разъяснил права и обязанности, то он вправе перейти к данному этапу, разъяснить права и начать рассмотрение дела по существу с начала. В-третьих, необходимо установить возможность повторного разъяснения соответствующих прав и обязанностей в ходе рассмотрения дела, если возникла такая необходимость. В-четвертых, необходимо указать на соответствующие негативные процессуальные последствия неисполнения председательствующим данной обязанности.
Статья 154 КАС РФ содержит слаборазвитый комплекс, состоящий из двух процессуальных норм. Данный комплекс нуждается в дальнейшей специализации, в том числе на нормативном уровне. Необходимо установить период заявления ходатайств, разрешение несвоевременно заявленных ходатайств, злоупотребление при заявлении ходатайств и их правовые последствия, срок рассмотрения ходатайств председательствующим и другие процессуальные вопросы. Следует согласиться с мнением Л.Ю. Зуевой, что "отсутствие законодательно установленного порядка заявления, рассмотрения и разрешения ходатайства, в свою очередь, может послужить причиной неконтролируемого усмотрения, совершения действий и принятия решений, нарушающих права и законные интересы лиц, заявляющих ходатайство, стать препятствием для проверки законности и обоснованности действий (бездействия) или решения судьи" <42>. Однако мнение Л.Ю. Зуевой о том, что норма ст. 154 КАС РФ является специальной, представляется необоснованным <43>. Во-первых, неясно, по отношению к какой норме ст. 154 КАС РФ является специальной. Автор указывает в качестве общего правила на ст. 45 КАС РФ, предусматривающую право участвующего в деле лица заявлять ходатайства. Но ст. 154 КАС РФ регламентирует не порядок реализации данного права, а порядок рассмотрения ходатайства судом на этапе судебного разбирательства. То есть вышеуказанными нормами регламентируются разные процессуальные действия. Во-вторых, сам автор правильно указывает на отсутствие полного и системного регулирования вопросов заявления и разрешения ходатайств. При этом автор отмечает, что порядок рассмотрения ходатайств регламентируется фрагментарно применительно к отдельным разновидностям ходатайств, что свидетельствует об отсутствии общего и универсального порядка рассмотрения и разрешения ходатайств. Данное обстоятельство подтверждает, что специальный характер нормы ст. 154 КАС РФ установлен безотносительно и при отсутствии общего порядка рассмотрения и разрешения ходатайств.
--------------------------------
<42> Зуева Л.Ю. Ходатайства в административном судопроизводстве // Административное право и процесс. 2017. N 7. С. 35.
<43> См.: Зуева Л.Ю. Указ. соч. С. 37.
Статья 156 КАС РФ содержит нормы, не относящиеся к единому комплексу. Так, норма ч. 2 ст. 156 КАС РФ не регламентирует начало рассмотрения дела по существу, а устанавливает способ исследования доказательства. Это подтверждается также тем, что данная норма дублирует норму ч. 2 ст. 159 КАС РФ. Норма ст. 158 КАС РФ должна быть изложена в рамках комплекса норм ст. 156 КАС РФ.
Норма ч. 1 ст. 157 КАС РФ устанавливает, что соответствующие процессуальные (распорядительные) действия сторон заносятся в протокол либо приобщаются к административному делу, если они оформлены в письменной форме. Данная норма вступает в противоречие с нормой ч. 3 ст. 137 КАС РФ, согласно которой соглашение о примирении заключается в письменной форме и подписывается сторонами. Таким образом, процессуальный закон, с одной стороны, устанавливает возможность устного оглашения сторонами условий соглашения о примирении, с другой - требует письменную форму данного соглашения.
В ч. 3 ст. 157 КАС РФ содержится норма о том, что в определении суда должны быть указаны условия утверждаемого соглашения о примирении сторон. Данная норма дублирует норму п. 2 ч. 9 ст. 137.1 КАС РФ. Однако норма ч. 3 ст. 157 КАС РФ сформулирована как императивная с определенной диспозицией, что противоречит норме ч. 9. ст. 137.1 КАС РФ, устанавливающей более широкое содержание определения суда. Указанную норму из ч. 3 ст. 157 КАС РФ следует исключить.
