Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ИНСТИТУТ ДОСРОЧНОГО ОТЗЫВА ДЕПУТАТОВ И ВЫБОРНЫХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ В МЕХАНИЗМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕМОКРАТИЧЕСКОГО МАНДАТА НАРОДНОГО ДОВЕРИЯ <*>
А.Н. ГУТОРОВА
--------------------------------
<*> Публикация подготовлена в рамках выполнения государственного задания на 2023 г. N 085102020-0033 "Трансформация частного и публичного права в условиях эволюции личности, общества и государства".
Народное доверие в той или иной степени проявляется в деятельности всех звеньев публичного аппарата власти, будь то государственные органы или органы местного самоуправления, политическая самоорганизация на федеральном, региональном или местном уровне. Население муниципального образования должно доверять как органам муниципальной власти, так и органам государственной власти. Органы местного самоуправления и государственно-правовые образования (субъекты РФ), равно как и государство в целом (Российская Федерация), нуждаются в юридических гарантиях взаимного доверия. При этом "доверительность" отношений не предполагает полной и исключительной гармонизации их публично-правовых интересов.
Специфика механизма обеспечения народного доверия в деятельности муниципальных сообществ, таким образом, весьма многогранна и многоаспектна. Поэтому при исследовании проблемы обеспечения народного доверия в деятельности муниципальных сообществ полагаем необходимым обратить усиленное внимание на институт досрочного отзыва депутатов и выборных должностных лиц в системе местного самоуправления. Данный институт часто встречает оппозицию в теории, законодательстве и правоприменительной практике, причем многие авторы и практические деятели, напротив, его всячески приветствуют <1>. Полагаем, что одной из причин столь острой полемики является ошибочная экстраполяция, т.е. необоснованный перенос выводов, касающихся деятельности государственной публичной власти или территориально крупных муниципалитетов, на область локально-общинного, именно "местного" самоуправления, организуемого главным образом на поселенческом уровне.
--------------------------------
<1> См.: Крупочкин О.В. Институт отзыва в системе местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 5. С. 26; Карасев А.Т. Отзыв в системе местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2007. N 2. С. 85; Николенко И.А. Демократический политический институт отзыва муниципальных властей: основания и процедура отзыва // Государство и общество в современной политике. Воронеж, 2023. С. 167.
Институт досрочного отзыва избирателями не должен служить средством для своего рода "потакания" общественным ожиданиям. Его применимость или отрицание, на наш взгляд, вопрос преимущественно юридической науки. Кажущаяся "демократичность" института отзыва таит в себе ряд скрытых угроз устойчивости конституционного строя, демократического правопорядка, государства и права в целом. Досрочный отзыв не следует трактовать как "краеугольный камень" политической свободы и представительной демократии. Напротив, данный инструмент нуждается в весьма осторожном применении с учетом ряда существенных конституционно-правовых обстоятельств <2>. Основные из них - количество избирателей в округе и степень имеющейся политической конкуренции между баллотирующимися кандидатами на выборах.
--------------------------------
<2> Аминов И.Р., Булгаков И.С. Проблемы правовой регламентации отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в России // Научная дискуссия: вопросы юриспруденции. 2017. N 4. С. 22.
Муниципальная власть по своей природе коллективна. Она не принадлежит одному лицу, даже если оно имеет мандат прямого народного доверия на определенный срок легислатуры. Аналогичные требования характерны для депутатов, особенно если они избраны на основе мажоритарной избирательной системы и баллотировались в соответствующих избирательных округах. В муниципальных правоотношениях особенно остро ощущается отсутствие безоговорочной любви, страха или почтения народа к местным лидерам, последние вовсе не воспринимаются как "непогрешимые" или "всемогущие". Общественное мнение оценивает местную власть, как правило, критически, что зачастую побуждает к "обратному" по отношению к выборам действию в виде досрочного прекращения полномочий. В случае системной утраты доверия избирателей подобное действие воспринимается практически как естественное, следующее из самой природы местной демократии.
