Направления и проблемы развития местного самоуправления на современном этапе конституционной модернизации в России. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

НАПРАВЛЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ В РОССИИ

Л.А. ТХАБИСИМОВА

Новый этап конституционной модернизации, ознаменованный одобрением на Общероссийском голосовании по поправкам к Конституции РФ Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти" (далее - Закон о поправках) <1>, существенным образом затронул положения гл. 8 Основного Закона, посвященной регламентации местного самоуправления.
--------------------------------
<1> Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти" // СПС "КонсультантПлюс".

Наиболее концептуальными изменениями, пожалуй, являются новые положения ст. 132, в которых, во-первых, устанавливается вхождение органов местного самоуправления и органов государственной власти "в единую систему публичной власти" (ч. 3 ст. 132), а во-вторых, закрепляется на конституционном уровне новый институт - "взаимодействия" указанных органов власти "для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории" (ч. 3 ст. 132).
При этом на конституционном уровне закреплено участие органов государственной власти в формировании органов и назначении на должность (освобождении от должности) должностных лиц муниципалитетов (ч. 1.1 ст. 131).
Таким образом, новым вектором развития публичной власти в целом и ее муниципального уровня в частности будет окончательный отказ от децентрализации и переход к консолидации и обеспечению единства системы публичного управления.
Большое значение имеет и исчезновение из положений ст. 131 упоминания о городских и сельских поселениях. При этом изменения конституционного текста явились не отправной точкой трансформации территориальных основ местного самоуправления, а в большей степени не чем иным, как констатирующими по отношению к длительное время осуществлявшимся ранее преобразованиям.
Указанные преобразования начались менее чем через год после принятия и задолго до окончательного вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об общих принципах...") <2>.
--------------------------------
<2> Федеральный закон от 6 октября 2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Речь идет о закреплении Законом Сахалинской области от 21 июля 2004 г. N 524 "О границах и статусе муниципальных образований Сахалинской области" беспоселенческой муниципально-территориальной организации с наделением всех девятнадцати муниципальных образований области статусом городского округа, даже невзирая на то, что не во всех из них имелись города (как административно-территориальные единицы), в нескольких случаях городские округа были образованы в пределах административных районов области, не имевших на своей территории городских населенных пунктов.
Принятый нормативно-правовой акт был оспорен областной прокуратурой, разбирательство дошло до Верховного Суда Российской Федерации, тем не менее суд признал областной закон соответствующим федеральному законодательству.
Дело о муниципально-территориальном устройстве Сахалина в 2006 г. рассматривал Верховный Суд России, не нашедший оснований считать сложившуюся систему организации местного самоуправления противоречащей действующему законодательству <3>.
--------------------------------
<3> Определение Верховного Суда РФ от 5 апреля 2006 г. N 64-Г06-5 // СПС "КонсультантПлюс".

В 2017 г. на фоне изменений федерального законодательства, существенно упростивших территориальные преобразования и переход к одноуровневой модели местного самоуправления, появляется новая территориальная единица, не являющаяся в строгом смысле муниципально-территориальной, - "...населенный пункт, входящий в состав поселения, внутригородского района, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа либо расположенный на межселенной территории в границах муниципального района" <4>.
--------------------------------
<4> Тхабисимова Л.А., Гацолаева А.Х., Цапко М.И. Конституционно-правовая регламентация народовластия в субъектах Российской Федерации: современные тенденции. М.: Проспект, 2021. С. 105.

В 2019 г. появляется новая муниципально-территориальная единица - муниципальный округ, так же как и городской округ, не предусматривающий поселенческого уровня местного самоуправления.
Подобные изменения в территориальной организации местного самоуправления были бы в определенной степени оправданы одновременным развитием форм и процедур выражения мнения населением, результаты которых были бы обязательными для представителей власти, т.е. новыми формами и процедурами императивной и консультативной муниципальной демократии, новыми формами взаимодействия власти и населения в пределах населенных пунктов, где ликвидируется поселенческий уровень местного самоуправления.
Итак, еще до принятия Закона о поправках появляются два вида муниципальных образований, где значительная часть населения проживает в населенных пунктах, не имеющих выборных органов, на территории которых ограниченно могут применяться процедуры муниципальной демократии. Население указанных населенных пунктов может участвовать в таких процедурах исключительно на окружном уровне.
Безусловно, остается возможность создания территориального общественного самоуправления, хотя заменить собой муниципальные демократические процедуры оно, разумеется, в полной мере не может. Да, население может проводить собрания граждан, чьи решения обязательны для опубликования, но такие решения носят консультативный, а не императивный характер, в отличие от сходов граждан, чьи решения императивны.
Только в 2020 г. появляется новая процедура императивной демократии для населенных пунктов (частей населенных пунктов), не являющихся поселениями, - новый вид сходов граждан, в данном случае - проводимых по вопросу самообложения граждан (п. 4.3 ч. 1 ст. 25.1 ФЗ "Об общих принципах...").
Таким образом, параллельно с формированием предпосылок и развитием механизмов отказа от двухуровневой модели местного самоуправления в российском законодательстве возникают процедуры, предназначенные для применения не поселенческого уровня местного самоуправления - в городских и сельских поселениях, а в населенных пунктах, в частях населенных пунктов и в отдельных их видах, например в сельских населенных пунктах.
Отметим, что в современной России населенные пункты - это виды административно-территориальных образований, которые существовали параллельно с муниципалитетами и ранее (иногда могли входить в городской округ, нередко могли быть отдельными муниципалитетами - городскими округами, городскими и сельскими поселениями и т.д.). Однако вследствие укрупнения муниципальных образований они все чаще становятся населенными пунктами, не имеющими поселенческого уровня местного самоуправления и расположенными на территории городских или муниципальных округов.
Разумеется, новые проявления муниципальной демократии можно только приветствовать. Действительно, "...степень гражданской активности напрямую связана с результатами учета мнения жителей при принятии управленческих решений. Разрывы между процедурами "обратной связи" и принятия решений влекут риски социальной напряженности. В составе единой системы публичной власти функции органов местного самоуправления по организации "обратной связи" должны быть усилены обязательным учетом их результатов в работе органов государственной власти" <5>.
--------------------------------
<5> Доклад Всероссийской ассоциации развития местного самоуправления "О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации в 2019 г., перспективах его развития и предложения по совершенствованию организации местного самоуправления". М., 2020. С. 45.