Наименование статьи 168 КАС РФ не соответствует содержанию расположенных в ней норм. В рамках данной статьи не регламентируется вопрос назначения дополнительной или повторной экспертизы.
Статья 169 КАС РФ регламентирует консультации специалиста. Данная статья расположена в ряду статей об исследовании доказательств. В рамках данной статьи рассматриваются вопросы о форме консультации специалиста, порядке ее исследования, правах иных участников. Однако в ч. 4 ст. 169 КАС РФ установлено, что консультация специалиста не является доказательством, что делает ее процессуальный статус неопределенным. Возникает вопрос о необходимости исследования и получения консультации специалиста, если последняя не является доказательством.
Решение суда (гл. 15 КАС РФ). В ст. 176 КАС РФ содержится слаборазвитый комплекс норм, не раскрывающий законность и обоснованность решения суда. Данный комплекс норм системно связан как с общими принципами административного судопроизводства, так и с основаниями для отмены судебных актов. Однако, если основания для отмены судебных актов (ч. 2, 3 ст. 310 КАС РФ) раскрывают негативную составляющую, выраженную в наличии в судебном акте соответствующего дефекта, то ст. 176 КАС РФ должна раскрывать положительную составляющую как соответствие судебного решения названным требованиям и критериям. Кроме того, ч. 1 ст. 176 КАС РФ не в полной мере соответствует общей норме ст. 9 КАС РФ, устанавливающей не только принцип законности, но и справедливости. Если судопроизводственная деятельность должна осуществляться на началах справедливости, то и окончательный судебный акт должен отвечать данному требованию. В ч. 2 ст. 176 КАС РФ содержится норма, которая подлежит дальнейшей специализации с формированием как исключающих, так и дополняющих процессуальных норм и правоположений. Так, например, норма ч. 2 ст. 176 КАС РФ не применима в тех случаях, когда судебное заседание не проводится (при упрощенном производстве). Данная норма также не должна применяться в том случае, если в судебное заседание не явились участвующие в деле лица. Необходимо также дополнить норму ч. 2 ст. 176 КАС РФ правилом о том, что рассмотрение судом вопроса о приобщении доказательства не свидетельствует об исследовании и данное доказательство не может быть положено в основу решения.
Нормы статьи 177 КАС РФ устанавливают возможность изготовления мотивированного решения в течение десяти дней со дня окончания судебного разбирательства. Однако прямо не указано, в какую дату решение считается принятым, в том числе в окончательной форме. На практике часто возникают ситуации, когда в силу загруженности судьи нарушают срок изготовления мотивированного решения, указывая в последующем дату изготовления решения неверно. Это существенно влияет на реализацию права на обжалование решения в апелляционном порядке в контексте сроков подачи жалобы. Участвующие в деле лица вынуждены еще до изготовления мотивированного решения обращаться в суд с заявлением о предоставлении его копии, чтобы зафиксировать срок обращения с целью последующего восстановления срока апелляционного обжалования. Специализация норм ст. 177 КАС РФ на уровне их толкования с формулированием соответствующих правоположений сообразно различным процессуально-правовым ситуациям способствовала бы недопущению нарушения права на обжалование судебного решения. Следует также отметить, что КАС РФ в рассматриваемой главе не содержит комплекса норм, посвященных обжалованию судебного решения по типу ст. 181 АПК РФ. Представляется, что данный комплекс норм способствовал бы правильному пониманию и толкованию норм об обжаловании судебного решения.