С другой стороны, талантливые муниципальные политики имеют достаточно ресурсов, чтобы противодействовать этому. Публичность, умение ярко выступать, способность быстро и уверенно формулировать мысли, навыки остроумно отвечать на вопросы избирателей - все это позволяет действующим должностным лицам "манипулировать" общественным мнением и склонять его в свою пользу, даже если объективные показатели социально-экономического развития муниципального образования выглядят не самым лучшим образом. Теми же приемами общественно-политической манипуляции могут воспользоваться политические конкуренты, которые критикуют действующую муниципальную власть и призывают избирателей досрочно прекратить полномочия тех или иных лиц. Данные факторы и обстоятельства могут оказывать довольно деструктивное воздействие на организацию деятельности местного сообщества.
В отсутствие института досрочного отзыва избирателей политическая конкуренция более организована с государственно-правовой точки зрения, поскольку она ограничена стадиями выдвижения кандидатов и предвыборной агитации, которая, в свою очередь, имеет четкие временные пределы и связана институтом избирательного фонда каждого из кандидатов. В течение легислатуры выборных органов и должностных лиц подобные правоограничения не действуют. Каждый гражданин вправе неограниченно критиковать деятельность выборных органов местного самоуправления, используя в этих целях не регламентированные законом материальные и организационные ресурсы. Это создает дисбаланс публичной власти, который характерен и для государственной власти, и для местного самоуправления в равной степени <3>.
--------------------------------
<3> Михеева Т.Н., Михеев Д.С. Формы непосредственной муниципальной демократии: грядущие трансформации // Известия Саратовского университета. Серия: Экономика, управление, право. 2022. N 3. С. 304.
Если исходить из предположения, что выборы в органы местного самоуправления являются альтернативными и конкурентными, с высокой степенью политического соперничества противоборствующих в избирательном округе кандидатов, нетрудно предположить, что при легальности института досрочного отзыва выборных лиц высоки риски возобновления избирательной кампании в период времени, когда она юридически запрещена. Институт досрочного отзыва стимулирует "перманентную избирательную кампанию", что не дает возможности получившим мандат народного доверия лицам надлежащим образом адаптироваться к новым условиям, проявить себя добросовестными муниципальными политиками, выполнить взятые на себя публичные обязательства перед избирателями <4> и т.д. Таким образом, при кажущейся "демократичности" данный институт сам по себе скорее вреден, чем полезен для конституционной организации публичной власти в муниципальных образованиях.
--------------------------------
<4> Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (проблемы теории и практики): Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2001. С. 134.
Однако возможны исключительные случаи и экстраординарные обстоятельства, которые проявляются на локально-общинном уровне в небольших (по численности избирателей) поселениях и характеризуются фактором низкой степени электоральной конкуренции. Депутат или выборное должностное лицо действительно могут утратить доверие населения, чему следует ставить в корреспонденцию гарантированное законом право электората на выражение соответствующего недоверия. Досрочный отзыв - это, строго говоря, не просто процедура, обратная выборам, но юридическое средство выражения народного недоверия. Такое недоверие может быть выражено посредством референдума или плебисцита, однако, если законодательство запрещает вынесение на народное голосование подобных вопросов, единственным легитимным способом выражения народного недоверия становится досрочный отзыв.
Изложенное дает основания полагать, что институт досрочного отзыва депутатов и выборных должностных лиц может допускаться законодательством применительно к деятельности органов муниципальных образований с учетом полноты соответствующих конституционно-правовых обстоятельств, которые нуждаются в комплексном учете и соответствующей оценке. В связи с этим необходимы экстраординарные конституционно-правовые процедуры, включая судебные. В условиях, когда в стране действовали конституционные (уставные) суды субъектов РФ, можно было бы предложить разрешение соответствующих вопросов силами данных судебных органов публичной власти (либо Конституционным Судом РФ для субъектов Федерации, в которых органы конституционно-уставной юстиции не учреждались).