При этом необходимо подчеркнуть, что этого явно недостаточно, особенно с учетом того, что в укрупненных муниципально-территориальных образованиях, в силу размеров территории и увеличения численности населения, усложнено прохождение необходимых процедур для выдвижения населением инициативы проведения местных референдумов, а никаких иных императивных процедур муниципальной демократии, за исключением сходов граждан по вопросам самообложения, не предусмотрено законодательством.
Еще одним важнейшим изменением для муниципального права стал не только отказ от обязательности поселенческого уровня территориальной организации местного самоуправления, но и расширение видов федеральных территориальных единиц, где организуется местное самоуправление, а также расширение системы источников муниципального права.
На последнем аспекте изменений следует, на наш взгляд, остановиться более подробно. Новыми положениями ч. 1 ст. 67 Конституции РФ закреплено создание нового вида территориальных образований - федеральных территорий, в пределах которых может находиться как одно, так и несколько муниципально-территориальных образований, включая муниципальные и городские округа.
Принятие Федерального закона от 22 декабря 2020 г. N 437-ФЗ "О федеральной территории "Сириус" <6> стало отправной точкой начала трансформаций местного самоуправления на вновь созданной федеральной территории, в том числе в рамках принятия нового вида источников муниципального права на данном уровне.
--------------------------------
<6> Федеральный закон от 22 декабря 2020 г. N 437-ФЗ "О федеральной территории "Сириус" // СПС "КонсультантПлюс".

Как это нередко бывает, становление нового источника права не проходит без возникновения пробелов и коллизий нормативной регламентации.
Так, исходя из анализа положений ст. 4 ФЗ "О федеральной территории "Сириус" законы и иные нормативные правовые акты Краснодарского края, из части территории которого выделена новая федеральная территория, в течение переходного периода до формирования системы нормативных актов федеральной территории действуют только в сфере полномочий органов государственной власти Краснодарского края, осуществляемых в федеральной территории.
Следовательно, об органах местного самоуправления, муниципальных образованиях, о формах непосредственного осуществления местного самоуправления населением или о его участии в местном самоуправлении речь в данном случае не идет. Более того, законодательство Краснодарского края как источник правового регулирования не упоминается в положениях рассматриваемого Федерального закона, регламентирующих участие граждан в решении вопросов местного значения в пределах федеральной территории.
Новыми видами нормативных актов - источниками нормативного регулирования местного самоуправления, согласно положениям рассматриваемого Закона, является устав федеральной территории и принимаемые ее органами публичной власти нормативно-правовые акты.
В 2021 г. был принят Устав федеральной территории "Сириус" <7>, содержащий нормы о местном самоуправлении. Также согласно положениям Устава органы публичной власти "Сириуса" вправе принимать нормативно-правовые акты (п. 1 ст. 39 Устава).
--------------------------------
<7> Устав федеральной территории "Сириус" (утв. решением Совета федеральной территории "Сириус" от 19 ноября 2021 г. N 1-3/16). URL: https://sirius-ft.ru/ustav (дата обращения: 24.04.2023).

Более того, в анализируемом Уставе появляется новая процедура муниципальной демократии - "учет мнения населения при назначении уполномоченного по вопросам местного самоуправления" (п. 1 ст. 37 Устава). При этом процедура требует конкретизации либо в нормативных актах федеральной территории, либо в нормативных актах местного самоуправления в ее пределах, например в уставах муниципальных образований.
Таким образом, во вновь созданной федеральной территории, а также в случае дальнейшего создания иных федеральных территорий будет формироваться система регламентации местного самоуправления нормативными актами федеральной территории - новыми видами источников муниципального права России.

Литература

1. Тхабисимова Л.А. Конституционно-правовая регламентация народовластия в субъектах Российской Федерации: современные тенденции / Л.А. Тхабисимова, А.Х. Гацолаева, М.И. Цапко. Москва: Проспект, 2021. 123 с.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