Статья 178 КАС РФ содержит комплекс норм, регламентирующих вопросы, разрешаемые судом при принятии решения. Однако норма ч. 4 данной статьи, устанавливающая возможность возобновления судебного разбирательства, не относится к данному комплексу. Ее следует перенести в ст. 174 КАС РФ. Следует также обратить внимание на то, что формулировка "о возобновлении судебного разбирательства" является неверной, так как противоречит содержанию судебного разбирательства, которое оканчивается объявлением решения (ст. 174 КАС РФ). Поэтому суд при необходимости выяснения новых обстоятельств возобновляет не судебное разбирательство, которое еще не окончено, а возобновляет рассмотрение административного дела по существу по аналогии со ст. 172 КАС РФ.
Статья 184 КАС РФ регламентирует порядок исправления недостатков решения (описок, опечаток, арифметических ошибок) в порядке самоконтроля суда первой инстанции. В ч. 2 данной статьи указано, что вопрос исправления недостатков решения может быть поставлен как участвующими в деле лицами, так и самим судом. В ч. 2.1 ст. 184 КАС РФ устанавливается порядок рассмотрения вопросов об исправлении решения на основании заявления участвующих в деле лиц, сроки рассмотрения данного заявления. Однако ни порядок, ни сроки рассмотрения вопроса об исправлении решения по инициативе самого суда не регламентируются, что требует специализации в форме дополняющей нормы.
Приостановление производства по административному делу (гл. 16 КАС РФ). Статьи 190 и 191 КАС РФ содержат основания для приостановления производства по административному делу (право и обязанность суда) с указанием на обстоятельства окончания приостановления. Таким образом, законодатель четко определяет период приостановления производства по делу. Однако в п. 8 ст. 191 КАС РФ обстоятельство окончания приостановления не определено, что требует установления данного обстоятельства на правоинтерпретационном уровне. К таким обстоятельствам следует отнести представление в суд результата реализации примирительной процедуры (в том числе акта сверки взаимных расчетов), истечение срока ее проведения, а также обращение в суд любой из сторон с заявлением о возобновлении производства по административному делу в связи с невозможностью реализации примирительной процедуры.
Статья 192 КАС РФ содержит единичную норму о возобновлении производства по делу, которую следует признать неэффективной. В силу данной нормы производство по делу может быть возобновлено в том числе по инициативе суда. Однако по общему правилу в период приостановления производства по делу суд не вправе совершать процессуальные действия. Очевидно, чтобы возобновить производство по делу, суд должен получить информацию о наступлении соответствующего обстоятельства. При этом суд вправе как обязать стороны предоставить данную информацию, так и запросить ее самостоятельно. Данную дополняющую норму о праве суда истребовать сведения об обстоятельствах, с которыми закон связывает возобновление производства по административному делу, следует включить в комплекс норм ст. 192 КАС РФ.
Определения суда (гл. 19 КАС РФ). Пункт 7 ч. 1 ст. 199 КАС РФ об указании в определении суда в виде отдельного судебного акта на порядок и срок обжалования подлежит ограничительному толкованию с формулированием исключающего правоположения, так как в силу ч. 3 ст. 198 КАС РФ не любое определение, выносимое в виде отдельного судебного акта, подлежит обжалованию. Кроме того, ч. 1 ст. 199 КАС РФ необходимо дополнить, что в определении, которое обжалованию не подлежит, указывается на данное обстоятельство.
Часть 4 ст. 200 КАС РФ в действующей редакции не является частью комплекса ст. 200 КАС РФ, регламентирующей вопрос частных определений. В этой связи единичную норму ч. 4 ст. 200 КАС РФ необходимо либо дополнить, указав, что в случае выявления признаков преступления суд также выносит частное определение и направляет его с прилагаемыми документами в соответствующие правоохранительные органы, либо изложить отдельно самостоятельным комплексом с указанием порядка и формы направления. В практической деятельности данный вопрос решается не единообразно. Например, в п. 21 Постановления Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. N 47 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел, связанных с нарушением условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания" <44> разъясняется, что, если в ходе рассмотрения административного дела, связанного с нарушением условий содержания лишенных свободы лиц, суд обнаружит в действиях (бездействии) органов или учреждений, а также должностных лиц признаки преступления, ему следует направить соответствующую информацию (например, копию протокола судебного заседания либо выписку из него) в органы дознания или предварительного следствия для принятия решения в порядке, предусмотренном уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации. При этом ВС РФ не указал на необходимость составления частного определения. Однако в п. 5 Обзора по отдельным вопросам судебной практики, связанным с принятием судами мер противодействия незаконным финансовым операциям (утв. Президиумом ВС РФ 8 июля 2020 г.) <45> указывается, что, если при рассмотрении дела суд обнаружит в действиях стороны, других участников процесса, должностного или иного лица признаки экономического преступления, суд сообщает об этом в органы дознания или предварительного следствия, в том числе направляет копию соответствующего частного определения.