В современных же условиях полагаем, что вопрос о допустимости досрочного отзыва избирателями должен подвергаться предварительному конституционному контролю <5> силами и средствами исключительно Конституционного Суда РФ по запросу Президента РФ или высшего должностного лица субъекта РФ. Даже если речь идет о досрочном отзыве депутата представительного органа небольшого муниципального поселения, с общественно-политической точки зрения вопрос настолько важен, чтобы стать предметом юридически обязательного разбирательства в Конституционном Суде РФ. В законодательстве довольно сложно установить четкие и однозначные критерии, при которых досрочный отзыв допустим или недопустим. Это прерогатива конституционных принципов, систему действия которых призван проверять Конституционный Суд РФ <6>, не Верховный Суд РФ и не суды общей юрисдикции в процедуре судебного административного процесса.
--------------------------------
<5> См.: Брежнев О.В. Предварительный конституционный контроль и его реализация в России: проблемы теории и практики // Актуальные проблемы российского права. 2020. N 10. С. 36; Клишас А.А. О роли Конституционного Суда России в контексте его новых полномочий по предварительному конституционному контролю // Журнал конституционного правосудия. 2021. N 5. С. 10.
<6> Бондарева Е.А. Предварительный конституционный контроль в системе гарантий конституционализма в России и за рубежом // Конституционные чтения. 2014. N 6. С. 7.
Подводя итог проведенного исследования, хотелось бы акцентировать внимание на главной, на наш взгляд, задаче муниципальных выборов - получении представителями органов местного самоуправления народного доверия. Такое доверие должно являться неотъемлемой частью при взаимодействии граждан и муниципальной власти. При этом выглядит конституционно желательным, чтобы избранные населением муниципалитетов представители пользовались бы одновременно доверием компетентных органов государственной власти, т.е. не конфликтовали с ними и не противопоставляли бы местное самоуправление государственной публичной власти, но отстаивали бы интересы местных сообществ с учетом общих задач государства и субъектов Федерации. Обеспечение одновременно доверия компетентных властей субъектов Федерации и населения муниципальных образований в отношении выборных органов местного самоуправления - важнейшая задача современного конституционного права России, которая должна эффективно разрешаться в теории, законодательстве и правоприменительной практике. Проблема обеспечения доверия в муниципальном народном представительстве сохраняет непреходящее значение, поскольку в отсутствие такого доверия эффективная организация единой системы публичной власти теоретически не представляется возможной.
Литература
1. Аминов И.Р. Проблемы правовой регламентации отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в России / И.Р. Аминов, И.С. Булгаков // Научная дискуссия: вопросы юриспруденции. 2017. N 4. С. 22 - 27.
2. Бондарева Е.А. Предварительный конституционный контроль в системе гарантий конституционализма в России и за рубежом / Е.А. Бондарева // Конституционные чтения. 2014. N 6. С. 7 - 20.
3. Брежнев О.В. Предварительный конституционный контроль и его реализация в России: проблемы теории и практики / О.В. Брежнев // Актуальные проблемы российского права. 2020. N 10. С. 36 - 43.
4. Карасев А.Т. Отзыв в системе местного самоуправления / А.Т. Карасев // Российский юридический журнал. 2007. N 2. С. 85 - 86.
5. Клишас А.А. О роли Конституционного Суда России в контексте его новых полномочий по предварительному конституционному контролю / А.А. Клишас // Журнал конституционного правосудия. 2021. N 5. С. 10 - 22.
6. Крупочкин О.В. Институт отзыва в системе местного самоуправления / О.В. Крупочкин // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 5. С. 26 - 28.
7. Михеева Т.Н. Формы непосредственной муниципальной демократии: грядущие трансформации / Т.Н. Михеева, Д.С. Михеев // Известия Саратовского университета. Серия: Экономика, управление, право. 2022. N 3. С. 304 - 309.
8. Николенко И.А. Демократический политический институт отзыва муниципальных властей: основания и процедура отзыва / И.А. Николенко // Государство и общество в современной политике: Сборник научных статей 10-й Международной научно-практической конференции (Воронеж, 2 декабря 2022 г.). Воронеж: Издательско-полиграфический центр "Научная книга", 2023. С. 167 - 173.
9. Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (проблемы теории и практики): Диссертация доктора юридических наук / Л.А. Нудненко. Москва, 2001. 342 с.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.