--------------------------------
<44> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2019. N 2.
<45> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2020. N 12.
Часть 1 ст. 201 КАС РФ о направлении определения суда участникам процесса и иным лицам посредством размещения в сети Интернет требует ограничительного толкования с формулированием исключающего правоположения, так как КАС РФ может содержать иные правила направления определения. В этой связи в п. 37 Постановления Пленума ВС РФ от 27 сентября 2016 г. N 36 сформулировано положение, согласно которому независимо от способа извещения о времени и месте проведения судебных заседаний по административному делу лицам, участвующим в деле, направляются копии судебных актов по административному делу, в том числе копии определений о принятии административного искового заявления к производству, о подготовке административного дела к судебному разбирательству, о возобновлении производства по административному делу.
Статья 203 КАС РФ содержит слаборазвитый комплекс норм, требующий дальнейшей специализации, так как не регламентируется вопрос исполнения определения суда. С одной стороны, в рассматриваемой статье разрешен вопрос о вступлении в законную силу определения по истечении срока его апелляционного обжалования. При применении по аналогии закона нормы ст. 187 КАС РФ определение должно исполняться после вступления в законную силу. С другой стороны, в отношении определений законодателем применяется иная конструкция исполнения определения, которая не связана со вступлением его в законную силу. Например, согласно ст. 187 АПК РФ определение подлежит по общему правилу немедленному исполнению. Такую же позицию, видимо, занимает законодатель и в отношении определений, выносимых в рамках административного судопроизводства, что следует из толкования ст. 88, 90, 188 КАС РФ, которые предусматривают правило о том, что подача жалобы на соответствующее определение суда не приостанавливает его исполнение. Соответственно, определение суда подлежит исполнению немедленно, если иное прямо не указано в законе и самом определении.
Протоколы (гл. 20 КАС РФ). Норма ст. 204 КАС РФ, устанавливающая обязательность ведения протокола <46>, подлежит ограничительному толкованию. Данной нормой установлено, что при совершении вне судебного заседания отдельного процессуального действия ведется аудиопротоколирование и составляется протокол в письменной форме. Очевидно, во-первых, что данная норма распространяется лишь на совершение процессуальных действий судом, а не иных участников процесса. Потому при осуществлении, например, экспертом исследования вне судебного заседания протокол не оформляется, поскольку суд в данном исследовании участия не принимает. Во-вторых, протокол необходим лишь в том случае, если суд имеет дело с устной информацией, которую необходимо фиксировать посредством аудиопротоколирования и письменного протокола. В иных случаях потребность в протоколировании отсутствует. В-третьих, протоколирование необходимо в тех случаях, когда ход совершения соответствующего процессуального действия может повлиять на права и обязанности сторон. В этой связи в п. 65 Постановления Пленума ВС РФ от 27 сентября 2016 г. N 36 сформулировано исключающее положение о том, что аудиопротоколирование не осуществляется при неявке в судебное заседание или в место совершения процессуального действия участников судебного процесса, а также при совершении процессуального действия, рассмотрении административного дела (заявления, ходатайства) без извещения лиц, участвующих в деле (без проведения судебного заседания), так как в данных случаях информация суду участниками судебного процесса в устной форме не представляется.
--------------------------------
<46> О роли протокола в цивилистическом процессе см., напр.: Латышева Н.А. Протокол судебного заседания: историко-правовой анализ содержания и предназначения // Администратор суда. 2016. N 4. С. 44 - 48; Шкурова П.Д. Протокол судебного заседания в судах общей юрисдикции и арбитражных судах первой инстанции // Арбитражный и гражданский процесс. 2019. N 9. С. 19 - 22.
Норма ч. 3 ст. 207 КАС РФ, устанавливающая, что замечания на протокол и аудиозапись судебного заседания или отдельного процессуального действия, представленные по истечении трехдневного срока, судом не рассматриваются и возвращаются представившему их лицу, требует ограничительного толкования. При обосновании уважительности пропуска указанного срока суд должен данный срок восстановить и рассмотреть замечания на протокол. В противном случае данная норма ограничивает право участвующего в деле лица принести замечания на протокол. В практике судов нередко встречаются случаи, когда протокол готовится и подписывается несвоевременно с указанием неверной даты, а также когда возможность ознакомления с протоколом обеспечивается несвоевременно. Во всех этих случаях участвующему в деле лицу должно быть гарантировано право принести на протокол замечания, которые будут рассмотрены и разрешены судом. В действующей редакции норма ч. 3 ст. 207 КАС РФ такое право не гарантирует.
3. Выводы
Проведенный анализ законодательства об административном судопроизводстве позволяет выявить ряд дефектов построения нормативного материала на элементарном уровне, связанных с необеспечением необходимого баланса результатов специализации и унификации.
Во-первых, сложность и многоаспектность современных процессуальных правоотношений требует их комплексного и наиболее полного регулирования. В указанных условиях единичные конкретные нормы оказываются малоэффективными (ст. 13, 60, 91, 153, 155 КАС РФ и другие). Законодателю следует учитывать данное обстоятельство и обеспечить надлежащую нормативную основу эффективного регулирования.
Во-вторых, законодательство об административном судопроизводстве содержит слаборазвитые процессуально-правовые комплексы (ст. 52.1, 53, 61, 154, 176, 203 КАС РФ и др.), которые не учитывают особенности нетипичных процессуально-правовых ситуаций, а также не устанавливают сроки совершения, правовые последствия совершения или несовершения отдельных процессуальных действий.
В-третьих, одним из дефектов построения отраслевого нормативного материала выступает частичное пересечение объема общей и специальной нормы в рамках одного комплекса (ст. 116 и 119; ст. 116 и 121 КАС РФ). Данная ситуация создает сложности в отнесении специальной нормы к конкретному процессуально-правовому комплексу. Ограничительная роль общей нормы состоит в установлении пределов объема правового регулирования. Специальная норма по объему должна быть уже общей нормы.
В-четвертых, некоторые процессуально-правовые комплексы не содержат общих норм. Данные недостатки, как правило, устраняются путем формирования общих интерпретационных правоположений, которые должны иметь временный и исключительный характер.
В-пятых, несмотря на отсутствие прямого правила об оформлении комплекса норм в рамках одной статьи нормативно-правового акта, с точки зрения законодательной техники такое изложение является наиболее оптимальным. В любом случае нормы, составляющие единый комплекс, могут быть изложены в следующих друг за другом статьях нормативно-правового акта, но не должны быть разбросаны по различным статьям, составляющим другие процессуально-правовые комплексы. Удаление специальных норм от общей нормы, за исключением составления специальными нормами отдельного специального института, формальное вкрапление их в статьи, содержащие другие процессуально-правовые комплексы, создают дополнительные препятствия в толковании и применении специальных норм.
В-шестых, допускается непоследовательное изложение в законе общей и следующих за ней специальных норм, что значительно усложняет их толкование и реализацию. Выявлены случаи, при которых общая норма излагается после специальных, что не является правильным. Также многие статьи закона содержат изложенные в хаотичной последовательности общие и специальные нормы, регулирующие различные процессуально-правовые ситуации, что не добавляет правовому регулированию стройности и эффективности.
Список использованной литературы
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: